上海市农村环境卫生保洁员沿革

王晓红

（上海市废弃物管理处，上海200063；上海市农村生活垃圾治理推进办公室，上海200063）

自21世纪初上海市农村生活垃圾收集处置系统建立以来，至2015年启动的全国农村垃圾治理工作，上海市农村环境面貌不断得到提升，但是，作为维护村容环境建设的主力军——农村保洁员，这类群体的研究一直处于空白。为全面掌握现状，为今后的管理确定方向，上海市于2016年对农村地区保洁员进行了普遍的培训，并以此为契机，初步梳理了上海农村保洁员的历史沿革及现状，为今后农村环境建设管理提供基础数据及依据。

1 上海农村保洁员岗位的诞生及发展

1.1 保洁员定义

从百度上搜索，保洁员的定义如下：是指使用保洁养护专用工具，从事街道、广场、大型室内集会场所等地的废弃物清除、垃圾清理，河岸设施养护，以及城市环境保护工作的人员。

1.2 上海农村保洁员岗位的诞生

从定义上看，似乎保洁员只是为城市地区服务的。事实上，有记载的农村保洁员岗位的记录也仅限于21世纪初，上海应该是全国较早诞生农村保洁员岗位的地区之一。具体过程如下。

1.2.1 农村垃圾无序管理阶段

改革开放以后，由于农业化肥肥效快、易久存、体积小、节省运输和劳力，在农村被广泛使用，导致沤肥还田利用方式无法继续实施。“八五”以后，大量的农村生活垃圾由于无人管理，开始出现乱堆乱放的现象，村宅旁、田埂边，甚至沟浜河塘都成了倾倒垃圾的场地，严重污染水源体，影响农村环境面貌。

1.2.2 上海市农村生活垃圾收集处置系统的建立促成了农村保洁员队伍的建立

1999年，上海市人民政府发布了《关于加强本市环境保护和建设若干问题的决定》，提出了“农村地区基本建成生活垃圾收集处置系统”的工作要求，并作为上海市第一轮环境保护和建设“3年行动计划”的内容之一，连续3年（2000—2002年）被列入了市政府的实事工程。上海市郊浦东、闵行、宝山、嘉定、松江、青浦、金山、南汇、奉贤、崇明等10个涉农区县，通过规划、建设、配置环卫设施设备，至2002年底，历时3年的上海市农村生活垃圾收集处置系统初步建立，覆盖市郊10个区县203个乡镇2 850个行政村，使95%农户受益，除了配备了基本的环卫设施设备外，也使农村配备了生活垃圾保洁员28 493名，在全市形成了一支由村委会负责管理的农村环境卫生保洁队伍。这可以算做上海最早的农村环境卫生保洁的正规军。

1.3 上海农村保洁员队伍的发展

1.3.1 “千百人就业项目”的建立

2002年建成的农村生活垃圾收集处置系统运营经费是由村委会承担的，而各村的经济状况有所不同，至2005年初，全市有30%左右的行政村停止了收集生活垃圾，30%左右的行政村时收时停，此事引起市级管理部门的高度重视，经上海市市容环卫局、市农委、市建委与市劳动和社会保障局商议，并经市财政局同意，在全市范围内由各区县以开发“千百人就业项目”为载体，组织实施农村环境卫生保洁项目。

2005年8月，上述5家管理部门联合下发了《关于组织实施郊区农村环境卫生保洁项目的指导意见》，文件中提出“整合农村生活垃圾收集队伍，规范农村环境卫生保洁作业质量，实行由各乡镇、街道为管理主体，以成立非正规就业劳动组织性质为主要形式的农村环境卫生保洁服务社，用工形式为全日制或非全日制，按照有关规定办理用工登记备案手续，交纳社会保险金”。

1.3.2 开启农村保洁员培训的先河

根据《关于做好农村环境卫生保洁员招聘和管理工作的意见》，“以推进农村环境卫生保洁项目实施为载体，以整合农村生活垃圾收运队伍为基础，以实现农村环境卫生公共服务为主要内容，努力实现农村环境卫生保洁队伍的规范化管理新要求，使村容村貌达到良好水平”的工作目标和健全农村环境卫生组织管理体系，要求组织开展岗位培训工作，整合农村环境卫生保洁队伍，规范农村环境卫生保洁员动态管理等4项具体工作任务。

2006年6月，上海市市容环卫郊区管理办公室完成《农村环境卫生保洁务实》的编写和出版工作，通过对各区县选派的小教员的培训工作，市郊115个街镇中经统一培训和考试合格后上岗的农村环境卫生保洁员23 179名，其中留用原有人员8 819名，新录用纯农户中困难人员5 096名，失业对象9 049名，全日制作业12 769名，计时制作业10 400名。当年69个街道镇中成立农村保洁服务社63家，其中35家属于独立形式，其余与除害站、协管员办合署办公。

