风险社会语境下碳税实现的环境法学思考

文 王国飞

应对碳排放环境风险，环境行政管制手段存在管制不足、不力、不能的问题，市场手段的碳排放交易机制和碳税机制各有利弊，但二者的冲突可以调和。未来《环境保护税法》修改应将碳税纳入并合理确定纳税主体、纳税对象、税收税率、税收优惠、税收用途等内容。

碳排放环境问题属于科技发展的副产品，应对这一问题，有些国家或地区启动了碳排放权交易机制，另有些国家则推行了碳税。那么，碳排放何以带来环境风险？又会产生哪些具体环境风险？中国应对这类环境风险究竟选择何种手段？倘若选择碳税手段，那么法律上又如何保障其实施？本文将尝试对此作出回答。

碳排放环境风险的多重表现

从环境法的角度来看，人为因素产生的碳排放环境风险主要表现在以下方面：

碳排放浓度增加，气象灾害和大气环境污染呈加剧趋势。2016年10月，世界气象组织（WMO）发布的《2015年全球温室气体公报》显示：2015年全球大气中主要温室气体的浓度再次突破有仪器观测以来的最高点，这将加剧一些国家或地区气象灾害的发生。2017年1月，国家气象局发布的《2016年中国气候公报》显示： 2016年，国内气候出现异常，极端天气事件多，暴雨洪涝和台风灾害重，长江中下游出现严重汛情，气候年景差。据统计，近20余年来，国内能源活动、工业生产过程等碳排放行为不断增加了空气中的二氧化碳浓度，与之伴随的上述气象灾害不仅加速了一些大气污染成分的前体物的排放，还通过改变其化学反应速率和边界层高度等因素以影响空气污染物的正常扩散速度、传输方式，导致化学物质的毒性增强，污染物的光化学反应加剧，使部分地区空气污染加重或者更易遭受污染，从而令空气环境整体质量下降。

碳排放量累积，生态安全会面临多重威胁。当过量的控排企业排放造成二氧化碳等温室气体大量累积，正常的碳平衡将被打破，陆地和海洋生物的生命周期会随之发生改变，最终生物多样性也因此受到威胁。国内有学者研究指出，近一百年来，以中国企业为主的化石燃料消费产生的碳排放变化呈现出逐渐增多的趋势。碳排放量的增加可能会对生态安全构成威胁。

碳排放量失控，公众健康将受到威胁。过量的碳排放可能对公众健康造成显著影响。世界卫生组织认为，过量的碳排放引起的气候变暖导致了许多虫媒传染病（如疟疾）发病率增加、水源传染病（如腹泻）发病率增加和高温热浪带来的疾病与死亡，特别是在一些发展中国家，情况尤为严重。另有研究指出，二氧化碳浓度的增加虽然能增强植物的光合作用，但可能导致人体必需的蛋白质、氨基酸和铁、锌等微量元素含量下降。

应对碳排放环境风险的模式选择

域外应对模式考评

应对碳排放环境风险，域外实践中通常采用环境行政管制手段或者市场化机制。前者表现为国家将碳排放减排任务逐级分解，并运用行政强制手段确保其得以落实，后者则是借助市场化手段，通过经济激励和约束引导碳排放主体主动实施控排。从实践来看，市场化手段更有灵活性、运行效率较高，不同的市场手段，因运行条件、制约因素等方面的差异，实施效果不尽相同。

