湖北省被征地农民养老保险制度研究——基于湖北省103个县市区调查数据的分析

谢俊杰 游京颖

(中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073)

一、问题提出

制度，即体系、准则。被征地农民养老保险制度，就是针对特殊群体，完成特定事项所需要遵守的办事规程。湖北省被征地农民养老保险，从2009年开始制度探索，经过实践积累，到2014年底健全完善，湖北省政府出台了《省人民政府关于被征地农民参加基本养老保险的指导意见》(鄂政发〔2014〕53号，以下简称《指导意见》)，规定自2015年1月1日起，省内凡征用土地，必须为土地上附着人员中符合资格条件的人员，由地方政府给予一次性养老保险资金补偿。首次在全省统一了补偿标准，明确了职责，优化了流程。随着城镇化进程的加快，被征地农民社会保障体系的建设和权益维护一直受到社会极大关注。但从全国范围内来看，还没有省级统一被征地农民养老保险政策。各区域政策较为零散，现有学术研究也较缺乏共性、宏观层面的统筹思维。

研究湖北省被征地农民养老保险，有必要把湖北省列入全国大背景中，探究有共性的观点和模式。自改革开放以来，中国城市化水平进入快速提升期，城镇、工业区面积在20世纪80年代中期、90年代初期和21世纪初经历了三次大规模增长[1]，城市化速度比世界平均水平快2.14%。快速城市化带来的大规模土地征用，令被征地农民数量剧增。国外学者的研究主要集中在法律监督和养老保险两个方面。发达资本主义国家法律确认土地私有，以社会公平为前提[2]，政府依照法律授权，在社会各界监督下，严格按照法定程序征用土地。一方面，为减少社会冲突[3]，合理保障被征地农民权益，政府征地必须按照土地市场价格或者更高的价格补偿被征地农民。另一方面则是建立多层次养老保险体系，有学者以瑞士和荷兰的多层次模式为例进行比较，指出低风险的养老保险模式可将风险在不同主体之间进行转移、分散[4]。但也有学者，比如Reday、Liina、William提出在不同国家适用性问题。

与国外相关研究有一定的区别，国内学者关于被征地农民的研究更侧重于养老保险制度建设和权益维护两个方面。由于中国的城镇化建设速度加快，各个省份因地制宜建立被征地农民保障制度。整体来看，具有三种典型的分类：一是以山东省为代表，宋斌文和徐秋花曾经对单独建立被征地农民养老保险进行过研究；二是以重庆市为代表，秦士由和陈正光对该模式进行过分析，主要由商业保险公司运营并发放补助；三是以江西省、福建省为代表，陈士林、温乐平和冼青华对被征地农民比照灵活就业人员参加城镇企业职工基本养老保险展开过研究。三种制度各有优劣，具体效果还是取决于区域实际情况的适应性，基于此学术界对于被征地农民的权益维护与社会融入也展开了研究。大规模的土地征用限制了被征地农民的生计发展选择，使得生计模式变得不可持续。

就已有研究文献来看，从多角度考察和分析中国城市化过程中被征地农民社会保障体系的建设和权益维护的现状，但仍存在以下不足：第一，目前全国范围内，还没有省级统一的被征地农民养老保险政策。政策分析较为零散，缺乏共性、宏观层面的统筹思维。第二，没有明确被征地农民社会保障体系建设的政府主体责任，且缺乏对政策颁布后，政策执行过程中的测评与跟踪动态分析。对经办流程和制度优化的深入研究还不充分。鉴于此，将利用因子分析等统计方法对湖北省17个地市州中103个县市区样本数据进行实证分析，对目前湖北省被征地农民养老保险制度进行系统评估，检验政策是否平稳过渡和制度是否有效衔接，并归纳、总结、探索被征地农民养老保险制度的“湖北经验”。