1.3.3 工资支付形式

农村保洁员实行非全日制工作制度，报酬实行计时工资，其中松江区部分镇招聘的农村保洁员因属享受“镇保”对象，实行全日制最低上岗工资待遇。各区县全部实施农村环境卫生保洁“千（百）人就业”项目，补贴经费全部落实，补贴经费按2005年中符合招聘条件人员按每人每月200元，2006年下半年开始按每人每月275元标准测算。下拨经费操作程序为经费补贴以区县劳动和社会保障局确定每月补贴人员数、市容环卫管理部门每月对各街道、镇乡考核，区县财政部门直接下拨街镇政府财政部门后再由服务社每月发放给保洁员。其中2 080名不符合招聘条件的农村保洁员的每月报酬仍由所在村村委会在集体经济中给予支付。同年，市级财政下拨补贴经费共计1 200万元，其中松江、青浦二区的市级补贴经费为195.6万元；金山、奉贤、南汇和崇明四区县的市级补贴经费为1 004.4万元。至2006年年底，市郊115个街道、镇乡中已建立农村环境卫生保洁服务社75个。

1.3.4 农村保洁员的配备和岗位职责

2008年，根据《关于进一步加强本市农村环境卫生保洁队伍建设的通知》，按照“农村所有道路和环卫公共设施有专人保洁、农村生活垃圾收集全覆盖、农村居住区环境卫生公共服务全覆盖，以及建设一支规模适度、作风文明、服务规范、技能娴熟的农村环境卫生保洁队伍”的工作目标，明确了在调整和优化农村环境卫生保洁员队伍配置中，各区县可结合本地区农村人口数、自然村落数、村容环境巡查面积和财力保障等因素，按照每1个村民小组平均配置1～2名的标准配置保洁员的规定，同时还提出了强化农村环境卫生保洁队伍规范管理，在各乡镇设立农村环境卫生保洁服务社和实行区县属地管理、统一招聘、统一培训、持证上岗的基础上，进一步健全和规范农村环境卫生保洁员招聘、录用、培训以及辞退和自动离职动态管理制度，不断完善绩效考评的长效机制。文件中还首次明确了农村环境卫生保洁队的职责，主要包括负责农村生活垃圾的收集并运输至转运点；负责农村生活垃圾容器（间、房）、公共厕所的保洁管理；负责农村道路、桥梁、绿带、公共活动场所等公共区域的清扫保洁；负责病死畜禽尸体的收集，并运输至指定的处置场所；负责对建制村区域内村容环境的日常巡查；完成其他突击性任务。

1.4 常态化阶段

2009年，上海市郊110个街镇分别按照“统一用工方式，统一报酬标准，统一考核机制”的保洁服务新机制调整和优化农村环境卫生保洁员队伍，至2019年年底，农村保洁员上岗总人数为25 775人，其中符合招聘条件人数为16 347人，占总人数的63%，全年累计调整人员3 533人，农村环境卫生保洁项目管理进入常态化、规范化管理阶段。

2015年，全国农村垃圾治理工作全面铺开，上海市管理部门按照《住房城乡建设部等部门关于印发农村生活垃圾治理验收办法的通知》（建村［2015］195号）中明确的“有完备的设施设备、有成熟的治理技术、有稳定的保洁队伍、有完善的监管制度、有长效的资金保障”“五有”标准，以“户投、村收、镇运、区处置”技术路径，对全市农村垃圾治理现状进行了梳理和排摸，按照“城乡一体发展，均衡公共服务”原则，制定了“环卫设施标准化、保洁服务规范化、源头分类特色化、村宅管理自治化”目标。

上海市绿化和市容管理局出台了《上海市村容环境建设管理导则（试行）》，再次细化了对保洁员配备的基本要求：按自然村落（按50户农户计算）、居民点（按200户农户计算）、流动人口集中居住地（按300人左右计算）配备保洁员（1名）或采用政府采购服务方式。

2 当前农村保洁员现状研究

2.1 研究的范围和方法

2.1.1 研究范围

覆盖9个涉农区中101个镇、2个乡所涵盖的约1 500个行政村。

2.1.2 研究方法

一是全面梳理。结合全国农村垃圾治理工作，上海市于2016年开展了对农村保洁员的全面培训工作，由上海市农推办负责编写教材及对各区管理部门小教员进行培训，再由小教员对本区保洁员进行全面培训，并发放培训人员登记表，通过电脑统计进行汇总归纳和分析，详见表1，各区数据略。

