以开放促改革：中国与多边贸易体制40年

【关键词】改革开放  WTO多边贸易体制  市场经济  边境后措施

【中图分类号】F752                             【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.23.006

改革开放四十年来，中国特色社会主义市场经济体制建设取得了举世瞩目的成就。贯穿四十年改革开放历史的一条主线便是中国与多边贸易体制（GATT/WTO）的关系，特别是注重发挥多边贸易体制在我国改革开放中的作用，得益于此，中国在改革与开放的双向互动中不断丰富中国特色社会主义市场经济的内涵，不断完善社会主义市场经济体制。本文将沿着中国改革开放与WTO的关系这条主线，回顾中国与多边贸易体制的四十年交互历程，探究WTO如何影响中国的改革开放，以及如何影响中国改革与开放的关系。

以复关/入世谈判推动对外开放

1978年，中国改革开放起步，考虑到日益密切的国际经贸现实，中国于1979年将对外开放确立为长期基本国策。而此时，中国却仍然游离于最大的国际贸易组织——关贸总协定（GATT）之外，于是在1986年7月，中国正式向其提交了复关请求，自此开启了漫长的复关谈判（1995年世界贸易组织成立，中国的复关谈判转为入世谈判）。由于长期封闭和实行计划经济的特有属性，该阶段中国改革开放特别是改革的方向和方式等框架细节尚不明晰，因此中国与WTO的关系突出表现为以入世推动开放，即通过自主开放配合复关/入世谈判，在对外经贸工作中按GATT/WTO规则运作。

中國复关/入世的首要目的是进一步扩大对外开放，因此复关/入世是中国为广泛参与国际经贸活动而实行的开放政策的重要组成部分。中国的改革开放意味着经济体制和发展战略的显著变化，中国对国际分工显现出更为积极的态度，由自给自足的内向型经济转为外向型发展模式。这种转变的思想基础在于，日益紧密的世界经济联系，使中国意识到自身在国际贸易中可以发挥比较优势并进而促进国内经济增长的机遇。

然而，中国在多边领域的制度安排尚属空白，仅仅与部分经济体订立了双边的贸易协定，且这些协定并没有给予中国在多边贸易体制意义上的最惠国待遇。主要进口国家采取的各种歧视性贸易措施直指中国的出口，如歧视性数量限制及以歧视性标准为依据的反补贴和反倾销措施等，这些措施妨害了中国在国际贸易中最大化比较优势，成为中国开放进程中亟需破除的主要障碍。

作为最大的国际贸易组织，GATT以及后来的WTO，其规则已成为国际贸易中的普适性准则。我国的主要贸易伙伴也大多是GATT缔约方，与GATT缔约方之间的贸易额约为我国贸易总额的85%以上[1]。参加多边贸易体制，将使中国有权利获得与所有缔约国相同的无条件最惠国待遇。因此，多边贸易体制成为中国拓宽对外开放事业的重要途径。

从谈判过程来看，长达15年的中国复关/入世谈判在很大程度上形塑了入世前中国的开放路径。第一，中国复关/入世谈判需要满足一系列要求，主要包括两个方面：一是接受GATT/WTO对经济贸易体制的全面审议，二是与各成员特别是美欧等进行实质性权利与义务的谈判。一方面，作为管理和调节国际贸易运作的一整套国际规则，WTO需要在吸纳新成员时，认定申请方是否具有履行这套国际贸易规则的基本条件，例如实行市场经济等。另一方面，由于WTO是以协商一致为基本原则的成员驱动型国际组织，中国需要与其他成员国进行谈判。其他国家的关注点往往各有侧重且随着中国的开放进程而不断发生着变化，而这些聚焦点的变化又不断形成新的开放压力，从而在一定程度上也成为塑造中国渐进式改革方案的外部因素。通过对中国入世进程的梳理回顾，我们发现中国入世谈判焦点的变化：在复关谈判之初，美欧等国的主要关心和要价集中在贸易政策的透明度与统一实施、关税与非关税措施的减让等中心问题;其后是外贸经营权问题;乌拉圭回合结束后，服务贸易市场准入成为入世谈判的焦点。

