我国煤炭资源型城市城乡一体化研究进展

李星汐 常 江

(中国矿业大学力学与土木工程学院，江苏徐州 221116)

煤炭资源型城市是指依托于煤炭资源，并以煤炭资源开采和初加工为支柱产业的专业职能城市［1］。目前中国煤炭资源型城市共83个，是最主要的资源型城市类型，主要集中在山东、黑龙江、山西、河南四省，具有数目多、分布广的特点。进入21世纪以来，我国一些早期进行资源开发的煤炭资源型城市，正面临产业结构单一、城乡二元结构突出等问题。这些问题加剧了城乡差距，影响了城市的可持续发展。第十六届三中全会提出“统筹城乡”的发展思路，党的十九大报告进一步强调要促进城乡融合发展。在此背景下，破解城乡二元结构、缩小城乡差距、实现城乡一体化发展已成为煤炭资源型城市可持续发展的迫切需求。

以中国期刊网全文数据库(CNKI)为文献来源，本文整理2001—2015年相关文献，总结了“煤炭资源型城市城乡一体化”相关的研究工作。重点从影响因素、评价方法及发展路径三个方面对21世纪以来中国煤炭资源型城市城乡一体化相关研究工作进行梳理总结，以探索国内煤炭资源型城市城乡一体化的发展趋势。

1 城乡一体化影响因素

由于早期的煤炭资源型城市建设主要服务于煤炭开采和加工业，缺乏系统规划，城乡一体化发展过程中面临经济发展不平衡、城市基础设施建设不完善、条块管理体制及城市空间结构松散等问题，对煤炭资源型城市城乡一体化发展产生了消极影响，在一定程度上阻碍了城乡一体化进程［2-3］。因此，国内学者多从管理体制、空间结构、经济结构等角度对煤炭资源型城市城乡一体化影响因素进行研究。

1.1 管理体制

在传统计划经济体制下，中国资源型城市的矿区与其所辖城市是既独立又统一的经济运行体。但长期以来独立性表现较为突出，而统一和协调性不足，煤矿企业与当地政府遵从两套管理体系。这种二元管理体系虽然能实现各自利益最大化，却不能保证整体发展最优。两者在行政和管理体制上的分割，削弱了矿区与城市发展的统一性［4］。矿区与城市缺乏统一规划，人、财、物和信息等无法顺畅交流，资源不能按总体利益最大化原则自由流动，很难实现整体最快、最优发展［5-7］。因此，如何打破煤炭资源型城市条块管理体制，解决矿企和当地政府的矛盾，已成为影响煤炭资源型城市城乡一体化发展的重要因素。然而，煤炭资源型城市城乡一体化不仅面临矿城协调、还要面临“城乡”“矿乡”之间的协调问题。但计划经济体制下从管理体制角度进行城乡一体化问题的研究仍集中于矿企与城市，较少涉及乡村规划问题。

1.2 城市空间

2007年《城乡规划法》颁布，首次把乡村规划纳入法定规划范围，乡村在城乡规划中的地位得到明显提升。然而由于条块管理体制和资源导向的影响，矿区、城区、乡村在发展上往往不能统筹规划，导致城市空间结构松散，进而影响了煤炭资源型城市城乡一体化建设。

抚顺是辽宁省中部典型的煤炭资源型城市之一。城市建设初期由于资源开发和“条块分割”体制形成了资源型产业相关空间与其他城市空间相分离的“二元化”结构，具体表现为“小集中、大分散”的空间格局［8］。这种分散的空间格局弱化了城市中心的聚集功能和效益，割裂了城乡空间内在的有机联系，导致矿区、城区、乡镇难以建立协作关系，影响着城乡一体化的有序发展［9-11］。

1.3 基础设施

基础设施是煤炭资源型城市城乡一体化的基础条件，是引导城镇空间布局和增强城镇吸引力的物质载体［12］。完善而良好的基础设施可以使城乡不同区域内社会经济要素紧密聚合，使城乡居民的生活质量得到改善，是城乡一体化可持续发展的推动力。由于煤炭资源型城市建设初期缺乏对基础设施的统筹规划，导致城乡不同区域基础设施建设水平差距较大，功能不完善，城乡一体化发展动力不足［13-14］。

淮南市在实行“政企合一”期间，由资源型企业自身投资建设城市基础设施。因城市建设早期对基础设施缺乏整合，导致城乡基础设施差距较大且布局不均衡等现状问题，主要表现在能源设施布局不合理，煤、电比重大;市政设施承载能力不大，城乡人均道路、人均公共绿地面积、污水处理率、生活垃圾无害化处理率差距较大;信息设施供给能力较弱，发展水平不高，尤其是农村地区［15］。以上问题阻碍了生产要素在城乡之间的有效流动，影响了城乡空间的优化重组，削弱了城镇发展的整体效应，在一定程度上影响了城乡一体化发展。

