长江流域防护林体系工程建设30年回顾与展望

2018-02-02覃庆锋曾宪芷贺佳飞

中国水土保持科学 2018年5期

覃庆锋，陈晨，曾宪芷，贺佳飞

(1.国家林业和草原局造林绿化管理司， 100714，北京；2.北京市共青林场，101300，北京)

长江流域横跨中国东部、中部和西部3大经济区共计19个省(自治区、直辖市)。流域总面积180万km2，占国土面积18.8%。流域人口占全国的近40%，经济总量占全国的45%以上，在国家经济社会发展全局中具有重要战略地位，生态区位十分重要[1]。国家高度重视长江流域的生态改善，30年来，通过实施长江流域防护林体系建设工程，推动长江流域生态治理工作在探索中不断前进，总结了很多流域生态治理模式和典范，实践已经证明，以工程的模式推进流域生态治理卓有成效，取得了明显的综合效益。

1 长江流域防护林体系建设30年历程

长期以来，由于人为破坏和不合理的耕作方式，特别是过度采伐森林，长江流域森林植被大量减少。据记载，长江流域森林覆盖率曾为50%以上，到20世纪80年代初下降到仅为20%左右，森林资源总量不足，质量不高，导致流域内水土保持能力持续削弱，生态环境不断恶化。根据1984年的统计数据，整个流域的水土流失面积已由20世纪50年代的36万km，扩大到80年代的56万km，年土壤侵蚀量达22.4亿t，陕西、湖北和湖南等省区的流域地区水土流失后形成的岩石裸露面积，以每年5%～7%的速度扩展。水土流失造成水利工程和江河湖泊的严重淤积，每年整个流域损失的水库库容量达12亿m3。短短30年时间，流域内湖泊面积由2.2万km2锐减为1.2万km2，损失调蓄能力100亿m3。生态环境的不断恶化，使洪水、旱灾、泥石流成为长江流域的3大自然灾害，发生频率不断增加、成灾范围逐步扩大。严峻的生态形势已经危及到长江流域生态安全和广大流域群众的生命财产安全，严重阻碍和制约了长江流域地区经济建设的发展。

1.1 长江中上游防护林体系一期工程治理阶段

1986年4月，为改善长江流域的生态状况，全国人大六届四次会议通过《国民经济和社会发展第七个五年计划》，其中明确提出要“积极营造长江中上游水源涵养林和水土保持林”。原林业部落实规划要求，积极组织调查摸底，开展可行性研究，明确提出了开展长江中上游防护林体系建设工程的总体布局，计划用40年时间，在长江中上游区域开展大规模造林绿化，增加森林2 000万hm2，建设起结构合理，带网片点有机结合，3大效益相统一的防护林体系。

1989年6月，原国家计委批复了《长江中上游防护林体系建设一期工程总体规划(1989—2000年)》。规划范围包括长江中上游地区的青海、甘肃、云南、贵州、四川、陕西、重庆、湖北、湖南、河南、江西、安徽共12个省、直辖市271个县(市、区)(1991—1995年进行过2次调整)，工程区面积70万km2，采取多种形式新增森林面积666.7万hm2。

工程建设以恢复和扩大森林面积为中心，以遏制水土流失为重点，以改善农业生态环境、增强农业发展后劲、促进工农业发展和山区群众脱贫致富为目标。实行以生物措施为主、生物措施和工程措施相结合、全面规划，因地制宜、因害设防、先急后缓，分期实施，讲求实效，尽快建立起多林种、多树种相结合，生态、经济和社会效益相统一的防护林体系。

工程布局以长江为主线，以流域水系为单元，首先在森林覆盖率低、水土流失严重、土壤侵蚀量大的地段全面展开。整个工程区共分6大重点治理区，即：湘赣丘陵“两湖”水系、川鄂山地长江上干流区、秦巴山地汉水流域、四川盆地嘉陵江流域、黔西高原乌江流域和云贵高原金沙江流域。