第二，在复关/入世谈判中，与GATT/WTO的理念和成员的要价相对应，中国具体的开放步骤也构成了中国入世过程中的诸多出价，推动着开放进程。针对上述不断变化的谈判焦点问题，中国在WTO市场化和自由化的导向下，相继进行了有针对性的开放，渐进性地实施了一系列贸易自由化举措。

在涉及关税等边境措施的基础性议题上，中国不仅自主进行关税减让，还邀请GATT缔约方根据关税减让的谈判规则，同其进行关税减让谈判，关税减让实际贯穿了中国入世谈判的全过程，且力度越来越大，成为中国出价的重要内容。1986～1991年，我国先后调低了83个税目的进口税率;从1992年起，在实施协调制度税则之后，又自行下调了225个税目的进口税率;同年，中国取消了进口调节关税制度;1995年，进一步取消了176个税目的进口管制措施;1996年，大幅下调了涉及5000多个税目的进口关税税率，中国简单平均税率由35.9%下降至23%;1997年，中国再次削减涉及4874种商品的关税，关税总水平降至17%，5年内总体下降了60%，远远超出1994年年底欧美等国对中国提出的关税减让要求。[2]

在外贸经营权问题上，尽管对外贸经营的审批权限已经从中央下放到地方，但是中国一直以来实行的高度集中的外贸经营体制仅仅是出现了松动而已。西方国家认为，中国对外贸经营权的任何限制都与WTO的基本原则不符，只允许部分中国企业并限制外国企业在中国开展贸易活动，构成了不公平竞争和对外国商品事实上的歧视。因此，外贸经营权既是国民待遇，也是市场准入问题。对此，中国逐步取消了一系列限制性做法。中国不再实行进口清单和进口替代清单等指令性出口计划，取消对外贸出口的财政补贴，并先后赋予各类企业进出口权，1997年对经济特区内的外贸企业经营权实行登记制，1998年又对国家重点企业的外贸经营权实行登记备案制。

在服务贸易方面，1992年以来，在申请复关和参加乌拉圭回合服务贸易谈判的背景下，中国及时调整政策，开始允许外商涉足某些原来未开放的服务贸易领域，如金融、保险、房地产、商业零售、咨询、会计师事务所、信息服务等。到1993年5月底，共有33个国家和地区的外资金融机构在中国20个城市设立了代表处，14个国家和地区的外资金融机构在中国13个城市设立了123个营业性机构。[3]在入世的最后阶段，根据中国的建议，中国与其他成员国按服务部门逐一进行了双边谈判。其中，服务业开放是中美、中欧谈判的核心问题。谈判首先集中在分销和法律、会计等专业服务领域，最后落脚到中国的汽车、保险、金融、电信等领域的市场准入以及开放速度问题。围绕市场准入的透明度和限制性措施，如对外国服务提供者数量及开业地上的限制、资本要求以及对诸如外国服务提供者所有制形式上的限制等，中国进行了服务领域体制改革，中国服务市场的贸易自由化程度大大提高。

综上，不难发现，谈判对中国改革开放具有溢出效应（蒋增辉、查贵勇，2007）。在入世过程中，中国不断将谈判过程中的一系列要求内化为国内对外开放的步骤，使中国的对外经贸体制与WTO的要求逐步接近，而综观改革开放全局，中国的市场经济体制已经初步确立，并且已经开始具备鲜明的外向型特征，对外交往和合作都有了量和质的显著提升。

