地方政府平台公司融资业务的历史沿革及发展策略

邱维新

摘要：衡量城市物质生产与居民生活水平的主要指标是城市化建设。各地方政府为了美化城市形象，加大资金投入。然而在城市建设过程中存在资金不足的情况，为了改善这种情况，地方政府融资平台应运而生。本文就对地方政府融资平台公司融资业务的历史沿革进行了阐述，并探讨了地方政府融资平台公司发展策略，希望通过本文的研究能够为推动地方政府融资平台公司的发展提供借鉴依据。

关键词：地方政府融资平台公司;融资业务;发展

地方政府融资平台公司起步于20世纪九十年代末，其主要功能是筹集政府投资项目所需的资金，促进地方经济和社会发展。地方政府城投公司是设立较早的政府投融资平台公司，至今大多有十多年的历史，之后各县（区）级以上政府又分别成立了多家政府投融资平台公司，这些平台公司为城市基础设施的建设和社会经济的发展发挥了积极作用，这是毫无疑问的。下面我从两个方面，对政府平台公司融资的发展历程和今后的工作方向，与大家一起交流和探讨。

一、地方政府平台公司融资业务的历史沿革

近十多年来，地方政府平台公司融资业务大体可以划分为三个阶段，第一阶段是2010年以前，第二阶段是2010年至2014年，第三阶段是2014年至2017年5月。

（一）第一阶段（2010年6月以前）

这一阶段融资资金的主要来源是银行贷款，其他还有外国政府贷款。抵押担保贷款是这一阶段贷款的主要形式，银行贷款的抵押物主要是政府注入平台公司的土地及其他资产，外国政府贷款主要由地方政府（财政）担保。平台公司第一阶段融资的特点是地方政府直接引领融资工作，融资规模由小到大，平台公司得到了迅速发展壮大，特别是大中城市的平台公司迅速积累了公司资产，为日后做大融资规模打下了基础。

（二）第二阶段（2010年6月-2014年9月）

由于前一阶段各地平台公司融资规模迅速膨胀，地方政府违规担保，地方政府及其财政的潜在风险也在不断加大。于是国务院下发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19 号），根据这个文件的要求，地方政府要在2010年年底前对平台公司进行一次清理，清理包括两个方面：一是对纯融资性的平台公司进行清理，即要求对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务;二是规范平台公司对公益性项目的融资和建設职能，即对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。所以国发[2010]19 号文对平台公司的融资功能是很明确的，是明令禁止的，对政府的担保行为也是禁止的。取消平台公司的融资功能后，各地政府为了继续推进基础设施建设，保持经济的可持续发展，通过各种渠道筹集建设资金，主要渠道有BT（建设-移交）模式、发行企业债券、金融租赁、融资租赁、私募股权基金等。当前一些平台公司申请发行医养债、产业债等专项债券，这是第二阶段平台公司融资模式的延续。

地方政府平台公司第二阶段融资的特点是地方政府没有直接对平台公司承诺融资担保，融资资金对抵押物的要求相比第一阶段也宽松了许多，信用融资占据了主导地位，相对平稳地履行了这一阶段的融资职能。

（三）第三阶段（2014年9月-2017年5月）

各地平台公司经过第一阶段的自由发挥和第二阶段的变通融资后，地方政府平台公司的账面债务余额和隐性债务已经达到了较大的规模，尤其是在2014年全球经济仍然低迷，我国出台政策加强对房地产的调控之后，经济增长放缓，放缓的经济增长已经不能对冲高速增长的地方政府债务，防范债务风险和金融危机引起国务院的高度重视，为此国务院在2014年9月下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43 号），这个文件可以用三句话来概括，那就是：尊重地方政府融资的客观需求、规范和加强债务管理、妥善处理既有债务。

第三阶段运用最普遍的融资模式是PPP模式和政府购买服务模式。PPP模式一般适用于公共服务、基础设施类公益性项目或准经营性项目（供水、排污、垃圾处理等）、也适用于经营性项目（机场、城市轨道交通等）。由于PPP模式前期业务程序复杂、操作时间长，而且受制于10%的“红线”硬性规定，所以PPP融资模式目前发展较慢。

政府购买服务是政府通过招标等方式，购买社会组织、机构和企业提供的服务。政府购买服务实际上是十八大以后，特别是2013年以来，国家为了推进政府机构改革、转变政府职能，原来由政府事业单位、机构统包统揽的公共服务，逐步推向社会，实现向小政府大社会过度，由社会组织、机构和企业作为服务的提供者（购买客体），由政府出钱购买，服务社会。按照政策要求，政府购买服务所需资金应在既有财政预算中统筹安排。所以从严格意义上来说，政府购买服务并不是一种融资模式。

平台公司第三阶段融资的特点是注重特许经营权利和政府购买服务的政府承诺，融资资金还款时间更长，完全淡化了实物资产的抵押担保，偿债和付费风险集中在地方政府。

二、地方政府平台公司融资业务的发展策略

（一）完善地方政府融资平台管理结构

为了推动地方政府平台公司融资业务的发展，必须完善政府融资平台的管理结构。首先，明确融资平台与政府之间的权责;其次，构建完善的管理制度，为强化地方政府平台公司内部控制管理奠定基础，如设立职能部门;最后，加强对管理层人员的培训力度，从根本上提升地方政府平台公司管理能力，进而达到推动地方政府平台公司融资业务的高效发展。除此之外，建议对地方政府管理业务进行考核时不仅要关注GDP指标，同时还要更加重视当地的生态、文化以及政府信用，这样可以避免地方政府平台公司盲目扩张。

（二）拓宽融资渠道

地方政府平台公司发展融资业务需不断拓展融资渠道。融资渠道的拓展可以从以下两个方面入手：第一，允许地方政府发行市政债券。就我国现阶段的经济情况来看，由于政府部门信用良好，再加上金融市场日渐完善，这些都为政府发行市政债券提供了基础，已经可以满足发行市政债券的基本要求;第二，推动地方政府平台贷款证券化发展。尽管我国已经开始发展贷款证券化，但是仍处于起步阶段，尤其在基础设施建设方面。国务院办公厅在2014年出台《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》，在该指导意见中提出推动信贷资产证券化发展，即银行逐步将信贷资产以资产证券化的形式转让给券商，这样可以有效保证现金的流入更加的稳定。地方政府平台公司通过上述两种方式拓展融资渠道可以有效的降低筹资风险，同时还可以有效的调整政府融资结构。

（三）加强地方政府融资平台贷款监管

当地方政府在向金融机构贷款时，金融机构必须对其相关资料进行审查，评估地方政府平台的偿债能力，对地方政府平台公司所实施的项目做出慎重选择，同时还要以地方政府平台实际情况为基础构建完善的管理体系。另外，金融机构加强对地方政府平台的信用情况进行审核，并且制定信用评价机制，根据地方政府平台的评价情况采取不同的放贷政策。在风险管理上，金融机构要扶持地方政府平台公司构建风险防范机制，尤其是一些负债较高且收益较小的地方融资平台。此外，地方政府还要以以往积累的经验为基础，制定地方政府债务预警控制指标，这样可以对地方政府融资平台的债务风险进行有效的控制与监管。

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