工程建设规模为，从1989—2000年，采取多种方式新增森林面积666.7万hm2，其中，人工造林414.6万hm2，直播造林92.6万hm2，飞播造林14.5万hm2，封山育林126.7万hm2，低效林改造18.3万hm2。

工程建设目标是大力增加工程区森林面积，提高工程区森林覆盖率，基本控制水土流失面积7.4万km2，年土壤侵蚀量减少4亿t。在长江中上游地区建设布局科学、多林种、多树种配置合理，片点带网相结合，乔灌草并重，3大效益相统一的防护林体系。

在资金筹措方面，工程建设概算总投资为33亿元。资金筹措实行以群众投劳积累、地方集资为主、中央适当扶持的办法，以充分调动各方面的积极性。在一期工程概算总投资中，中央投资9亿元，占27.3%；地方投资6.6亿元，占20%；群众投劳折资17.4亿元，占52.7%[2]。

1.2 长江流域防护林体系二期工程治理阶段

2004年，原国家林业局批复了《长江流域防护林体系建设二期工程规划(2001—2010年)》，组织实施长防二期工程。工程范围扩大到整个长江、淮河及钱塘江流域，总面积216.15万km2，其中长江(包括钱塘江)流域总面积188.33万km2，淮河流域27.82万km2，涉及青海、西藏、甘肃、四川、云南、贵州、重庆、陕西、湖北、湖南、江西、安徽、河南、山东、江苏、浙江、上海17个省(自治区、直辖市)的1 035个县(市、区)。最主要的变化是将1995—2000年在淮河太湖流域36个县(市、区)实施的淮太综合治理防护林体系建设工程范围并入二期工程区。与一期工程相比，工程区范围增加了764个县和县级单位，工程区面积增加了146万km2。

建设内容与规模：二期工程规划(2001—2010年)营造林687.72万hm2，其中人工造林313.24万hm2，封山育林348.03万hm2，飞播造林26.45万hm2；低效防护林改造629.13万hm2。与一期工程相比，造林规模增加21万hm2，考虑到低质低效防护林的实际情况，低效林改造任务增加了610.83万hm2长江流域自然条件差异较大，地貌多样，海拔落差达4 000 m，年降水量区域差距达1 400 mm，土壤呈明显的地带性分布，气温在山区、河谷、盆地等差异显著。为突出重点，形成完善的建设体系，根据流域内自然地理条件、工程目标与方向，统筹考虑社会经济条件等因素，工程建设首次提出了分区治理的方向，将工程区划为江源高原高山生态保护水源涵养、秦巴山地水土保持水源涵养、攀西滇北山地水土保持、乌江流域石质山地水土保持、四川盆地低山丘陵水土保持、三峡库区水土保持库岸防护、沂蒙山地丘陵水土保持、黄淮平原水土保持堤岸防护、大别山桐柏山江淮丘陵水土保持、伏牛山武当山水源涵养、长江中下游滨湖堤岸防护、武陵山雪峰山山地水源涵养、天目山山地丘陵水土保持、幕阜山山地水土保持、湘赣浙丘陵水土保持、南岭山地水源涵养共16个治理区。

同时，本着突出重点、因害设防原则，确立了 16个建设重点项目,即：1)横断山高山峡谷水源涵养建设；2)嘉陵江及汉水河源区水源涵养建设；3)四川盆地水土保持建设；4)金沙江干热河谷水土保持建设；5)乌江流域岩溶山地水土保持建设；6)三峡库区水土保持库岸防护建设；7)沂蒙山山地丘陵水土保持建设；8)淮北黄泛区水土保持堤岸防护建设；9)丹江口水库及汉水中上游水源涵养建设；10)大别山山地丘陵水土保持建设；11)洞庭湖鄱阳湖及长江中下游干流堤岸防护建设；12)湘西山地水源涵养建设；13)幕阜九岭山地水土保持建设；14)皖南浙西山地丘陵水土保持水源涵养建设；15)湘赣浙山地丘陵水土保持建设；16)湘江赣江源头水源涵养建设。

