日本高等教育质量评价与保障体系：历史演进与改革方向

秦琴

摘要：日本高等教育体系的发展与其质量保障体系的演进历程紧密相联。尽管日本目前已建立了包括政府评价、高校自评和第三方评价在内的形式多样、主体多元的复杂而综合的系统，但其质量评价与保障体系仍与其高等教育体系的发展存在诸多矛盾，影响了日本高等教育体系的自由化、全球化发展进程。为此，日本开展了一系列的改革，通过对大学的发展分层定位、分类评价，成立国家级的质量保障机构提升信息服务水平和评价效率，逐步构建起高等教育质量评价的全球性新框架。日本的这些措施、经验对于我国建设和完善高等教育质量保障体系有重要的借鉴与参考。

关键词：日本高等教育；质量保障；发展；评价；启示

日本作为世界高等教育强国之一，其高等教育大众化乃至普及化的发展历程与质量保障体系的建设进程紧密相联。二战过后，日本经济迅速腾飞并持续繁荣至20世纪80年代末。这一时期，为提供大批优质的劳动力资源，支持经济的快速增长和工业的发展，日本放缓了对私立大学的严格管控，从而刺激了私立大学的快速发展。[1]日本的高等教育在20世纪60年代就由精英阶段进入大众化阶段，但为了化解因高等教育规模扩张而导致的质量危机，日本政府在战后一段时间加强了对高等教育质量的监控和评价（evaluation）①，以此保证和提升高等教育的质量。[2]到本世纪初，日本已建立了包括政府评价、高校自评和第三方评价在内的形式多样、主体多元的复杂而综合的质量保障体系。但是，随着20世纪90年代以来日本政府在高等教育领域以“缓和规制”和促进高校自主与自律为目的的一系列高等教育政策的制定及实施，日本的质量评价与保障制度却与其高等教育体系的发展出现了矛盾，并在一定程度上影响了日本高等教育体系向全球化發展的目标进程。

事实上，质量保障作为现代工业时代兴起的一种新型管理方式，它在高等教育领域的运用一直存在争议。尤其是近年来，随着质量保障日益走向程序化、规范化和技术化，“工具化”甚至“功利化”的评估指标、繁复的评估程序不仅对高校内部的学术自主造成了干扰，评估效率的问题也饱受诟病。[3]国内学者张应强曾撰文指出，“对于遵从的倡导，对于技术的迷思，以及权力和责任的失衡，是当前高等教育质量保障所固有的弊端”[4]；张慧洁教授也认为，“不合理的评估制度会限制大学自主权，使大学丧失多样性和个性，更主要的是压制学术自治、学术自由，最终阻碍大学自身积极性的发挥”[5]。因此，如何平衡高校内部自主发展与外部管理监控之间的关系，在开展外部质量保障的同时尊重高校的自主性和学术自由？如何提高评估工作效率、提高工作成效，发挥质量保障对于高等教育体系发展的支持作用？如何发展与高等教育体系发展相匹配的、多方协同保障质量的新制度？这些问题已成为整个社会、政府和高校共同关注的焦点。

美国西部院校认证协会（WASC）主席拉尔夫· A·沃尔夫（Ralph A.Wolff）曾深刻地指出：“由于高等教育机构总是跟随质量评价的标准在行进，所以质量保障机构需要比高等教育机构看得更远，质量保障机构需发挥‘未来发展的思想家（Futures Thinker）的作用，才能带领高等教育质量不断前进。”[6]这意味着，质量保障工作必须要适应甚至适当超前于当前高等教育的发展形势，与高等教育的发展形成良好的互动，才能发挥保证和提升高等教育质量的重要作用。从世界范围来看，1990年代以来的西方高等教育质量保障体系建设，主要是遵循西方高校自主办学、多样发展的历史轨迹，走的是一条“强化外部评估与问责”的发展道路，演进线路清晰明了。[7]而日本作为近代高等教育的后发国家[8]，其高等教育在战后经历了多次大规模的制度变革，高等教育质量保障体系发展历程可谓“百家争鸣”，曲折而复杂，至今仍未达成一致意见。[9]尽管如此，日本在高等教育质量评价与保障制度上的数次调整却体现了质量保障与高等教育体系发展之间内在的互生关系。同时，日本自本世纪以来在推进高等教育自由竞争、管理放权、增强高校自主与自律性等方面的政策动向与我国目前正在开展的教育行政管理权力下移、扩大高校办学自主权、促进高校多样发展的高等教育改革思路具有颇多相似之处。因此，日本高等教育质量保障体系的建设历程及其与高等教育体系发展之间的关系对于正处于急速发展的高等教育大众化阶段的中国而言，具有重要的学习和研究意义。