二、湖北省被征地农民养老保险制度运行现状

(一)样本描述统计

2015年1月1日起，《省人民政府关于被征地农民参加基本养老保险的指导意见》公布以来，湖北省人力资源和社会保障厅对于政策的执行情况与反馈保持高度关注。城乡居民养老保险处牵头组织在2016年6月对103个县市区进行了被征地农民参加养老保险情况的统计调查。主要从制度转移接续情况、征地情况、个人缴费与集体补助情况、养老补贴与补偿情况、养老待遇情况5个方面来设计问卷指标。表1给出了样本县市区各项指标的描述统计，从中可以初步观测到被征地农民养老保险工作的初步情况。

表1 湖北省样本县市区测量指标的描述性统计

表1通过描述性统计分析对湖北省样本县市区进行计量统计，分为4类情况：征地情况、被征地农民收益情况、基金与制度运行情况、近几年变动情况。从均值、极值、标准差、偏度、峰度来观察样本县市区的基本情况，从统计结果来看，能够反映初步的问题。征地情况整体平稳，呈正态分布(标准差为5.64和0.01)，且偏度和峰度符合预期；被征地农民受益情况中，每亩补偿标准差距较大，基于国家对土地等级的划分，不同等级的土地收益情况存在一定差距(均值为23161，极大值为70000)；基金与制度运行情况中的指标基本为问卷中的主观判断题，整体情况符合预期，尤其值得关注的是年轻人参保积极性，这一项显示出问题较大(均值为1.97)；基金结余指标呈正态分布(标准差为0.52)，而基金近3年的平均增长率指标离散程度较大(标准差为13.43),且偏度系数呈现正偏态分布。说明新政后湖北省基金滚存结余情况良好，整体来看基金运行平稳，反映出新政策下基金风险降低，政策的可持续性增强，但各地差异较大，整体发展不均衡。

(二)被征地农民养老保险制度的主要问题

2016年5月课题组对宜昌市城区及武汉市蔡甸区进行调研摸底，与被征地农民参加养老保险的经办机构进行座谈，收集了大量一线经办工作的反馈。结合调研结果与数据统计分析结果，初步观测到政策经办过程中，以下主要问题相对集中。

第一，政府主体责任问题。发展离不开征地，征地产生被征地农民，无论哪种制度和模式，政府都有主体责任。但是，部分地方政府将加快征地、推进项目建设放在突出位置，对被征地农民参加养老保险重视不够，整体的基金滚存结余情况一般。部分原因在于有些县市区在征地前有承诺，征地中有动作，征地后有缺口或遗留，问题表现在资金问题方面，根本还是政府主体责任。在征地完成后不组织被征地农民参加社保，大量拖欠政府应负担的参保资金，或者将社保资金筹集的责任转嫁到集体和个人承担，致使“征而不保”、“空头承诺”、拖欠资金现象大量存在。

第二，政策衔接问题。一是老征地农民底数不清。目前湖北省老被征地农民底数尚没有完全统计建档，他们的养老保险问题，涉及制度的平衡和公平，相关问题不容回避。由于湖北省老被征地农民参保情况较为复杂，各地原补贴标准、参保办法均差异较大，需要在下一步工作中政府主导各部门配合，摸清老征地农民底数才能保证制度衔接的同时兼顾公平。二是过渡时间节点难把握，未批先征项目导致被征地农民(中人)参保问题。有些县市区为加快推进重点项目建设，存在部分用地先征后批或者边征边批的情况。造成实际征地并将符合资格人员进行锁定，纳入测算的时间为2014年底前，征地批文时间是2015年以后，造成此类人员在参保和补偿政策上难以确定；三是新老政策缴费及待遇存在差距，基础养老金偏低。老政策是实行政府、集体、个人三方筹资机制，而新政策是政府主体责任。个人的缴费压力减轻，但是城乡居民养老保险的待遇调整机制还在完善的过程中，与经济增长水平和通货膨胀水平相比，基础养老金整体偏低。

第三，参保积极性问题。在样本县市区中，被征地农民在参保制度选择上，老龄人员参保意愿强烈，而年轻人相对较弱。一方面是被征地农民中的大龄(距法定退休年龄不足15年)、老龄(已经达到法定退休年龄)人员参保意愿强烈。被征地农民可以选择参加城乡居民养老保险，按最低标准缴费，年满60周岁后，养老待遇按城镇低保标准保底，老有所养得到最基本的保证。另一方面，年轻人参保积极性不高，参加被征地养老保险补缴年限少、比例低，觉得不划算，准备就业后参加城镇职工养老保险。年轻人还在劳动年龄段内，具有更高的缴费能力和养老需求，更倾向于参加城镇职工养老保险。