二期规划目标是到2010年，工程区各类防护林面积达到6 500万hm2以上，新增防护林400万hm2以上，森林覆盖率较工程实施前提高2.5%；工程区水土流失每年减少2亿t以上，森林涵蓄调控水资源的功能增加25亿m3以上；江岸、湖库周围基本建成防护林(带)，防护林比例提高到50%以上，森林质量明显提高，初步建成一个结构布局合理、功能多样、效益明显的防护林体系。

二期工程规划总投资199.45亿元，其中第一阶段(前5年)投资61.19亿元，占总投资的28.57%；第二阶段投资134.32亿元，占总投资的71.43%。和一期工程相比，规划投资增加了166.45亿元[3]。

1.3 长江流域防护林体系三期工程治理阶段

2013年，原国家林业局批复了《长江流域防护林体系建设三期工程规划(2011—2020年)》。工程建设区域包括青海、湖南、安徽、山西、河南、四川、西藏、甘肃、浙江、贵州、云南、重庆、湖北、江西、江苏、山东、福建等17个省(区、市)的1 026个县(市、区)，建设面积220.61万km2，与上期工程比，将福建六江二溪源头32个县(市、区)和西藏雅鲁藏布江流域28个县(区)纳入工程区，考虑到上海市造林用地困难，不再将上海纳入工程区范围。由于行政区划原因，工程区的面积虽然增加了4.46万km2，但工程县和县级单位减少了 9个。

三期工程建设分区与二期工程一致，建设内容有所调整，建设规模明显扩大，建设总任务1 278.00万hm2。其中：人工造林361.60万hm2，封山育林907.25万hm2，飞播造林9.15万hm2。和上期工程相比，造林任务增加了590.28万hm2。其中，人工和飞播造林的对象主要为无林地中的宜林荒山荒地，封山育林不再突出无林地封育，而是调整到以造促进封，增加封育成效上来。

由于建设区域与天保二期工程和石漠化工程存在部分重叠。明确天保二期工程和石漠化工程重叠区域的造林任务为747.79万hm2，其中人工造林209.89万hm2，封山育林528.77万hm2，飞播造林9.14万hm2。

而单以长江防护林工程名义规划的造林任务为530.21万hm2，其中人工造林151.71万hm2，封山育林378.49万hm2，飞播造林0.01万hm2。

三期规划突出强调了低质低效林改造任务。明确了工程区域内共有低质低效林1 866.62万hm2，占工程区有林地面积的19.9%，其中906.24万hm2被纳入规划改造范围。与上期工程相比，任务增加685.75万hm2。

此外，明确天保二期工程和石漠化工程重叠区域的低改任务为544.95万hm2，单以长江防护林工程名义规划低改任务361.29万hm2。

工程目标为，到2020年，工程建设区域增加森林379.26万hm2，森林覆盖率达39.3%。工程区完成低效林改造面积906.2万hm2。

工程规划投资1 257.93亿元，其中纳入天保工程和石漠化工程范围投资为747.00亿元，长防林工程范围投资为510.93亿元。和上期工程相比，总共增加1 058.48亿元[4]。

1.4 工程建设取得的成效

一期工程建设完成投资11.36亿元，在11个省271个县累计完成营营造林面积685.5万hm2。其中，人工造林422.5万hm2，飞播造林7.5万hm2，封山育林221.0万hm2，幼林抚育34.5万hm2，工程区森林覆盖率从19.9%增加至29.5%。流域水土流失面积逐渐减少。特别是在长江中上游地区，共完成水土流失治理面积6.5万km2，治理区土壤侵蚀量由9.3亿t降低到5.4亿t。工程建设还大大增强了抵御干旱、洪水、风沙等自然灾害的能力，有效保护农田666.7万hm2，按减灾增益计算，产生的间接效益就达数十亿元。