表1 2016年度上海市农村保洁员基本情况统计表 人

二是现场调研。重点调研了松江区的叶榭镇、泖港镇、浦东新区等纯农村地区的行政村，内容包括保洁员工资组成、管理情况，以及民非组织参与农村村容环境保洁的情况；宝山区对保洁员的配备、保洁员劳动定额的制定、考核制度、待遇落实、外来人员聘用等相关情况；嘉定区安亭镇的政府购买服务和物业公司承包村域保洁以及马陆镇北管村的保洁员管理情况；闵行华漕镇等城市化程度高、外来人口多的农村地区保洁员管理、工资来源及核定情况；青浦区华新镇等外来人口多的镇，在村沟宅浜保洁、上门收集、道路清扫等方面的劳动作业定额及保洁员工资情况等。

三是召开专题座谈会。组织镇级相关管理人员和村委会分管人员，聚焦农村保洁员的管理现状、工资组成部分，以及有关用工情况、存在的共性问题、专业保洁公司现状及发展方向等方面进行深入讨论。还对城市化地区的保洁员工资收入及劳动时间进行了调研，并与农村地区的保洁员工资状况进行了对比。

2.2 现状

根据《2016年度上海市农村保洁员基本情况统计表1》，从以下几项进行分析。

2.2.1 人员性质

农村保洁员从业人员数量为20 594名。其中由行政村负责管理的12 319名，由保洁服务社招聘签约管理的有6 031名，由物业公司招聘的有1 560名，由民非组织招聘的有394名，由专业保洁公司负责管理的有290名，分别占比为 59.8%，29.3%，7.5%，1.9%，1.4%，其他形式的如个人承包1560人，占比7.6%。全日制保洁员占保洁员总人数的63.1%。

图1 农村保洁员人员性质分布图

2.2.2 工种岗位

当前农村保洁员岗位主要有村级生活垃圾收集、村级道路通道清扫、村级公共厕所管理保洁、村沟宅浜保洁等4个岗位。其中村级生活垃圾收集员10 163名，村级道路通道清扫员7 942名，村沟宅浜保洁3 840名，村级公共厕所管理保洁员2 823名，占比分别为49.35%，38.56%，18.65%和13.71%（包括4 174名占比全市农村保洁员20%的为兼职两项岗位的保洁员）。由于农村地区地域广泛和零散，有的保洁员为上门收集加清扫路面，有的为公厕管理加清扫路面，或者水域保洁加其他工种，因此，有近4 174名（占比20%）保洁员为一人兼职2个岗位。

图2 农村保洁员工种岗位分布图

2.2.3 工资组成及待遇

农村保洁员工资来源组成为市、区、镇财政补贴以及村委会支付，2016年度全市保洁员工资总支出为3 350万元，其中市级财政转移支付（含“万人就业”项目财政转移支付部分）93.11万元，区级财政补贴（含“千、百人就业项目”区级财政支付部分）580万元，乡镇（园区）财政补贴1 071万元，村级经济出资1 607万元，分别占比2.7%，17.3%，32.0%，48.0%。可见，保洁员工资经费来源以村级经济为主，占比几乎为一半。

图3 农村保洁员工资来源组成

从保洁员个人收入上看，实行全日制工人数为12 993人，占总数的63.1%，平均工资为1 945元/月，而当年上海市最低工资线为2 190元/月，明显低于全市最低工资保障线；计时工人数为7 601名，占总数的36.9%，经测算平均计时工资为9元/h，而当年上海市钟点工工资为20～35元/h。相比较，金山、松江、崇明、奉贤和青浦农村保洁员工资低于平均水平。另外，金山、崇明和奉贤等三区计时工占比较高，分别占保洁员总人数的87%，85.6%和67.9%。

2.2.4 文化程度及用工来源

农村保洁员以本地农村富余劳动力为主，占比为93%，且文化程度较低，高中及以上人员占比全市平均为2.52%，多以初中文化居多，但小学文化及文盲占比为35.4%，其中，松江、奉贤、青浦农村保洁员小学文化占比最高。但是由于从事苦、脏、累工作，再加上工资福利低、“五险一金”难以落实，相应的保障措施又不到位，招用本地户籍农村保洁员难度越来越大，另外随着市人力资源和社会保障局“万千百人就业”项目实行“到龄人员只出不进”规定的实施，导致农村保洁员难以为继，出现青黄不接的现象。

图4 农村保洁员文化水平状况占比

2.2.5 年龄组成

从全市来看，目前保洁员中仍有7 228名超过退休年龄的人员在岗坚持工作，占总数的35%，同时近3年到达退休年龄的人员为4 109名，占总数的20%，两数相加超过55%，表明当前农村保洁员年龄偏大。