第四，资金筹集与利用率问题。一是筹资压力大。多数村(居委会)人多地少，历史征地多，土地补偿款不足以承担养老保险费，少数村(居委会)为便于拆迁，追求工作即期效应，将集体预留用于负担养老保险费的部分发给个人，造成参保资金难以落实。村级集体筹资模式是否合适？土地补偿金中是否应包含养老保险金？都是未来值得探讨研究的问题；二是政府兜底风险大。被征地养老保险补偿资金一般为市级统一标准，但是各地发展水平不一致、经济可承受能力必然不一致。以宜昌市为例，“一碗水端平”的筹资标准可能会为偏远山区县等招商引资、重点项目建设带来“瓶颈”效应。同时在参保办法上引导被征地农民进入城乡居民养老保险，城乡居民养老保险缺乏统筹资金进行调剂，未来压力会逐步转移到地方财政。三是资金利用率有待提升。一次性将补偿资金打入个人账户，到年龄才能享受和领取，账户上的“死钱”无法解决被征地农民眼前的生计问题。需要探索路径将账户上的“死钱”变为针对性解决被征地农民实际问题的“活钱”。

第五，经办流程待优化问题。一方面是预审流程过于复杂，从基层到征迁部门反映强烈。部分城市审核层级达到14个以上，相互推诿扯皮现象屡见不鲜。预审时间从申报至资金到位前后可能耗时4个月，效率欠佳和环节重复阻碍了项目落地。乡镇政府的统筹作用需要进一步强化，在经办流程上精简程序，缩短时间，增强被征地农民获得感。另一方面是实际征地后的对象审核程序与预审环节重复。亟待明确审核环节、主体、时间以及应提供的佐证材料，增强操作性和约束性。

三、湖北省被征地农民养老保险制度实施效果测估

本研究针对数据中103个样本县市区的13项指标，通过因子分析方法实现降维处理提取出几个具有特殊意义且能够反映多个变量间关系的公因子，计算其权重系数，并对样本县市区测评和排序。利用SPSS统计软件计算的13项指标因子分析结果，见表2。

表2 13项指标因子分析全部解释方差

从表2可以看出，旋转前13个变量的特征值、特征值贡献率及累积贡献率，前5个因子特征值均大于1，且累积方差贡献率已达69.23%，因此可以通过旋转，用前5个公因子的变化代表整个相关变量的变化，对103个县市区被征地农民参加养老保险现状进行解释。旋转后，5个公因子的方差依次占全部方差的18.71%、14.31%、12.94%、11.65%、11.62%。笔者选取这5个公因子来代表13个原始变量，以达到降维的目的。

因子分析生成载荷矩阵如表3所示，因子载荷矩阵展示的是原始变量与公因子之间的相关系数，基于载荷矩阵可以解释各个公因子的含义。结果表明，公因子1(制度评价)主要涵盖身份认定难度、年轻人参保积极性、制度衔接自评；公因子2(征地任务)主要涵盖征地面积占比、征地人口占比、基金平均增长率；公因子3(个人与集体缴费)主要涵盖集体人均补助、个人缴费水平；公因子4(养老待遇)主要涵盖平均养老待遇、2015年后是否纳入城乡居民养老保险；公因子5(补贴与补偿)主要涵盖财政人均补贴、每亩补偿标准、基金滚存结余。