入世以开放推动改革

加入WTO后，对外开放促进了中国改革，特别是推动了国内一系列法治等体制、机制建设，使中国特色社会主义市场经济体制更趋完善，这是入世对中国影响更为深远的层次。这一方面是出于中国改革自身的需要，尽管中国伴随入世谈判已历经十几年的外向型改革，但是这种基于入世谈判要价的国内改革，内容和范围较为狭窄，主要局限于贸易管理体制方面，并未全面涉及国内各项体制。因此，即便私营经济成分有所发展，但市场经济却远未完善。另一方面是出于中国对外开放的需要，即通过改革来保证开放利益，入世使中国的改革开放需要接受世界体系的约束，而一国的对外经贸政策毕竟是国内经济体制的延伸，倘若外贸体制与国内其他配套的经济体制相脱节，不仅会影响中国履行其多边贸易义务的能力，而且将直接制约中国所享有的入世带来的实际收益。值得注意的是，入世也为中国的改革提供了国际标准和规范框架。基于此，中国试图从治“本”入手，通过一系列深层次改革，特别是法制化改革和经济市场化改革，开始了与国际标准的全面对接，开启了WTO规则的本土化实践。

基于WTO规则的法制建设。法治是我国市场经济发展的方向和制度保证（张守文，2018）。从这一角度出发，在入世过程中完成初步开放之后，中国入世更重要的意义在于以此为契机建立起符合多边贸易体制的制度体系，相关的改革工作主要围绕立法、行政和司法三个方面展开。

WTO规则对国内法的适用性丰富了中国立法的体系和内容。首先，履行入世承诺的首要工作是清理国内的法律法规。这一实践早在入世之前就已经展开，在入世后不到两年的时间里，全国各地对多达19万件的各项法律法规进行了全面的修改或废止，[4]成为新中国成立以来规模最大的一次法规清理活动。其次，国内法与WTO的对接极大丰富和完善了国内法的内容，不仅填补了部分立法空白，也使得众多现存的法律法规进一步得到细化和强化。2004年，中国陆续修订了与反倾销、反补贴和保障措施等相关的各项条例。此外，WTO所倡导的非歧视和透明度等若干原则也直接影响了中国的立法理念，国内立法者日益重视将正当程序、透明度等要素作为立法工作中的核心技术考量。[5]这些基本精神进一步以国内法的形式内化为我国市场经济的基本原则，促进了国内市场环境的优化。

入世推动了行政体制改革，促进了中国法治政府的构建。入世后，以市场经济下的政府管理模式为指引，通过行政管理体制改革，政府与法律的分工更明确，并通过相关法律进一步规范了政府行为。首先，在行政透明度上，中国政府于2004年颁布《行政许可法》，建立完善信息公开制度。其次，在调控方式上，为提高行政效率和改善营商环境，各级政府简化行政审批手续，经过四次大规模的改革，国务院各部委取消或調整了4100余项行政审批项中的1992项。[6]2008年开始，政府在中国工商系统全面推行企业信用分类监管制度、建立申诉举报制度、改革个体工商户登记制度等，使得政府从以往直接的管理者转向社会公共服务的提供者和市场秩序的维护者。在机构设置上，为加快推进政府职能转化，国务院多次对相关政府机构进行调整和改革，2008年年初，开启了新一轮从中央到地方的政府机构改革，即大部制改革，对职能相近的部门重新进行了整合和配置。其结果是政府对经济的干预程度逐渐下降，中国初步建立起适应WTO规则和社会主义市场经济体制的行政管理体制。

入世推进了中国的司法体制改革。自2004年以来，中国一直致力于推进司法体制改革。国际条约的国内实施完善了司法审查的实体性和程序性规则。例如，《服务贸易总协定》要求对所有涉及影响服务贸易的行政决定设定司法审查程序。有鉴于此，中国在修改后的《海关法》等法律法规中，将与海关有关的行政行为纳入行政诉讼范畴（廖诗评，2018）。同时，为了更好地开展司法审查工作，我国先后制定了关于审理反倾销行政案件、反补贴行政案件应用法律方面的若干规定，进一步细化了国际贸易案件中的证据要求，并规范了相关的司法审查程序。