图5 农村保洁员年龄状况占比

3 存在问题

3.1 从管理角度看，村委会对保洁员的管理力不从心

经归纳，目前上海市农村保洁员管理模式主要有两种：村委会管理、外包管理（即专业保洁公司或民非组织管理）。保洁员的工资组成也有4种模式：一是完全由市级、区、镇财政补贴；二是由区、镇财政补贴，加村委会补贴共同组成；三是完全由村委会负责；四是村委会将保洁工作外包，由外包公司发放工资。经调研，由村委会直接管理的保洁员存在以下问题。

3.1.1 村委会难以激发保洁员的工作态度

在农村保洁员中，由村委会聘用的保洁员占比为60%，这些保洁员有的是完全享受财政直接拨付工资，有的是财政和村委会共同支付，还有的完全由村委会支付，大部分为计时工。其中，由财政拨付工资、村委会不需要支付保洁员工资的模式，有利有弊，利是减轻了村委会的经济负担；弊是农村这个熟人社会也有其负面的作用，保洁员工资本来就不高，熟人亲友之间应用考勤考核的手段来管控保洁员的劳动态度，在工作效率上大打折扣。

3.1.2 村委会不是一个专业机构，难以对保洁质量做到严格监管

农村是个小社会，村委会负责农民集体所有的土地及财产管理、生产服务、经济决策及教育、文化、社会保障、建设规划、兴修水利、道路等基础设施，并协助维护社会治安管理。可见，村委会的管理范围非常广范，不亚于一个小型社会。农村保洁员大多为非全日制工作机制，工作任务只限于清扫和收集垃圾，村卫生干部不是专业人员，对保洁员的指导完全根据自身对保洁要求的理解，无章可循。因此，靠村委会负责对保洁员的管理，在业务指导、保洁质量要求上，无法做到专业。

3.1.3 村委会购买服务可能会增加经费支出及风险

通过近期调研发现，村委会将保洁管理承包给第三方企业或个人的，由第三方负责管理保洁员的，其工作实效及保洁服务质量都较好，村委会只负责监督实效，不必去管理具体的问题，可能是农村保洁员管理的较好模式。但是也存在一些问题：一是承包给第三方企业的，村委会要付出相当于保洁员工资10%的管理费，势必增加村委会负担，这对经济状况较好的村来说问题不大，但很难在经济薄弱村开展；二是承包给个人的，村委会保洁经费是节省了，但是个人承包在劳动用工方面不符合政策要求，村委会只能靠买保险来应对可能会发生在劳动期间的事故责任，存在安全隐患。

3.2 从政策支撑层面看，对农村保洁员的经费支撑力度将逐步消弱

从保洁员工资收入看，村出资为1 607万元，占全部总额3 350万元的48%。当前，各级财政对保洁员的补贴政策开始改变，社保管理部门将逐步关闭市农村万人就业项目、区千百人就业项目，换言之，随着享受财政补贴保洁员的退休，该项目将被淘汰。再招聘进入的保洁员，缺少了国家的项目补贴，势必又增加了村委会的经济负担，在某种程度上将会影响村容村貌的持续长效。

3.3 与城市化地区比，农村保洁员的收入待遇较低

根据对16家负责城市化地区保洁的专业公司所做的调研，保洁员的保洁时间基本为全日制，有按国家规定的国定假加班工资、年终奖、高温费，还有的有低温费、环卫津贴，城市化地区的保洁员平均月收入为4 044元。而享受政府补贴的农村保洁员基本为全市最低工资2 199元；没有补贴的保洁员工资更加低，全市农村保洁员平均月工资为1 627元。随着万人就业项目的淘汰，若确保保洁员工资收入不变，势必增加村委会的支出，这样保洁员的工资增长或待遇提高更是很难实现。同时，保洁员的归属权也体现出保洁员的业务水准，城市化地区的保洁员由专业保洁服务公司管理，全部经过业务技能培训，基本掌握自己所辖区域内的保洁质量要求，工作实效较高；而由村委会负责管理的保洁员在业务要求等方面，基本以自己或者村卫生干部的理解及习惯进行操作，保洁质量不如城市化地区。

以上是笔者将上海市农村环境卫生保洁员的历史沿革进行了梳理和汇总，在当前十九大新形势引领下，上海市农村地区开展了垃圾分类、湿垃圾就地处置等新举措，广大农民已切身体会到“绿水青山就是金山银山”给农村带来的可喜变化。在农村保洁员的千百人就业项目淘汰之际，必将会有新的更加适合上海市农村的政策出台，这些都迫切需要相关管理部门共同联手，集思广益，综合施策，对农村保洁员岗位这具有公益性属性的服务岗位做进一步探索，在政府公共服务、创新保洁员管理模式以及提高保洁员待遇等方面进行创新设计，并将其纳入农村垃圾治理补短板的内容之一，为上海市农村环境卫生保洁员队伍注入新鲜的血液和力量。