表3 因子载荷矩阵

样本中103个县市区被征地农民参保情况前10名的因子得分、综合得分及排名情况如表4所示。宜昌市区综合水平最高，该市是全省最早启动被征地农民养老保险工作的市州之一，累积经验丰富且探索效果好，统计结果与实际发展情况相符。在表4未列出的县市区中，除了缺失值被剔除的样本外，有23个县市区得分为负，说明湖北省整体的被征地农民参加养老保险工作推进过程中，政策执行和衔接方面存在问题。从各影响因子看，综合得分排名前10位的县市区中，宜昌占4位，说明从地市一级来看，宜昌在全省范围内做得比较好。其次是武汉市，分别是蔡甸区和新洲区排名靠前，这两个区域也是开展被征地农民工作时间较长，情况较复杂的区域。综合来看十堰、荆门、襄阳、神农架也是做的比较好的样本县市区，排名前10位之中。横向来看，宜昌市城区在征地任务因素、个人与集体缴费因素及养老待遇因素三个方面做得比较好，在因子得分中靠前。结合实际调研情况，宜昌市城区处于快速发展阶段，征地面积大，同时宜昌城区在被征地农民参保制度安排上一直是引导参加职工养老保险。所以在三个因子得分中靠前，取得了较好的综合得分。在综合得分排名前10位的县市区中，有5个县市区在征地任务、个人与集体缴费、养老待遇三大因素中排名也在前10位；有4个县市区在制度评价和补贴与补偿两大因素中排名也在前10位。

表4 湖北省前10位被征地农民参保得分及排名结果

四、结论与政策建议

基于湖北省103个县市区样本数据的描述和测评，本研究得出以下结论：一是《指导意见》贯彻执行后，进一步维护了被征地农民权益，规范了全省标准，但仍需强调政府责任主体、细化对接新老制度，以及优化经办流程等问题；二是通过比对筛选出13个衡量指标，通过因子分析的方法测评客观有效，可以作为衡量样本县市区制度运行情况的考核方法；三是综合5个公因子得分测评，全省范围内被征地农民参加养老保险工作效果较好的为宜昌、武汉及十堰地区，在制度衔接、参保缴费、养老待遇方面都排名靠前。基于上述研究结果，笔者提出以下几点政策建议。

(一)强化地方政府的主体责任，建立健全协调机制

第一，主体责任应体现在即期工作的有效组织，落实被征地农民养老保险工作。县市区应制定本地被征地农民养老保险实施方案，督促土地征用方，足额优先预存养老保险资金，并不得撤回。第二，主体责任还体现在资金的充分保障。最根本的是科学确定土地价格，综合协调平衡各方面利益，把被征地农民养老保险列入土地开发成本，为弥补不足，地方政府每年应从国有土地出让收益中，提取并预算5%左右，作为统筹准备金，用于解决历史遗留问题，应对未来的资金不足。第三，主体责任还体现在对历史问题的摸底，解决历史问题的谋划。被征地农民养老保险工作中，对当地各部门履职尽责情况要进一步监督检查，问责追责。

(二)做好政策新老衔接，数据建档平衡差异

第一，被征地农民养老保险新政策的突出特点之一是农民个人不出资缴费，统一参加城乡居民养老保险。尽管各地的老政策规定农民、村集体、政府按4∶3∶3比例负担，却以灵活就业人员方式参加城镇职工养老保险。尽管个人要缴费，因险种不同，所享待遇也不同，且有较大差距，被征地农民乐于按老政策执行。近10年来，职工养老待遇连年上调，居民养老金由于全部是个人账户，计算方法不同，社会感受是未动未调。同一村人，同一家人，因征地时间不同，带来的差异要平衡好，未来可以考虑从两个方面进行调整。首先是城乡居民养老保险的基础养老金，应建立正常调整机制，也应该允许地方“小气候”，将待遇计发分为两类人群，失地农民作为一类人群，在领取待遇时基础养老金由70元/月上浮50%～70%，逐步向100～150元/月靠拢，其他正常参加居保的作为一类按正常标准领取。其次是鼓励被征地农民，再就业后，参加职工养老保险。退休时账户合并，分段计算，统一发放。这样新政策执行会高于老政策的待遇，对推进新政策极为有利。

第二，已按老政策参加城镇职工基本养老保险，且由个人、村集体及政府共同筹资缴费的，仍维持原办法不变，纳入城镇职工养老保险范围进行统计和管理。维护老政策的严肃性的同时，坚持新政策的统一性。新政策实施前，已锁定资格的被征地农民，未实际缴费参保的，在新政策实施后的一定阶段，允许按老政策过渡。未锁定的人员，按新政策执行。保证新老政策的平稳过渡，不能形成待遇上的明显“剪刀差”，不能“翻烧饼”。对现有积压未办、待办养老保险的被征地农民，需明晰底数，建档归类。