以所有制结构改革为中心的经济市场化改革。入世后，中国所进行的完善所有制结构的改革，主要包括国有企业改革以及针对非公制企业的支持性改革。首先，国企改革围绕国企市场化从市场适应性、产权多元化、经营行为的市场化和市场退出机制四个方面展开，其目的在于将国企发展成能够与其他国内外市场主体同等竞争的独立法人实体和市场竞争主体。为完善国有资产管理体制，2003年成立了国有资产监督管理委员会。在这一制度下，国企改革积极探索产权多元化，不但健全了国有企业的市场退出机制，而且推动了国有经济的战略性调整，国企的效益增值明显提高。以国企的公司制改组为例，国企的改组方向主要是有限责任公司或股份有限公司，当然也不乏中外合资或者港澳台合资等形式。这一改革使国企在很大程度上摆脱了国家的行政干预，其整体竞争力显著提升。

其次，对于非公有制的改革主要是通过出台一系列支持非公制企业发展的政策。对此影响最为显著的制度安排是2005年颁布的“非公36條”，通过放松对非公有制经济在市场准入、财政金融等方面的束缚，激发非公有制经济的市场活力。为排除2008年年底发生的国际金融危机因素的干扰，我们以2008年的数据为例。2008年年底，在全国970万户企业中，有99%为中小企业，对国内生产总值的贡献率超过60%，税收贡献率超过50%，总贸易额占比达70%，创造了80%的城镇就业岗位。在自主创新方面，中小企业在专利发明、技术创新和新产品开发三大类别中分别占据了66%、74%和82%的份额。[7]可见，中小企业成为中国整个市场经济的重要组成部分。

相关的配套性市场化改革还包括深化劳动、土地、资本等要素市场改革。有关收入分配制度与社会保障体系的改革，使中国的工资决定和劳动力配置的市场化程度稳步提升，劳动力就业市场更加自主化与多元化;针对土地要素市场的改革，中国政府陆续制定了旨在完善土地资产管理的系列政策法规，使土地交易制度日趋成熟，市场决定机制日益健全;围绕货币市场、证券市场和外汇市场，中国金融市场化改革不断深化，通过利率市场化和人民币国际化，金融业市场化程度和对外开放的广度和深度得以显著提升。各类要素市场的资产化水平不断提高。仍然以国际金融危机发生前的数据为例，根据《中国市场经济发展报告》，2008年，中国经济市场化水平已经达到76.40%，2005～2008年，中国市场化程度已稳定在70%以上的水平。[8]

综上，入世后中国的改革开放，以体制规制引领市场经济的完善为特征，尤其是入世作为一项制度性变化，对中国法制建设、市场经济体制建设发挥了关键的引领性作用。中国参照WTO的规则框架，调整了包括法律、行政、市场等整套制度，按照国际标准、国际规范来操作。入世后的国内改革事实上成为全国范围内的一场标准化实践，中国特色社会主义市场经济体制得以巩固完善。

后入世时代：开放也是改革

经过四十年改革开放历程，中国由低水平的发展中国家成长为拥有最快经济增长速度、最大出口规模的国家，外资流入最多的发展中国家和世界第二大经济体，并在国际经贸体系中具有了举足轻重的国际影响力。同时，也面临着经济增长转型、企业核心竞争力弱等问题，市场整体运行环境也存在竞争程度不高、缺乏商业精神和信誉基础等不友好之处。根据世界银行《2017年营商环境报告》，中国的营商效率在190个经济体中位列第78位[9]。虽然中国在相关领域已经取得了部分成效，但与高标准的市场化营商环境相比仍有巨大差距。从这一角度而言，美欧等发达国家对中国市场经济地位问题的非难有一定的现实依据。

可是审视本应针对上述问题有所作为的国内改革，不难发现近年来的改革进展相对缓慢，特别是在能源、电信等传统垄断领域的改革，迟迟未有实质性步伐，其原因在于以下几点。

首先，深化改革的内部动力面临缺位。改革正处于纵深推进的关键节点。中国转型期间，市场发展不平衡等结构性问题积弊已久。随着改革的深入，改革所触动的利益集团更加复杂，甚至包含过去的改革推动者以及现在的改革推动者本身，改革的利益调整面极为复杂。这主要与中国目前的市场经济状况相对应，现阶段，我国的市场经济还存在诸多难以改革的非市场经济条件。例如，近年来产业政策的运用有强化之势，包括各种激励手段和行政指导，尤其为了有效应对2008年国际金融危机，中国采取了大规模刺激性的财政货币政策，在短期内遏止了经济的规模性衰退。但是，这种激进的做法却弱化了通过改革发挥生产要素能动性来促进增长的积极作用。