1.4 经济结构

空间布局与经济发展有着广泛而密切的联系，经济发展必须通过合理、有效的空间布局才能实现。煤炭资源型城市松散的城市空间结构，使城市产业的发展受到制约，矿业聚集区与广大农村地区缺乏有效的产业联动，导致“资源型地区”经济高度发达，“非资源型地区”经济发展相对滞后，二元型经济结构特征突出［16］。在此背景下，一些学者从经济结构的视角分析了影响城乡一体化发展的主要因素，并以具体城市为例对其展开研究。

煤炭资源型城市是当前我国城市“二元经济结构”矛盾集中凸显的地区。以焦作市为例，受到计划经济的影响，资金、技术、人才主要围绕资源产业分配，导致资源型产业集中度过高［17］。生产要素及社会资源相对集中于煤炭工业，同时由于城乡缺乏有机协作，导致发达的工业对农村地区经济发展的拉动作用较小，城市对乡村经济辐射带动作用不明显，造成了“大工业、小农业”的二元经济格局［18-19］。统筹城乡发展重在以城镇化带动城乡一体化。煤炭资源型城市二元经济结构弱化了城镇的聚集效应，使城镇化发展缺乏支撑功能，进而降低了城镇化的带动作用，影响了城乡一体化发展［20］。

以上各影响因素彼此依存，从不同方面影响着煤炭资源型城市城乡一体化发展进程。因此，在城乡一体化发展过程中应综合考虑不同因素的影响，统筹分析各因素之间的耦合关系。

2 城乡一体化评价方法

为了量化分析煤炭资源型城市不同因素对城乡一体化发展的影响，为城乡一体化发展提供理论依据及技术支持，一些学者对煤炭资源型城市城乡一体化评价方法进行了研究。目前，城乡一体化评价主要以市域为研究对象，构建其评价指标体系，研究方法多采用主成分分析法及层次分析法。

21世纪早期，受到经济发展导向的影响，研究人员多从经济、人口、社会等系统协调发展的角度对城乡一体化进行评价［21-23］。付海英从泰安市的社会、经济、基础设施等方面构建了城乡一体化评价指标，并计算城乡一体化现状与各影响因素的关联度，得出泰安市城乡一体化水平呈现出区高于市、市高于县的基本规律［24］。

2007年，国务院发布《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，认为资源衰减且缺乏统筹规划是导致资源型城市经济社会发展和生态环境建设矛盾的关键原因之一。资源型城市可持续发展要实现资源产业与非资源产业、城区与矿区、农村与城市、经济与生态、人与自然的协调和谐发展。因此，一些学者在城乡一体化评价系统中强调了生态系统与其他子系统间的融合，构建了生态、社会、经济、空间等为主要指标的评价系统［25-26］。李芳以太原为例，运用主成分分析法，从社会、经济、生态、人口、空间等五方面，对太原市各区县的城乡一体化发展水平进行综合评价［27］。根据评价结果分析，2009年太原市各区县的城乡一体化发展水平可划分为城乡互动起步、城乡初步一体化、城乡中度一体化、城乡高度一体化四个阶段。

3 城乡一体化发展路径研究

矿区作为煤炭资源型城市的一个重要组成部分，在城乡一体化过程中两者之间是一种相互影响、相互制约、相互渗透的关系。

随着《国家新型城镇化发展规划(2014—2020)》的提出，国内煤炭资源型城市城乡一体化发展路径研究从矿城协同发展到新型城镇化背景下的产城融合。徐州作为煤炭资源型城市经历了成长期、成熟期、衰退期到再生期的转型过程，城乡一体化发展路径涵盖了矿城协同及产城融合，具有代表性和典型性。

3.1 矿城协同

部分学者提出可基于协同理论，从管理理念、矿区转型、产业调整等方面建立矿城协同发展体系，实现煤炭资源型城市城乡一体化的可持续发展［28-30］。徐州市卧牛矿区，位于徐州市西南城乡结合部，是徐州煤炭开采业的集中区域。由于煤炭资源集中，在徐州工业化的历史上发挥了十分重要的作用。随着煤炭资源的逐步枯竭，煤炭产业的发展进入相关衰退期，进而使这一地区的经济发展速度降缓。为实现矿区与所在片区资源、生态、经济、社会等方面的可持续发展，在结合城市用地需求的基础上，利用矿区自身独特的工业景观及矿业历史文化，在矿区与城市协同模式中植入“矿业文化”再开发概念。针对适宜再建设区域，将其改造为矿业文化旅游园区，综合规划为主题公园、湿地景观、居住小区等。通过修建矿业文化旅游区，不仅能使矿区内矿业遗存得到再次开发与利用，同时能够提升矿区内的土地资源利用价值，激活矿区经济发展，改善矿区所在片区的生态环境，更重要的是矿业文化旅游区的修建能够打破原有条块分割的局面，使得卧牛矿区与城市之间逐步建立起协同发展的纽带，成为徐州城乡一体化发展的缓冲发展区［31］。这种矿城协同的发展路径有助于改善城乡分割的空间格局，形成矿区与城市的有机体，缩小城乡差距，实现城乡一体化健康发展［32-34］。