基于此，本文拟对日本高等质量评价与保障体系演变历程进行梳理，探索质量评价与保障中各方力量牵制与平衡的规律，从而理解高等教育保障与评价制度对于高等教育质量的影响及其合理性基础。同时，通过对日本质量评价与保障政策同其世界级的高等教育体系建设之间互动关系的剖析，进一步思考如何推进我国高等教育质量保障体系建设和评估制度的有效落实，尤其是如何处理质量保障与高等教育发展关系问题。

一、日本的高等教育质量保障体系发展的三个阶段

日本高等教育质量保障体系的演进与其高等教育体系的发展紧密相联，大致可以分为三个阶段：第一阶段是从二战前到战后一段时期，日本高等教育从精英教育到大众教育的转变，日本对高等教育质量的管控与保障主要依靠“大学设置认可体系”（establish-approval system）；第二阶段始于20世纪90年代，随着日本高等教育走向普及化，以大学设置认可为主的质量保障体系逐步被大学自评和自我监控为主的评价系统所取代；第三阶段始于2000年，在高等教育全球化发展战略下，日本的公立大学经历了法人化改革，成为具有自治性质的组织，第三方评价回归，对高等教育质量的问责进一步加强，日本建立起包括政府评价、高校自评和第三方评价在内的形式多样、主体多元的复杂而综合的质量保障体系。

（一）二战前后：高等教育规模的扩张与“设置认可”质量保障体系

日本现代高等教育体系建设始于19世纪末，以1887年东京帝国大学（现东京大学）的建立为标志。1903年和1918年《专门学校法则》和《大学令》的颁布，对日本当时各类大学的设置做出了规定。直到二战之前，日本对高等教育质量管控主要依靠中央政府建立严格的法规和质量标准，对高等教育机构的设置条件把关，除设立新大学外，学部、学科的新设或变更均须按照国家制定的《大学设置基准》接受审查。[10]这一时期，日本的大学根据其地位、历史和声誉被分为不同的等级，其中，帝国大学和一些国立大学以及少数私立大学（如庆应义塾大学和早稻田大学）构成了日本大学的“精英阶层”。[11]endprint

20世纪50年代初至80年代末是日本私立高等教育的大发展时期，其中，私立大学构成了日本高等教育的主体（占日本高等院校总数的80%），但除开一些传统的有名望的大学，其他私立大学的质量参差不齐，国立/公立大学的质量仍占优。在美国军事占领期间（1945年至1952年），日本的教育体制经历了重大变革，《学校教育法》（1947年）提出了所谓的“6-3-3-4”新学校教育体系（6年小学，3年初级中学，3年高级中学和4年大学），507所旧学制的高等教育机构被调整为226所新学制大学（四年制）。通过此变革，帝国大学逐渐丧失了其“精英阶层”的地位而被融入新创建的大学体系当中，所有的国立大学都享有同样的法律地位。[12]这一时期，日本的高等教育质量保障主要分为两个方面：（1）日本政府于1956年颁布的《大学设置基准》（Standards for the Establishment of Universities，SEU）对大学设置的基本标准（如课程设置、师生比、教学场所生均面积等）作出规定；（2）1947年成立的日本大学认证协会（Japan University Accreditation Association，JUAA）负责对战后新成立的高等教育机构进行质量评价。[13]

20世纪60年代前后，日本高等教育由精英阶段走向大众化阶段，其高等教育机构主要分为四种类型：综合大学与研究生院（Universities and Graduate schools）、短期大学（Junior colleges）、高等专门学校（Colleges of technology）和专修学校（Professional training college）。这一时期，政府虽然制定了《大学设置基准》（SUE）和JUAA开展的志愿性质的认证评价是日本高等院校质量保障的主体，但前者发挥的作用更大。原因在于，JUAA所开展的认证评价属自愿性质，缺少奖惩制度的约束，因此向JUAA申请开展认证评价的高校并不多。同时，由于《大学设置基准》对高等教育质量的监控主要体现在大学设立之时，属于“事前”监控，监控方式主要体现在“数值”层面（如师生比例、建筑面积、基础设施等），而不涉及教育和研究活动的开展情况。[14]因此，20世纪80年代以后，日本政府开始考虑引入新的评价机制，强化大学在质量自我监控和评价上的责任与义务，并将评价的目光转向对高等教育机构建立之后的运行过程和结果评价上。