碳排放权交易市场：以欧盟为例。欧盟是较早实施碳排放交易市场机制的区域，其市场发展分为三个阶段：第一阶段（2005—2007年），这一阶段的规范产业涉及能源、钢铁、矿、水泥、玻璃、陶瓷制造、造纸及纸浆，配额分配中免费配额占到95%以上，配额仅允许在本阶段内储存与借贷；第二阶段（2008—2012年），此阶段的规范产业增加了化学制造、制铝、航空、大型食品制造，免费分配的配额占总配额的比例高达90%以上，配额依然不允许跨期储存与借贷；第三阶段（2013—2020年），该阶段规范产业新增了制铝、化学、航空等，配额拍卖比例逐渐上调（2013、2020、2027年依次为20%、70%和100%），配额允许跨期储存与借贷。但是，这一机制在实践中却饱受诟病：其一，第一、二阶段免费配额分配所占比例过高，导致企业配额市场购买量降低、配额市场供过于求、配额交易价格极低，碳市场发展甚至一度出现停滞现象；其二，碳市场的发展具有高科技依赖性，碳排放总量的合理确定、碳排放因子的设定、碳监测计划的有效实施、碳排放报告的客观制定等都有赖于碳监测技术，但是强制企业采用这些技术手段会增加企业的运营成本，甚至令一些中小型企业不堪重负；其三，纳入碳排放权交易体系的多限于高能耗、高排放、高污染行业的大中型企业，一些小型企业未能纳入进来；其四，欧盟层面未对碳排放权的法律属性进行明确界定，以致成员国各自为政、缺乏统一的法律制度，如法国、德国、意大利等国将碳排放权定性为商品以受金融法律规制，而荷兰、丹麦等国则视其为无形资产，瑞典将之视为金融工具；其五，碳排放权交易常受政治影响，实践中可能出现权力寻租的现象，因为配额分配的过程往往是不透明、不公开的，在政府和企业间就可能出现利益输送现象。

碳税模式：以欧盟为例。碳税是对能源活动、工业生产过程等过程中释放的以二氧化碳为主的温室气体进行征税。欧盟的碳税，始于1990年芬兰率先针对二氧化碳开征碳税。欧盟碳税呈现以下特点：其一，征税对象的差异性。例如，芬兰的碳税仅限于家庭或企业利用汽油、电力等能源时排放的二氧化碳，煤炭、天然气利用过程中的二氧化碳被排除征税，瑞典则把煤炭、天然气纳入征税对象范围并对电力产品征收能源消费税。其二，税率调整的趋高性。例如，芬兰的碳税税率由税收实施之初的1.2欧元/吨二氧化碳逐步上调为20欧元/吨二氧化碳，且家庭和企业适用同一税率，瑞典由起初的43欧元/吨碳排放调至为106欧元/吨碳排放。其三，计税依据的变动性。例如，芬兰的碳税计税依据先后经历了“能源产品的含碳量—能源产品的含碳量、含能量—能源产品产生的二氧化碳量”这一发展过程。其四，税收优惠的差异性。例如，芬兰出于保护国内工业的竞争力，对能耗高企业、电力企业分别进行税收返还、额外补贴，瑞典也为了维护本国企业的竞争力而给予其更多税收优惠。碳税被普遍认为是防范碳排放环境风险的有力手段，这是因为：当碳排放主体的碳排放行为带来的企业成本小于社会成本时，污染加剧、生态破坏、公众健康受损等环境负外部性问题就易产生，征收碳税则可以让行为者为自己的行为买单，通过税收的方式弥补外部成本，实现外部成本的内部化，这也是污染者付费原则的应然要求。

我国应采取双轨制

目前，国内应对碳排放环境风险已经历了“两省五市”试点碳市场阶段，并启动了国家碳市场建设，《碳排放权交易管理条例》等立法及其配套办法正在推进。那么，是否还有必要征收碳税，二者会否冲突，若有冲突该如何协调？域外碳税实践表明，是否征收碳税、如何征收碳税往往需要考虑如下因素：碳税执行会不会增加纳税人税负，碳税执行是否会遭致各方面的巨大阻力，碳税执行是否有助于平衡税收收支，碳税执行是否有助于经济与环境调整发展，碳税执行是否会促进温室气体减排。2016年1月发布的《国家发展改革委办公厅关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》拟将石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空八大行业纳入进来，而2017年12月公布的《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》仅纳入了发电行业。这是基于对国家碳市场政策、国内企业竞争力、行业碳排放数据的完整性、国内外减排形势、经济发展的可承受性等方面的现实考量。但是，大部分高能耗、高排放、高污染的企业会因此游离于国家碳排放权交易体系之外，这对于已经纳入的行业企业来说，有违环境公平，也不利于有效规制碳排放环境风险。鉴于此，本文认为，碳排放权交易机制和碳税并不冲突，可以先行考虑对未纳入的行业企业征收碳税，随着有关条件的具备逐渐把“高能耗、高排放、高污染”行业企业全部纳入国家碳排放权交易体系，其他企业的碳排放依然征收碳税。