二期工程共投资94.11亿元(其中中央26.98亿元，地方67.13亿元)，完成造林352.3万hm2(其中人工造林162.8万hm2，封山育林183.5万hm2，飞播造林6.0万hm2)，低效林改造22.1万hm2。工程建设区域的森林资源得到了有效恢复，森林覆盖率从30.3%增加至34.9%工程区减少土壤侵蚀量2.29亿t/年，涵养水源、保持水土、调节径流、削减洪峰的防护功能明显提高。

截止2018年6月，三期工程共营造林152.36万hm2，其中，人工造林66.69万hm2，封山育林79.58万hm2，低效林改造6.08万hm2。通过工程建设，工程区生态资源总量不断增长，林分质量持续提高。目前，工程区森林覆盖率已达41%，林木绿化率达到45.4%，流域生态状况和人居环境得到了有效改善，生态安全得到有效保障。在水土流失治理方面，长防林工程采取以恢复和扩大森林植被为主的生物措施，与当地水利工程措施形成合力，大大提高了全流域抵御旱、洪、风沙等自然灾害的能力，改善了水土流失状况。与三期工程建设之初相比，上游金沙江流域水土流失面积减少了10万hm2。三峡库区水土流失面积减少了8万hm2。岷江、沱江、赤水河、嘉陵江、乌江、汉江等重要支流流域生态环境明显改善，水土流失面积缩减速度持续加快。此外，长防林工程建设进一步增加了全流域的林草植被，动物栖息地得到有效保护，流域生物多样性指数不断提高，大熊猫、金丝猴等野生动物数量明显增加。工程建设还加强了洞庭湖、鄱阳湖等中下游湖泊周边造林，不仅保护了湖泊湿地，为珍稀野生禽鸟提供栖息和越冬场所，还有效地抑制钉螺孽生，减少血吸虫滋生场所，改善了疫区人民群众生产和生活条件，取得了明显的社会效益[5]。

2 长江流域防护林体系建设工程建设模式

2.1 工程管理模式

长江流域防护林体系建设工程主要实行国家和地方共同组织管理的模式。在工程规划下发执行后，每年由国家发展改革委和国家林业主管部门通过中央预算内投资下达工程建设年度计划，指导开展工程建设。工程建设标准随着国家财力和国民经济发展水平逐步提升，2011—2015年，执行人工造林每亩300元(1 hm2=15亩)，封山育林每亩70元，飞播造林每亩120元标准[6- 10]； 2016年开始至今，执行人工造林每亩500元，封山育林每亩100元，飞播造林每亩160元标准[11- 13]。原国家林业局还加强了机构建设，2001年，专门成立长江流域防护林体系建设办公室，切实加强工程专项管理。安徽、四川、甘肃等省区都相继成立了长江流域防护林体系建设办公室，强化区域工程管理。2008年，国家林业局出台了《长珠江流域防护林工程建设技术规程》，提升工程建设规范化、科学化水平。“十三五”以来，国家高度重视长江流域生态建设和保护工作，长防林工程建设进入一个新阶段。2016年1月，习近平同志在重庆明确提出了长江经济带发展要“共抓大保护、不搞大开发”的重要指示。长江流域的生态修复步伐不断加快。国家发展改革委和国家林业局在联合下发关于下达重点防护林工程中央预算内投资计划时，特别增加了长江流域防护林体系建设工程的投资总量。下达资金的营造林任务从236.8万hm2增加到294.2万hm2，增加了24 %，为加快推进工程建设提供了坚实保障。2016年3月，原国家林业局、国家发展和改革委员会联合出台了《重点防护林工程中央预算内投资专项管理办法(试行)》，明确工程建设目标、任务、资金、责任“四到省”，切实明确工程建设责任。原国家林业局还出台了《防护林工程投资估算标准》，大大提升了工程投资的标准化水平。为提高长江防护林工程区的森林质量，从2017年起，中央预算内投资计划增加了退化林修复任务，在江西、云南、湖南共13个省(区)的工程区扎实开展退化林修复，推进森林质量精准提升。2017年1月，原国家林业局出台了《退化防护林修复技术规定(试行)》，为扎实推动长防工程区退化防护林修复提供了标准规范。