(三)明晰职能分工合作，精简优化经办流程

第一，人社部门当好“领唱”的同时，依据各部门工作职能和“先保后征”的环节，明确相关部门的职责：国土资源部门负责牵头确认被征地农民的具体保障对象；财政部门依据保障对象人数负责落实和管理相关资金；人社部门依据保障对象负责为被征地农民办理参保手续、记入个人账户、计发待遇等工作，发改、公安、农业、审计、监察等部门承担相应的工作职责。

第二，精简审核层级，简化经办程序，提升工作效率。预审时间从申报到资金到位应尽量控制在2个月以内，避免重复环节，明晰审核到环节、主体、时间以及相应的佐证材料，增强操作性和约束性，各相关部门必须各负其责，经办流程必须更加便民。

(四)重视参保口径，允许特殊群体比照补缴

目前工作中存在4种情况，一是由于历史上被征过地，采取了现金补偿方式，但未参加养老保险；二是自己以灵活就业方式参加了养老保险；三是就业后，参加了城镇职工养老保险；四是有的村集体对村民的福利保障较好，采取自己先缴，村集体补贴一定比例资金。该4种情况客观存在，按老政策没有问题显现；按新政策就有了是否能够享受政府一次性养老保险补偿的问题。各地认识和做法也不相同，应明晰一个指导观念。被征地农民无论养老保险状况如何，应享受一次政府养老保险的一次性补偿。险种不同，可以在享受待遇时，两个账户合并计算。被征地农民养老保险工作实践证明，最难的环节是资格认定。各种原因形成的无地有房户成为难题。资格认定最好的办法是走群众路线。由于养老保险补缴要求很严，考虑无地有房户群体的特殊性，应允许他们自己出资，比照同村居民的政府补偿标准，参加城乡居民养老保险。该问题解决得好，对土地征用，房屋征迁，项目落地会有很大促进作用。

(五)谋划由养老保险向社会保险过渡

社会保险包括养老、医疗、工伤、生育、失业5个险种，被征地农民养老保险强力推进后，医疗、失业保险最为重要。被征地农民绝大多数参加的是新农合，或以灵活就业人员身份参加居民医疗保险，这两个医疗保险最大的问题，是没有个人账户。退休后，也不是达到一定年限，免缴医疗保险范围和对象。尽管不是全社会人员都要参加基本医疗保险，在政策制定上可以酝酿谋划。失业保险表面上看似与被征地农民无关，无业可失，但耕者从业，种者从业，是就业的外延。给劳动年龄段内的被征地农民，特别是大龄人员一个失业补贴过渡期，用于学习技能、培训技能，有利于转移就业。

(六)失地不失业，完善就业体系

在被征地农民中，就业最困难的有两类群体。一是大龄农民，这部分人多以农业生产为主，受年龄、文化、体能、技能等限制，转业十分困难；二是完全依靠土地的纯农民，土地是他们的全部生产资料，失地意味着失业。省政府应要求地方政府出台被征地农民的配套文件，明确被征地农民解决基本养老保险问题后，统筹好促进被征地农民就业和再就业的办法，既与已有的规定措施衔接，重在宣传引导被征地农民响应大众创业、万众创新号召，不坐吃山空，鼓励创业就业。

[1]杨涛,施国庆.我国失地农民问题研究综述[J].社会学研究，2006(7).

[2]Brandao A.S.P.G.,Feder.Regulatory policies and reform:the case of land markets[A].C.Frisehtak.Regulatory policies and reform:A Comparative Perspective[C].Washington.D.C.:World Bank,1995.

[3]Kironde.L..Comment on Management of Peri-urban Land and Land Taxation[Z].Kampala:The World Bank Regional Land Workshop,2002.

[4]David.2003.A Note on the Use Estate Taxes and Payout Restrictions to Fund Multi-Pillar Pension Guarantees[C].Washington:David.P Bernstein Office of Economic Policy U.S.Treasury.