（二）20世纪90年代：日本高等教育的普及化与高校自评

日本高等教育自20世纪90年代开始向普及化阶段过渡，但此时日本社会18岁适龄学生数量已呈逐年下降趋势，高等教育的生源危机已经初显。为了能招满学生，有些学校不得不降低对学生学业的要求，即使学生的学业成绩并不令人满意，但只要他们付学费，学校也不会强制学生退学。为了减少教学成本，有的学校常采取大班授课的方式，这些做法尽管在短时间内使升学率有所上升，但从90年代后半期开始，已有多半的大学为招不满学生而困扰，同时，这些举措还间接导致了大学教育服务质量的下滑。[15]

1991年《大学设置基准》（SUE）的修订是日本教育领域的第一次重大改革，修订后的SEU放宽了对大学在课程设置与组织的限制规定，给予高校（特别是私立大学）更多的办学自由权和灵活性，但要求高校须通过自我监控与评价来管理自身的教育和研究活动。据统计，至1997年，已有83.7%的大学至少完成了一次自我评价，56.4%的高校完成了两次以上。但是，对于引入外部或第三方评价却遭到了“大学委员会”（1987年由日本教育主管部门组织成立，其成员由大学校长、企业高管与研究人员共同组成）的反对，原因在于，委员会认为此举影响了高校的自主权与学术自由。[16]

1998年，日本广岛大学高等教育研究所（RIHE）的一项调查显示，尽管各个高校实施自我监控和自我评价的情况不一，但都认为这对高校的改革和质量的提升有重要的促进作用。调查结果还显示，国立大学更加重视对研究活动的评价，因为研究绩效与政府提供的资金支持直接相关，而私立大学更加重视对录取新生和毕业生学业成绩的评价，因为生源方面的竞争直接影响其办学的经济效益。[17]

1999年，高校自评从最初的自愿性活动转变为一项强制性工作，所有大学都必须开展，评价结果也要向社会公开。此后，高校自评成为日本高校的一项常规性活动。高校自评在促进高等教育改革和质量提升方面发挥了重要作用，但是，单纯的自我监督和评价由于其缺乏外界监控和问责，其局限性逐渐暴露出来。[18]为了进一步促进日本高等教育的改革，提高高等教育的国际竞争力，同时回应教育消费者（学生及其家长）对于高等教育质量的问责需求，日本政府逐步加强了对高等教育机构的外部评价，重新考虑引入曾备受争议的第三方评价。

（三）2000年至今：日本高等教育的国际化战略和多元化评价体系

2000年以来，日本人口老龄化和少子化问题更加突出，加上经济增长放缓，日本高等教育面临着更加严峻的生源危机。至2008年，已有约67.5%的综合大学和47%的短期大学无法完成当年的招生任务。[19]在此形势下，日本一方面改革了招生和考试的方法、入学后的指导教育，全面调整教育研究和管理运营的组织、财务及经营方针；另一方面加快了高等教育的国际化发展步伐，意图通过具有国际竞争力的高等教育体系建设，吸引更多的国际生源，应对日益严峻的招生压力。

早在1998年，日本大学委员会就发布了“21世纪大学愿景和改革措施”报告，对日本高等教育改革提出了如下建议：①培养学生寻找和解决问题的能力，提高教学和科研的质量；②为高校创设更加灵活的教学和科研氛围，增进大学的办学自学权；③增进高校在决策制定和执行过程中的自主性，促进管理分权；④建立多元化的评价体系，将自我监控和评价系统与第三方评价体系相结合。[20]

2004年，86所国立大学的法人化改革是日本高等教育领域一次重要的结构性改革，国立大学自此拥有了行政法人资格和经营权，成为自主法人实体。政府与国立大學的关系就转变为由文部科学省提供行政指导，6年一次地对国立大学就公布的中期目标、中期计划进展程度进行评价，参考评价结果进行财政分配，同时，评价结果还将作为各大学制定下一个中期目标和计划的基础。因此，国立大学必须基于其绩效水平制定一个清晰的中期目标和计划，而政府则通过评价体系的设计改进其外部问责。[21]最后，文部科学省还成立了“国立大学评价委员会”，专门对国立大学的学年计划、中期计划的完成情况进行评价。日本大学学位授予与评价机构（NIAD-UE）则被授权对国立大学就中期目标的完成进行评价。[22]endprint