长江流域各省(区、市)积极推进工程建设，严格按照中央预算内投资计划要求，及时将计划任务落实到山头地块，认真组织实施，加强项目监管，狠抓任务完成，工程建设科学有序开展，取得明显成效。

2.2 工程技术模式

长江流域范围广阔，自然差异较大，地貌类型多种多样，为合理布局工程建设内容，将工程建设区域划分为多个治理区，根据自然条件和生态问题对治理区进行地理单元划分，在确定不同地段生态重要性和生态脆弱等级的基础上，多层次、多功能、多树种相结合，因地制宜，多种措施配套，达到综合治理、整体优化的目的。整体配置从治理区、亚区、小区到工程县、治理单元(如山系、小流域等)逐级考虑，以森林分类经营、生态要素与存在问题为基础，从宏观布局上合理确定防护林的比重和建设地段，确定防护林体系在各级治理区域的目标和框架定位[14]。各地在遵循长江流域防护林营建整体配置的基础上，积极探索适合当地的配置模式。陕西地区注重立地条件类型及适生树种的配置，合理对林种、树种进行优化组合，探索恶劣立地条件的造林技术[15]；贵州省为加速长江流域防护林体系工程建设,按地貌类型、水土流失现状、地带性植被和气候类型,结合经济社会发展及林业生态建设等概况,将工程区划分为2个治理区及5个治理亚区,提出了各区域的主要生态问题和防治对策[16]；安徽省将长江流域防护林三期体系划分为4个综合治理区。根据项目区水土流失、生态状况及生态防护功能的需要,在省级层面上提出了5个重点建设项目,明确了主攻方向及建设规模[17]；鄂西三峡地区通调查防护林立地坡度,结合气候带、立地条件等因子,划分了多种防护林类型,总结出对应的关键技术,找出了模式的规律性[18]；浙江省长江流域防林体系建设按照“因地制宜、造封并举、乔灌草相结合”的原则,做到宜造则造，宜封则封,以小班为具体网格单位进行作业设计,实行小班化营造经营[19]。

3 工程建设中存在的问题

3.1 工程建设难度越来越大

经过30年的工程造林，各地长防林工程区内易于造林的宜林地均基本完成造林绿化，其余可用于造林的地类大多为流域陡坡、干热河谷等立地条件较差的困难造林地块，属于难啃的硬骨头，使得后续造林难度不断加大。

3.2 规划任务与计划任务存在脱节情况

长江防护林体系建设工程主要依靠中央预算内计划投入建设。目前，每年下达的中央预算内计划任务与规划任务相比明显偏低，一定程度影响规划任务的有效完成。

3.3 国家政策扶持力度有待加强

“十三五”以来，工程投资标准为人工造林每亩500元、封山育林每亩100元，标准与实际建设需求相比较低。加上近10年来苗木价格不断上涨、人工费用逐步提高等因素影响，营造林成本已大幅度提高。同时，工程造林形成的生态公益林又不允许随意采伐，难以吸引社会资本投入工程建设，影响了各方参与工程建设的积极性。

3.4 工程建设含中央投资的内容过窄

目前，中央预算内下达投资的仅为人工造林和封山育林任务。《长江流域防护林体系建设三期工程规划》确定的低质低效林改造任务没有被明确纳入中央预算内投资范围，资金投入明显不足，没有实现投资对规划任务的全覆盖。此外，中央预算内投资只补贴工程建设关于种苗、整地、栽植等直接费用，没有单列作业设计、核查、评估等间接费用，也没有设立不可预见费。由于缺乏管理经费，一些地方难以有效推行招投标、监理、报账等现代工程管理制度，一定程度影响了工程建设质量。