住宅小区公共环境安全困境及治理

□ 文/孟晓蓉

作者单位：广州峻森投资有限公司

随着城市的发展，传统的居住小区逐渐消失，取而代之的是环境优美、各项公建配套齐全，自住和租住混合的复杂聚居群体，中国当前社会需求多样化、利益主体多元化、功能社会化和网络化的特点、特色，使这类小区在引领主流的同时，也给人们带来了各类公共环境安全问题。城市社区治理涉及的各类问题中，社区公共环境安全问题表现得尤为复杂、艰巨且带有综合性，城市社区公共环境安全状况与居民的根本利益息息相关，是居民环境权、健康权的具体体现。

住宅小区公共环境安全治理随着经济发展、社会进步，近年来逐渐由居民低层次的生存需求、安全需求过渡到了高层次的尊重需求，笔者在广州市某小区从事服务工作，多年的工作实践中，接触到大量涉及住宅小区公共环境的问题，由此深切感受到城市社区公共环境问题因其复杂性、艰巨性和矛盾的集中性，已成为当前城市社区治理所面临的一大难题和严峻挑战。本文从工作实践出发进行探讨，以探寻有效的应对方式。

住宅小区公共环境安全问题投诉逐年增长

无论是基层政府、小区物业管理公司还是各类媒体曝光以及各种市民热线接受的投诉，甚至是人大政协提案意见，其中涉及社区公共环境安全问题的绝对数量和所占比例都呈明显增长态势，互联网的发展使得投诉渠道增多、便捷，投诉成本降低，目前已成为一种新的趋势。政府主导模式往往会因政府部门自身的不协调而造成公共设施规划选址和布局不合理，给社区公共环境安全带来负面影响。例如，由于在城郊房地产开发中未考虑环境，有些小区一开始就选址不当，在污染企业附近擅自建设了大批居民住宅，虽解决了部分中心城区的动迁问题，但由于大气污染等问题引起企业与居民间矛盾不断发生。又如，社区特别是居住区内外交通干线布局的不当，带来了机动车尾气污染和噪声问题。再如，由于规划不当，配电站、垃圾压缩站等靠近居民区、高层建筑楼顶安装高频率的发射天线等造成噪声扰民、电磁辐射污染问题等。

笔者工作的住宅小区及区域内其它大型住宅小区2016年业主收楼并陆续入住，涉及环境卫生、小区配套电力设施辐射、外部道路噪音、垃圾填埋场臭气、附近厂房偷排等众多方面，不断有业主通过各种渠道投诉。

分析住宅小区公共环境安全问题的动因，发现问题背后实质是不同利益的“产权人”通过或针对社区公共环境问题来表达、调整、实现自己的利益需求。

由于政府对社会治理的重视和主动将城市环境建设重心转移至社区，电视、报刊、网络等新闻媒体对社区公共环境治理的聚焦关注度得以很大提高，涉及社区公共环境安全治理的新闻事例、深度调查不断呈现；同时，进入网络自媒体时代，一些社区公共环境的利益相关者（主要是社区居民）也会通过网络将部分社区环境问题放大到公众面前，这都会进一步强化一般公众对社区公共环境问题的广泛关注。更突出的是，社区中的个人（或群体）面对环境污染所产生的利益损害，为求维护自身权益往往会采取电话、上访、信访、群访等方式来进行申诉或投诉，甚至于政府办公区外聚集作为捍卫环境权益的方式，形成群体事件，使一些社区公共环境问题可能以极端的形式表现出来，造成较大的社会影响，引起社会更大范围的关注。这方面的事例报道在近年来十分多见。

信息技术发展扩大社区环境安全问题

随着信息化技术的发展，互联网新媒体构建了更为大众化，机会更均等，参与更平等，讨论更自由的虚拟公共领域，网络社会与现实社会的“接壤”程度越来越高。普通公众可以通过网络成为社区环境信息的平等传播者、社区环境议题的积极倡导者、社区环境问题的主动揭露者和社区环境话题的自由讨论者。这既提高了公众的参与程度，同时也扩大了社区环境问题。例如，近年来，一些由小区业主自发形成的网上业主论坛极为火爆，论坛“版主”们的影响力也越来越大。一些社区环境事件发生后，能够快速在网络上形成“风暴”；而一些网络言论迅速传播后，又能马上形成“线下”活动。“虚拟社区”等信息化发展成果虽然为发掘更多的参与社区公共环境治理的社会资源提供了可能，但目前对传统的社区公共环境治理带来冲击还是很严重的。

公共环境服务的效能明显不足

高成本低效率

社区公共环境治理模式以政府主导，其治理成本必然主要由政府来承担。面临日益增加且地域和空间分散的污染源时，环境管理成本将不断攀升，使政府主导型环境治理模式难以持久运转。政府主导型环境治理模式，限制企业、社会组织和公民参与环境治理的作用，不能引导社会资源投入环境治理，致使环境治理效率不高。

缺乏公众参与和矛盾解决的缓冲机制

长期以来，城市公共环境建设和管理的责任全部由政府承担，所有工作的开展和实施全部由政府买单；同时，受主客观因素的影响，我国城市社区居民彼此间存在着一种严重的疏离感，居民对社区共同利益关心较少，社区意识不强，缺乏认同感和归宿感。在这种情况下，政府主导的传统参与模式过于狭窄死板，无法提高居民的认同意识。作为社区主体的社会成员难以通过由自己参与组成的自治组织进行有效的社会监督和决策参与，这自然会影响社区成员参与社区公共环境治理的积极性。此外，现在我国进入了环境敏感期和环境事件的高发期，老百姓日益增长的对环境要求、健康的需求和可能不断恶化的环境形势之间的矛盾越来越大。在城市社区，由于政府主导的环境治理模式的存在，阻碍了相对独立的矛盾缓解缓冲机制的建立，公众对社区环境问题的不满与矛盾都会转嫁至政府身上，如果政府处置不当，极易诱发社会冲突。矛盾激化的危险时时存在。

公共环境安全治理的新思考

进入二十一世纪，基于一般治理理论衍生而来的是协同治理和网络化治理理论。协同治理是指在公共生活中，由各权力主体构成的一个开放性的整体系统，通过行政的、法律的、知识的、信息的、科技的、舆论等手段，使混乱无序的诸要素之间相互协调、共同作用，产生一个有序的协作系统，实现力量的整合与增值，从而高效地进行公共事务的治理，最终达到维护公共利益的目的。网络化治理主张，除了按照传统的自上而下层级结构建立纵向的权力线以外，政府治理还必须依靠种种合作伙伴建立起横向的行动线。在网络化治理模式中，政府官员的主要职责是协调各种资源以创造公共价值。

本文开头的案例作为房地产开发商需做好事前预防、事中控制、事后配合政府进行治理，在项目前期策划、取得土地阶段，与政府规划、建设部门沟通、了解小区一定范围内存在有不利因素影响及今后居民可能引起的反应，在设计阶段就应增加技术手段防护或合理避让，在销售期间于销售中心公示项目红线内外不利因素影响，使得业主在入住前就知道小区周围电磁、噪音污染、垃圾臭气等的存在和程度，那么，他们就可以选择是否要购买该房产，一旦决定购买，由此引发的一切后果他们也愿自行承担；同时事后开发商配合政府及相关企业协同整治。