此外，《学校教育法》也作了相应修改，放宽了作为国家“事前”评价和质量保障机制的《大学设置基准》对于大学设置的标准要求，增加高校在教师引进和课程组织方面的自主权和灵活性。[23]随着一系列改革的实施，日本文部科学省建立起了“认证评价制度”，“第三方评价”得以快速发展。至2014年，日本已建立了四个主要的高校评价与认证机构，它们分别是：①日本大学学位授予和评价机构（NIAD-UE），创建于2004年，对所有类型的高校包括专业研究生院开展评价；②日本大学认证协会（JUAA），成立于1947年，2004年取得对大学、专科院校、法律学校以及商业、公共政策、公共卫生和知识产权等专业研究生院的评价权；③日本高等教育评价机构（JIHEE），2000年由私立大学协会创办，2004年日本文部教育省授权JIHEE对大学、专科院校和商业研究院进行评价；④日本院校认证协会（JACA），成立于1994年，最初是支持和促进专科院校提高办学质量的组织，2005年被授权对专科院校进行评价。这些高校评价和认证机构都拥有自己的评价标准与程序，对不同类型的高等教育机构开展评价和认证，并向公众公布评价结果。因此到2014年，日本的高等教育质量保障体系已由四部分组成：①大学设置认可制度；②高校自我监控与评价制度；③认证评价制度；④国立大学法人评价制度。

二、日本高等教育质量评价与保障存在的问题

从战前的精英教育到战后的大众教育，再到上世纪末步入普及化阶段，日本的高等教育经历了三个重要的发展阶段，其高等教育质量保障体系也随之建设和完善。目前，日本建立了包括政府评价、高校自评和第三方评价在内的复杂而综合的质量保障体系。但是，这种复杂而多元的体系是否有利于日本高等教育质量的提高，帮助其实现建设世界级的高等教育体系的目标呢？此外，新世纪伊始，日本政府就将“国际化”作为强化大学竞争力的主要手段和未来高等教育改革发展的重要方向[24]，那么，日本的质量评价与保障制度能否适应并支持这一改革趋势呢？有批评者指出：日本的教育评价体系并没有得到充分的开发和利用，评价活动不仅费时费力，效率还不高，甚至对教学和科研产生了负面影响。[25]日本教育界知名学者专家，如东京大学天野之弥、名古屋大学米泽彰纯、广岛大学丸山文裕等人以及世界经合组织课题组均就日本高等教育的发展状况进行了深入的研究，指出其中存在的种种桎梏。归纳起来，日本目前在高等教育发展上遭遇的瓶颈与以下质量保障与评价的制度或方法有关。

（一）严格而等级化的评价制度与大学自主和自律发展之间的矛盾

从二战后“新学校教育体系”的建立、帝国大学特权的丧失，到本世纪初日本国立大学法人化改革，日本逐步弱化“精英阶层”的办学特权，赋予国立大学自主法人资格，意图通过引入市场竞争机制，促进高校的自由发展。在质量评价与保障中，日本强调高校要建立起内部质量保障体系并对教育质量进行自我监控和评价，以促进大学走向自主与自律。但是，这些措施却在现实中陷入了悖论：①“自由和竞争”（Liberalization and competition）悖论。在人口减少、经济停滞、国际竞争日趋激烈严峻的形势下，高等教育的“自由和竞争”，特别是通过研究方面的竞争力拉开大学间的差距，分化出屈指可数的强者和大量弱者的可能性很大。[26]在“2013年教育重建大会”上，日本政府宣布了一项新的目标——力争实现10所日本大学进入世界排名前100名（但最后评选出的大学仍是传统的研究型大学，即所谓的“精英阶层”）。[27]这意味着政府将更为集中地对传统的顶尖大学（前帝国大学和几所著名的私立大学）加大资金投入，这项政策势必导致大学之间更为严重的不平等，拉大顶尖大学与中/低端大学的差距。处于有限的资金投入状态下的“自由与竞争”无法成为一股强大的力量，从根本上改变“僵化的层次结构”，带来制度上的灵活性和多样性，反而只会加剧等级分化，扩大和再生出一个倾斜度更大的金字塔型的高等教育结构。②“规制缓和”（Deregulation）悖论。在过去的20年里，文部科学省虽然放宽了对国立大学的“直接管制”，却通过补助费等财政手段加强了对高校的“间接管制”，这种做法实际上制约了大学独立自主的经营。这样一来，日本试图在大学评价中以提高标准灵活性来改善高校的自主性，但随着更加严格的评价机制的引入，一个更为复杂而严苛的质量评价体系却已形成。[28]