应对碳排放环境风险的碳税实现机制

碳税实现的法律原则

一是碳税法定原则。法律要明确碳税的纳税主体、纳税对象、纳税税率、税收用途、税收优惠等内容。二是碳税公平原则。政府征收碳税纳税人要充分考虑纳税人的经济承受力，使各纳税人间的负担水平保持均衡。该原则要求，碳税征收不仅要考虑碳排放主体的实际排放量，还要考虑其受益、负担能力、行业差异等情况。三是碳税效率原则。力争以较少的人力、物力及财力消耗实现预期的碳税税收收入，并通过碳税税收分配促使大气环境容量资源得到合理有效的配置。四是碳税适度原则。碳税负担的确定要充分考虑国民经济发展状况、纳税人负担能力，在基本满足国家财政需要的同时，又不因税负过重影响到纳税人的生产或生活。

碳税实现的保障机制

纳税主体的选择。为避免碳排放权交易机制和碳税机制间出现冲突，可以把碳排放企业一分为二，对纳入国家碳排放权交易体系或者地方碳排放权交易体系的企业，按照国家或地方碳排放权交易市场的立法规定实现减排，不再征收碳税；对未纳入碳排放权交易体系的中小型企业则执行碳税。

纳税对象的确定。国家碳市场第一阶段拟纳入石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空八大行业，但出于碳排放数据完整性的考虑，目前只把电力行业纳入。对此，可先把剩余的七大行业和未纳入地方碳排放权交易体系的行业在能源活动、工业生产过程中排放的二氧化碳作为纳税对象，若未来某一（些）行业一旦被纳入碳排放权交易体系便不再对这些行业的碳排放征收碳税。实践中，征税主体可根据第三方核查机构核查的核查结果（企业的实际碳排放量）征收碳税。

纳税税率的设定。国家碳排放政策提出 “二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰；单位国内生产总值二氧化碳比2005年下降60%～65%”。这意味着国家的碳排放政策会逐渐收紧，企业的减排压力逐渐增大。那么，可以借鉴瑞典、芬兰等欧盟成员国的经验，结合国家的碳排放政策设定灵活的税率。在2020年前可以设定较低的碳税税率，减轻企业的负担；2020—2030年逐步提高碳税税率，逐渐提高企业的税负水平，确保减排目标按期实现。

税收优惠的调整。基于激励企业减少碳排放、维护企业市场竞争力等目的，对于未纳入碳排放权交易体系且积极采用节能减排技术、实施清洁生产或清洁能源（燃料）的企业给予较高的碳税优惠，对于未纳入碳排放权交易体系的传统能源密集型行业企业则给予相对较低的税收优惠政策。此外，对于可能制约国民经济发展、影响国际市场竞争力的行业企业，在不违反WTO贸易规则的前提下实施一定的碳税税收优惠，如实施较高比例的税收返还。

税收用途的限制。碳税机制旨在通过税收手段的杠杆调节作用以控制碳排放、防范碳排放环境风险。那么，法律上需要明确碳税的归属与用途。对此，可把碳税税收收入扣除地方税收执行中的费用后全部纳入中央财政，并将其列为碳排放控制专项资金，用于鼓励企业节能减排技术创新、落实税收优惠政策等方面。具体使用上，由省级生态环境部门提出申请，国家财政部门审批通过后，划拨并监督地方进行“专款专用”。