从运作角度审视国家治理现代化

文/周志忍

周志忍：北京大学政府管理学院教授

一、中国语境下的国家治理

国家治理体系和治理能力涉及面非常广，今天我主要从运作角度讨论一下新形势下国家治理现代化问题。首先需要说明中国语境下的国家治理的概念。现代治理理论起源于发达国家，基于发达国家背景，因而其具有特定含义。发达国家当代政府改革的主要驱动力是政府面临的财政危机、信任赤字和“政府超载”，改革的大方向是“政府卸载”或政府战线的全方位退却。新公共管理的着力点在于市场化，通过民营化和放松管制让市场机制充分发挥作用，同时在公共服务领域引进市场主体、市场纪律和市场机制。比较而言，治理理论更侧重于社会化，强调政府不是公共事务治理的唯一主体，要通过多元主体的协作治理来处理公共事务，解决社会问题。

中国的治理理念强调党的领导和政府主导，因而和发达国家的治理概念有着质的不同。有学者对国家治理体系和治理能力做了如下界定：国家治理体系指中国治国理政的制度体系，国家治理能力指中国治国理政的能力。这个定义并没有说清楚治理体系和治理能力，但有一点很明确，国家治理就是治国理政。在中国的语境下，治国理政的主体只能是公共权力，治理就成了国家公共权力对社会的管理。这与西方国家的治理概念有很大的区别。

二、运作机制与国家治理

运作机制和国家治理是什么关系？目前有不同的看法。有学者指出，国家治理体系指国家治理组织系统的结构：即包括横向公共权力主体（党、人大、政府）之间的组织结构和权责关系，也包括纵向不同层级公共权力之间的结构和权责关系。这是从静态结构层面考虑的。治理能力指国家治理者的素质和技能，既包括作为公共管理主体的个人的素质和能力，也包括公务人员队伍整合形成的整体能力。根据这一看法，运作机制属于一种独立存在。另外一些学者则把运作机制视为治理体系的一个组成部分。

我认为，即使把运作机制视为治理体系的一个组成部分，它与国家治理组织系统的结构及其权责关系仍有着明显的不同。如果把运作机制作为独立存在，它就是治理体系和治理能力中间的一种粘合剂。换句话说，国家治理组织系统结构及其权责关系是治理的制度基础，治理能力主要是一种潜力。制度基础和能力要发挥出作用、发挥出优势从而达到有效治理的效果，需要运作机制作为粘结剂，需要运作机制的科学化、规范化和精致化。

三、国家治理现代化的着力点

新时代背景下审视中国的国家治理，我感觉中国的治理理念和战略并不落后，中国的制度结构特点包括党的领导和政府主导，被视为中国治理的特色和优势。当然治理能力有一定的提升空间，但差距不大，而且中国公务员的政治素质和政治觉悟有优势，更有奉献精神，可以弥补能力的差距。中国治理薄弱环节就在运作机制上，就在于先进理念和战略缺乏有力的技术支撑。

一个例子是绩效管理。2008年中央提出要推行绩效管理和行政问责制度，党的十八大明确要推进绩效管理，十八届三中全会提出严格绩效管理，党的十九大推出全面实施绩效管理，表述上经历了推行、推进、严格、全面几个阶段，但从提出到现在已近10年时间，中央层面尚未出台规范性指导文件，明确绩效管理的内涵、主要环节、基本要素、遵循的基本理念和原则等。规范指导缺位导致地方的实践探索五花八门，绩效管理发展很不平衡，而且出现了可持续困境。

另外一个例子是市场在资源配置中发挥决定性作用。十八届三中全会“决定性作用”的提法是党在理论上的一次重大飞跃。将这一理念转换成可操作的制度、规则和标准，应该是贯彻落实新理念的基础性工作。这需要认真研究资源配置过程中市场和政府发挥作用的具体方式和力度，需要明确市场配置资源的方式和力度达到什么程度可以称为发挥了基础性作用，超过什么样的“度”或门槛可以认定市场发挥了“决定性作用”。这些有了具体明晰的判断标准，我们才能依据相关标准对现状和现实差距做出判断，进而确定改革的重点领域、主方向和目标。全社会学习宣传十八届三中全会精神四年多了，有哪个主管部门或权威机构就上述问题提供了明确的答案？理论界是否关注到上述问题并形成一些基本共识？理论上搞不清楚，实践就会流于盲目，甚至可能出现打着发挥市场决定性作用的旗帜开倒车的现象。

从运作角度审视国家治理现代化，目前迫切需要的是“转换器”，把十九大确定的理念和战略转换成为可操作的制度规则和标准，从而落实到实践。