（二）多元而复杂的评价方式与评价效率之间的矛盾

除了政府开展的各类质量评价，日本的高校自评和社会第三方评价在经历了70多年的改革与建设后也得到了较大发展。目前，日本的社会第三方评价和认证机构已拥有各自的较为成熟的评价标准与程序，评价形式、内容多样。除此之外，参与评价的专家成员也具有多元性，其中不仅有日本国内相关领域的专家学者，也包括具有国外学术经历、现在国外大学从事相关科研活动的专家。[29]此外，为进一步丰富评价内容，加强微观层面的评价，突显学生在评价中的地位，日本还建立了高校学生学习成果评价体系，意欲通过学生学习成果评价及其反馈来改进教学。但与世界上其他高校开展的直接评价（如“标准化全国考试”）不同，日本主要通过问卷调查的形式对学生学习成果进行间接评价，这样做的原因在于：①“标准化考试”被认为限制了高校的学术自由、组织课程与教育计划的自主性；②对于不同的高等教育机构应制定不同的考试标准，而“标准化考试”难以反映这种多样性；③考试本身并不能反映学生的学习过程，因此对改进课程与教学质量意义不大。[30]

然而，由于各个评价与认证机构在评价标准及内容上的不同，间接的学生学习成果也缺乏标准化的指标来衡量，而且日本缺乏一个国家层面的评价统一协调机构，各类质量评价与保障活动并不那么统一和协调，各类评价结果得不到很好的交流和共享。与此同时，繁重的评价任务耗费了高校教师及行政管理人员大量的时间精力，从而导致了评价效率的低下。[31]世界經合组织（OECD）在评价日本高等教育时指出：“日本目前应当建立一个国家级的高等教育评价中心，收集不同高等教育评价与认证机构的数据与信息，用以支持高等教育机构在评价中的信息交流和共享。此外，日本还可以考虑参与国际组织开展的学生学习成果评价，提高评价效率。”[32]戈尼亚（Gonyea）等人也指出：“日本应将学生学习成果直接评价与间接评价的方式相结合，并将高校自评、第三方评价与学生学习成果评价结果进行综合利用，提供更为全面和综合的评价结果，从而提高评价效率。”[33]endprint

（三）本土化的评价框架与高等教育国际化发展目标之间的矛盾

新世纪伊始，日本就将建设具有国际竞争力的高等教育体系作为其重要的战略目标，意欲通过加快高等教育国际化进程、提高高等教育的质量和国际竞争力，吸引更多的国际生源，应对日益严峻的生源危机，具有代表性的质量发展与提升项目如“21世纪COE计划”（2002-2006）、“全球COE计划”（2007-）项目和2014年正式啟动的“全球顶尖大学项目”（Top Global University Project）等。[34]那么，日本目前的大学质量评价政策是否适应这一战略发展目标的需要呢？米泽彰纯认为，日本的高等教育评价具有本土架构与全球架构并驾齐驱的特征。即，一方面，日本把国内的情况向国外介绍说明，由本国培养学者专家，并协助外籍学生适应本国体系；另一方面，日本又积极地将国际情况引入国内，将评价体系的改进与国际标准相接轨。[35]但是，日本对高等教育机构的评价主要强调本土化的架构，即注重本土学术圈的价值与观点。例如，在评价过程中主要是用日语制作评价材料、讨论评价过程、公布评价结果（英语只占很少的一部分）。评价委员之中，尽管有外国人参与，但也仅限于精通日语、熟知日本情况的人士。[36]这种本土化的质量保障框架结构实际上限制了日本的高等教育学术在国际上的发展。日本的质量评价表面上接轨到国际水准，但实际上评价方法非常的本土化。在此情况下，日本的高等教育国际化进程并不尽如人意。[37]天野之弥也指出，日本的大学与欧美国家相比在世界上名列前茅的还很少，同时又受东亚国家和地区的大学追赶，大学的排名近年来呈现下降趋势，而作为大学评价最重要的对象——教育和研究活动，日本的大学却在外国教师和留学生的比例这类国际化指标上得分较低，这是影响日本大学国际排名的主要原因。[38]这也间接证明了日本目前的高等教育国际化发展进程实际上并不顺畅。