3.2 产城融合

“产城互动与规划统筹”是城乡规划研究领域的重要方向。产业发展与城镇化发展是互促共进、相互耦合的发展关系［35-36］。徐州市义安矿区利用产业转型的契机，采取城乡产业发展统筹规划，将产业纳入所在片区城镇化发展，并规划为两大产业园区。首先，规划义安工业产业片区，以提高现有工业用地使用效率;其次，将矿区中的工业、企业与周围农村的工业、乡镇企业合理布局，通过产业集群的聚集效应，逐步引导以自然村为单位的零星分布的产业向重点园区集聚，形成工业、农业和服务业协调发展的大彭综合产业片区［31］。通过构建多元化产业格局，以产业联动带动空间整合，实现工业带动城镇化区、服务业带动类城镇化区、农业带动农村地区的产城融合发展模式，进而推动城乡一体化良性发展［37-39］。“产城融合”是对现有煤炭资源型城市城乡一体化研究工作的有益补充，也为我国煤炭资源型城市城乡一体化的快速、高效发展提供了新的思路。

4 结束语与展望

综上所述，受到国家政策引导及可持续发展理念的影响，煤炭资源型城市城乡一体化经历了以经济发展为核心向强调生态建设的转变过程。其中，煤炭资源型城市城乡一体化的影响因素研究，主要从管理体制、空间、经济、基础设施几方面展开，研究结论可为其他类型资源型城市城乡一体化发展提供借鉴经验;城乡一体化评价方法研究多从市域尺度展开，基于“城乡融合度”及“城乡关联度”设置二级指标，评价指标设计从以经济为导向过渡到强调生态、经济、社会、空间等多因素的协同融合，为城乡一体化发展路径的选择提供了理论依据;发展路径的研究视角由矿城协同过渡到产城融合，研究内容主要集中在产业结构调整、矿区转型、生态建设等方面。总结当前的研究现状，笔者认为中国煤炭资源型城市未来城乡一体化应从如下几个方面探索：

1)煤炭资源过度开采及资源导向原则造成了煤炭资源型城市的空间布局具有特殊性，各区县城镇化发展现状、产业基础及资源禀赋等差异诱发各区域生产要素配置不均，不同区域经济、社会、生态等资源形成单一累积，各区域城乡一体化建设面临的影响因素和优化路径亦不相同。而现有评价体系多从市域尺度，对城乡一体化的发展状态进行整体评价，忽视了不同区域资源禀赋和产业基础等差异化问题。笔者认为，煤炭资源型城市城乡一体化要以保障可持续发展能力和生态环境为前提，充分考虑矿、城、乡不同区域资源禀赋和经济发展的差异性，依托先进高效的评价理论算法，以各区域功能定位为评价准则，构建可体现区域差异性的一体化评价指标体系，以复合权重定量化指导并解决评价指标设置缺乏区域差异性、针对性等相关问题，因地制宜地指导城乡一体化建设。

2)为推进煤炭资源型城市城乡一体化规划建设，应打破条块管理体制，立足当前“多规合一”的规划政策背景，鼓励多方利益主体共同参与，构建沟通协调机制。应理清城乡规划与国民经济和社会发展、土地利用、环境保护等相关规划在城乡一体化发展目标、政策实施与管理等方面的交联关系，注重从多角度分析不同规划政策在城乡规划范围、规划期限、基础数据等方面的实施与衔接问题;以矿山企业、地方政府、规划部门为主体，建立多利益体的协作与沟通平台，形成全域覆盖、功能清晰、横向协调、上下衔接的沟通协调式规划体系，并督促相应的组织管理机构有力执行，为城乡一体化最终实现提供政策保障。

3)《国家新型城镇化规划(2014—2020)》明确指出，新型城镇化建设要坚持生态文明、绿色低碳的原则。煤炭资源型城市经济增长与生态环境矛盾突出，城市的生态承载力较差。城乡一体化建设应合理布局和保护城乡基本生态空间以获取较高的资源配置效率，促进经济与生态环境协调发展。目前，煤炭资源型城市生态空间的构建多是对城市现存线状、块状生态用地进行空间串联，这种方法往往忽视了城乡生态空间的有机联系。煤炭资源型城市城乡一体化应借助 GIS、RS等定量化分析工具以及地学分析理论，合理划定市域范围内生态保护红线，基于不同区域生态承载力整治、优化城乡生态空间格局。以点轴开发促进面上保护，从城市、区县、重点中心镇、乡村等不同层面和尺度上多角度建设绿色生态廊道，构建城乡绿色基础设施协同网络。