其次，这和WTO密切相关。中国入世承诺覆盖领域全面，其中与国内改革相关的简易部分如关税的削减等，在过渡期结束前便已基本完成;对于承诺的其他部分，如在服务贸易自由化等方面，考虑到问题的复杂性，中国为适应规则的深入改革尚需时间;对于没有承诺的部分，在很大程度上也是WTO规则空白的部分，国内改革更加缺失了外部的盯住和倒逼机制，改革更加步履维艰。

从WTO的未来发展方向来看，上述WTO的规则空白主要涉及与投资、竞争、电子商务等新自由化议题相关的边境后措施，而这些边境后措施正成为WTO未来的规制重点。在完成关税及配额减免等边境措施谈判之后，与全球价值链的深度发展相适应，开放进入更深的层次，开放领域的自由化议题已不再局限于关税及市场准入等传统的边境前措施，而是包括创新技术、可贸易的服务业和数据保护等新问题，因此非关税壁垒、特定投资条款、不同的知识产权制度和有差别的竞争规则等诸多边境后的规则变得越来越重要[10]。可以预见的是，WTO将必然在边境后措施领域设定高标准的国际规范。与此同时，WTO外围的自由贸易协定已经对此有了反应，以美国昔日所主导的跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、跨大西洋贸易与投资伙伴协定（TTIP）等谈判，均就上述新议题制定了高标准的经贸规则，试图打造21世纪国际贸易与投资的规则范式，最新达成的美国—墨西哥—加拿大协定也是如此。

以边境后措施为核心的全球经贸治理对中国的改革开放构成了挑战。考虑到新议题本身所具有的高度复杂性和融合性，其所涉及的边境后措施与国内的规制直接相关，无不涉及成员国内的政策、立法乃至执法，且更多地表现为体制调整、营商环境、国内规制问题。因此，如果一国想要在上述新议题的国际规则领域有所建树的话，就必须首先制定或调整国内的政策和立法，因而引发国际社会对于国际规则和国内政策独立性的普遍关注。中国改革也面临着是积极在新议题的全球经贸治理领域有所建树，还是保留其保护措施所提供的“政策空间”的改革抉择[11]。另外，美欧等发达国家正将中国等新兴经济体视为对现有体系的挑战，并通过对新议题谈判新规则的形式来强化其对贸易规则制定的垄断性权力，维持其在国际竞争格局中的优势地位。美国曾凭借其主导的TPP与TTIP，试图通过对知识产权、投资、国有企业、竞争政策、劳工标准、环境保护、数字贸易所涉及的“边境后措施”，树立标准一致化、竞争中立和监管一致化的标准，推动国与国之间的国内规制协调，并迫使发展中经济体接受这些超越自身发展水平的规则，进而实现对新型国际经贸治理的规则主导权（盛斌、王璐瑶，2017）。美国所力主推行的高标准模板显然对作为发展中经济体的中国形成了较高门槛，对中国相对缓慢的改革开放进程构成了严峻挑战。

综上，边境后措施的性质决定了开放也是改革。首先，如前文所述，由于涉及外资、服务业开放的边境后措施與国内规制、国内的营商环境直接相关，开放和改革的对象难于区分。其次，伴随着中国入世承诺履行的深化，特别是落实WTO对外资开放、对服务业开放的要求，向营商环境改善，向监管体制的透明化、合理化、合作化方向发展，成为中国国内体制改革和对外开放的共同目标。再次，通过对十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的梳理，我们发现60条改革任务中有40多条的内容与开放有着密切关联。例如，对于促进国家治理体系和治理能力现代化，可以与开放过程中遵守WTO规则、参与国际经贸新规则的制定相联系，通过借鉴国际上的先进经验和通行标准等，提高国家治理水平。对于促进市场在资源配置中起决定性作用，可以通过国有企业、垄断领域的改革，提高国内经济的市场化程度，进而促进国内、国际两个市场的融合，充分发挥市场调节作用。对于促进国内投资体制改革，可以通过参与与投资相关的自贸协定谈判，采用负面清单和准入前国民待遇等，与其直接相关。