三、日本对高等教育质量评价与保障的调整和发展

置身于高等教育改革的浪潮之中，日本的高等教育质量评价与保障体系存在不容忽视的问题，引发了社会的争议与不满，并对日本的高等教育国际化发展战略及其整体运行产生了影响。OECD调查团曾尖锐地指出，日本的高等教育结构已“无法满足发达的技术社会对教育的要求”[39]。随着改革的深入，日本试图通过对大学的发展重新定位、分类评价，提高信息服务水平、培训质量管理人员，构建政府、社会、学校三者关系的新框架等措施加以应对，以弥补政策实施中的不足。

（一）高校分类发展，建立与高校发展层次相适应的质量评价制度

对于大学自主性发展不足的问题，日本一些学者提出对各类大学的发展作重新定位，根据类别对大学开展相应的评价，同时加强评价结果与财政拨款之间的联系，增加评价结果的公开透明性等。日本广岛大学丸山文裕曾指出，21世纪以来日本高等教育改革与发展的种种问题主要与政府资金不足有关。在经济萧条下走向老龄化社会的日本，政府财政对本就处于低位的教育的支出（相对于国际水准而言）非增倒减，在“规制缓和”的同时，只对少数大学集中性地提供资金支持，即所谓的“选择与集中”，这将导致许多小规模的大学有可能面临破产的危机。因此，大学会更重视教育质量，并为此加大改革力度。[40]他还指出，日本现有86所国立大学，但世界水平的大学竞争不需要86所大学都去参与。他建议将日本的大学分为三类：一是世界水平的大学；二是面向特定研究领域的大学；三是区域性大学。其中，区域性的大学就应与所在区域加强合作，扩大大学的社会服务功能，多为区域发展作贡献，同时增强大学自身的实力。而大部分私立大学要以教学为中心，开设与各种职业相关的课程，如护士、护理师、计算机工程师等，在发展上要定位于做好教学和让学生能更好地就业。[41]

日本近年来的质量评价与保障政策实际上加强了评价制度与高校发展类别与层次之间的联系，通过制定严格的评价制度并加强执行，规范评价程序与方式，确保每个院校都按他们所公布的计划、目标进行质量建设，维护评价的公平和透明。例如，对于得到较多国家财政资助的国立大学，政府成立了专门的“国立大学评价委员会”，每6年进行一次国立大学法人评价，以确保每一所国立大学在教育和科研领域已经实现中期目标、中期计划，并参考评价结果进行财政分配。对于以大学出色的研究及教育活动给予各种专项资助的评价“COE计划”项目、“全球顶尖大学”项目，其评选过程则包含了事先评审、事中评价和事后评价等环节，评价结果不仅用于指导项目改进，更是划拨后期辅助金的主要依据，执行不利者将被削减或停止拨付补助金。[42]对于在经济上相对独立的私立教育，尽管政府放缓了对私立大学设置的严格管控，但由于生源竞争和经济效益等因素，私立大学也自觉加强了对录取新生和毕业生学业成绩的评价。对于这类大学，政府让它们更多地参与社会性组织开展的评估和认证，其主要目的也在于通过专业的评价提高办学质量和教育服务水平。

（二）成立国家级的质量保障机构，利用现代化的信息技术，提升工作效率

正如世界经济合作与发展组织（OECD）所评论的那样，日本的高等教育改革改善了高等教育机构的自主性，促进了学术自由，但它现在更应做的是“建立一个国家层面的质量评价体系，提高评价的效率”[43]。2016年4月，日本大学学位授予与高等教育质量提升机构（NIAD-QE）在合并日本大学学位授予和评价机构（NIAD-UE）与日本大学财务和管理中心（Center for National University Finance and Management）的基础上成立，该机构是日本高等教育质量评价与保障的领导机构，受文部科学省的授权，下设各分管委员会，包括高等教育机构的评价和认证、学位授予、高等教育质量保障国际合作、国立大学法人的教育与研究以及财政事务等功能，并确保组织管理的中立、公平和透明。[44]作为一个独立的国家级行政机构，NIAD-QE不同于之前的各类社会性评价机构，它在一定程度上将原本较为分散的社会评价组织的功能集合起来，尤其是将日本大学财务和管理中心合并进来，实际上加强了质量评价与保障同财政拨款的联系，以确保质量评价与保障制度的有效执行。endprint

为了更好地服务于日本高等教育的改革与发展，NIAD-QE与日本高等教育认证与评估机构合作开展收集、整理和发布有关院校信息的活动，NIAD-QE不仅利用各种平台上发布的信息包、国际合作网站、研究报告和量化的技术手段，为学习者、高等教育机构和教育管理人员提供相关信息，还与日本高校门户肖像组织（Japanese College and University Portraits）开展合作，通过对各類大学管理信息的收集，建立了一种披露大学教育与发展状况的信息利用机制，以有效提高评价信息的利用率，同时也作为支持日本高等教育机构质量的改进和NIAD-QE自身项目开发的强大工具。此外，NIAD-QE还提供质量管理人员培训服务，通过评审讲习班和研讨会，提升工作人员的质量保障技能，以提高高等教育质量评价与保障工作的效率。[45]

（三）发展高等教育评价的全球性框架，提升日本高等教育的国际竞争力

同许多国家一样，日本的高等教育评价与保障也陷入克拉克（Clark）所提出的大学、政府、市场这三方关系的角力之中。大学及学术界主张自我的专业性，政府要求明确的量化指标以及评价结果与财政分配的关系性，而市场则从学生的立场出发或为了追求市场利益，要求以区分为目的的大学排名讯息公开。但是，从创造一个有国际竞争力的优质教育与研究环境来说，政府和大学应该各自扮演什么样的角色？马金森（Marginson）与罗兹（Rhoades）在重新探讨克拉克（Clark）的三角模型基础上，认为在全球化背景下，这种三角模型已不被通用，政府、大学、市场跨越了全球、国家、地方等层级，成为一体化的“glonacal（global-national-local）”机构，也就是说，高等教育评价超越了政府、大学、市场的力量均衡局面，三者为一体互相合作的方式将作为质量评价的新全球架构而出现（如图1）。[46]

四、结论与启示

日本高等教育质量评价与保障体系的演变，不仅呈现了大学与政府、社会及学校之间权力关系的变化，同时也反映了在高等教育发展的不同阶段，质量评价与保障体系同高等教育发展体系之间的互动关系。从设置许可制到高校自我监控与评价，再到高校自评和第三者评价相结合，每一次的变革都是随着高等教育发展阶段及其目标的变化，原先围绕大学的各种力量的平衡被打破，新的平衡达成的过程。随着日本现代大学制度建设的不断完善，作为高等教育消费者的学生（包括家长）的权益及需求越来越得到重视，政府的角色也从统治者、保护者转变为监管者、督导者，这是政府顺应政治、经济以及国家战略目标之发展变化的结果。尽管日本在高等教育质量评价与保障中还存在不容忽视的问题，但其改革与发展的经验对我国目前高等教育质量评估与保障体系建设却具有重要的启示和借鉴。

（一）质量评价与保障体系建设要与国家教育整体发展形势相适应

在推进高等教育管理分权、增进高校办学自主权方面的政策制定与实施过程中，日本政府对于高校自主权的规定历来小心而谨慎。它一方面逐步巩固大学的自治权和学术自由，但另一方面又通过多元而复杂的质量评价与保障机制，加强对高等教育质量的评价与外部问责。在此过程中，无论是来自政府方面的监督/问责，还是来自于第三方的认证/鉴定，外部的评价与保障机制始终与高校的自我评价相伴而行，两者互为补充，共同推进日本高等教育质量的提升。日本的经验告诉我们，学术自主并非纯粹的大学自由发展，质量评价与保障体系建设更不能脱离国家的教育整体发展形势及背景。达尔文（Darwin D.）等人曾指出，对于正处在发展变革之中的国家，对资源的使用和机构表现如果缺乏问责，往往更容易导致制度执行的低效、失效甚至腐败。[48]目前，我国正处于教育改革发展与转折的关键时期，政府更应根据各高校所公布的各自的计划、目标，制定相对严格的评价制度和激励政策来确保这些院校目标、计划的完成，并保证高校间的公平竞争。但在此过程中，政府的管理和参与应掌握“度”，即在高等教育质量评价与保障中，既要根据高等教育发展的实际情况修订国家相关法律制度，改革政府政策对教育的集权式控制，解除一些延误甚至阻止高等教育发展的瓶颈，也要建立准入的质量标准，更要理解“一种尺度并不适用于所有的院校”的理念，建立多元化的评价标准，以促进高等教育的自由、多元发展。例如，我国目前正在开展的“世界一流大学和一流学科”（简称“双一流”）建设项目，我国政府既要引入市场和竞争机制，促进高校和学科之间的公平竞争，又要建立科学而完备的评价机制，严格评审程序，尤其要加强对项目建设质量的事前、事中和事后评价，增进评价与财政资助的联系，以确保项目的有效执行和高校之间公平的竞争。

（二）以现代信息技术为支撑，着力提高评估的科学性、针对性和有效性，提升评估效率

随着高等教育评估专业化、复杂化、市场化等特点的凸显，发展高校自评与第三方评价势必成为高等教育质量评价与保障发展的主流。日本学者山本真一曾指出：“向来被认为是侵害大学学术自由的第三方评价在后来的实施过程中并未引起学术相关者的激烈反对，原因就在于教育的利益相关者（如学生及家长）的权益日渐受到重视，而这种大学评价方式的变化可以说是势不可挡的。”[49]目前，我国的“第三方评价”才刚刚起步，相关的制度建设还不成熟和完善。从日本的经验来看，多元化的评价机制的建立与运行也需要一个统一协调的机构，第三方评价的发展离不开国家级的质量保障机构的引领。由于政府在规范及提供精准的公共信息方面具有优势，政府还须在评估信息统筹与国家级数据平台建设方面发挥更加积极的作用。正如OECD的评论所言，“提高评估效率”是日本改进质量评价与保障的关键，日本从各种认证与评价机构林立到国家级质量评价与保障机构NIAD-QE的成立，这一转变的内在动因就在于统筹国内各类评价资源，发挥国家级质量保障机构在质量评价与保障中的积极作用，提升评价效率。目前中国已成立了国家层面的教育质量评估机构（高等教育教学评估中心），并搭建了高等教育质量监测国家数据平台，实现了评估数据的统一管理和交流共享，同时也增强了评估结果的科学性、针对性和可信度。但是，随着我国高等教育规模的进一步扩大和多元化评价机制的发展，我们还须进一步完善信息共享机制，促进各类高等教育质量评估信息发布的及时、公开和完整。同时，我们还须充分利用现代信息技术，有效控制和节约评估成本，提高评估工作效率和评价的准确性、有效性，减轻工作人员负担，从而进一步提高评估成效。endprint

（三）質量评价与保障应具有国际视野，引领高等教育的国际化发展进程

中国与日本尽管政体形式不同，在高等教育管理体制以及评价机制上都存在许多不同的运作方式。但是，由于两国同为近代高等教育的后发国家，且为非英语系国家，在高等教育的国际化战略上有诸多相似。日本名古屋大学副教授米泽彰纯也指出，中国高等教育体系的规模虽远远大于日本，但在参与高等教育国际化进程中，中国与日本都属于有两个平台的高等教育国际化（internationalization in two arenas②）的类型，在高等教育体系架构与发展上有诸多共通之处，在质量保障体系建设上是相似的本土架构与全球架构并行（建立了本国的质量保障体系，同时紧跟世界潮流，在评价方式及标准上尽量与国际接轨）的模式。[50]因此，我们应借鉴日本的经验，在高等教育规模的扩大及学术秩序的形成上进行更加新型与灵活的国际开放，提高评价的国际化水平，这在当前高等教育体系规模庞大，特别是国内一流大学的竞争日趋激烈的情况下，无疑是支持我国高等教育上层的质和量两方面强劲发展的有效途径。

注释：

①“评估”和“评价”的涵义有所不同。“评价”的涵义更为广泛，“评估”是“评价”的一种手段。考虑到日本高等教育质量评价制度的复杂性，且国内在评述日本高等教育相关问题时大多将“evaluation”译为“评价”。因此在本文中，涉及日本相关问题时一般使用“评价”。

②泰希勒（Teichler）在讨论以欧洲为中心的高等教育国际化时，认为日本的高等教育国际化属于“internationalization in two arenas”，意思是把国内的情况向国外介绍说明和把国际情况引入国内这个意义上的国际化并驾齐驱（参见：Teichler U..Internationalisation as a challenge for higher education in Europe[J].Journal of Studies in International Education，2007，5（3-4）：5-22.）。米泽彰纯在研究中引用泰希勒的观点，并指出日本与中国在高等教育国际化进程中具有此相同特点。

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