结语

从中国与WTO的关系出发，如果说中国入世前的核心工作是在对外经贸工作中按国际规则办事，改革开放的重心在于入世推动开放，那么入世后，中国的工作重点则是以开放推动改革，以入世承诺倒逼国内的各项改革;同时WTO所包含的一系列系统性制度安排，也为中国改革提供了框架和抓手，进而以体制规制引领中国市场经济的建立和确立为特征，有效推进了中国的法制化、市场化改革。如果入世前的改革开放是地方实验性地摸着石头过河，那么入世后就是拉着绳过河，改革开放事实上成为全国范围内的一场国际规则的标准化实践。中国在WTO这一参照系下，以建构主义的方式开始重新设计、调整自身的模式和体系，从而确立并建设起具有中国特色的社会主义市场经济体制。如今，中国的对外开放，已经从入世前的入世推动开放、入世后的开放推动改革，逐步向后入世时代改革与开放互融并举的形态过渡。以边境后措施为主要内容的更高层次的开放意味着整个中国社会体系更深层次的全面改革。而中国所参与的激烈的国际竞争，看似是企业等市场主体的竞争，实则是不同体制机制、市场环境之间的竞争。因此，中国探索未来新型世界体系中的改革开放，直接关系到中国对未来国际规则的参与权和话语权问题，也必将对中国自身以及国际社会产生重大影响。

（本文系教育部人文社科重点研究基地重大项目“多边贸易体制70年发展历程回顾与思考”的阶段性成果，项目编号：16JJD790008;对外经济贸易大学中国WTO研究院博士生娄承蓉对本文亦有贡献）

注释

[1]张汉林：《张汉林解读中国入世》，北京：经济日报出版社，2002。

[2]屠新泉、娄承蓉：《改革开放四十年：中国与多边贸易体制关系的演变》，《东南学术》，2018年第5期，第104～111页。

[3]常健：《改革开放30年之对外开放：成就、经验与面临的问题》，《学习与实践》，2008年第11期，第5～16页。

[4]杨国华：《WTO的理念》，厦门大学出版社，2012年，第234～251页。

[5]L. Biukovic， "Selective Adaptation of WTO Transparency Norms and Local Practices in China and Japan"， Journal of International Economic Law，  2008， Vol. 11， No. 4， pp. 803-826.

[6]廖诗评：《经由国际法的国内法改革——改革开放四十年国内法制建设的另类路径观察》，《中国法律评论》，2018年第5期，第145～153页。

[7]李晓西、林永生：《改革开放40年的中国市场经济发展》，《全球化》，2017年第7期，第55～66页。

[8]李晓西：《加入世贸组织10年：中国市场化进程演进轨迹》，《改革》，2011年第12期，第17～28页。

[9]卢万青、陈万灵：《营商环境、技术创新与比较优势的动态变化》，《国际经贸探索》，2018年第11期，第61～77页。

[10]Bagwell， K.; Bown， C. P. & Staiger， R. W.， "Is the WTO Passe？"， Policy Research Working Paper， 2015.

[11]Baldwin， R.， "WTO 2.0： Global governance of supply-chain trade"， CEPR Policy Insight， 2016， p. 64.

参考文献

蒋增辉、查贵勇，2007，《国际谈判对国内体制改革的溢出效应分析》，《世界贸易组织动态与研究》，第8期，第13～18页。

张守文，2018，《改革开放与中国经济法的制度变迁》，《法学》，第8期，第19～31页。

廖诗评，2018，《经由国际法的国内法改革——改革开放四十年国内法制建设的另类路径观察》，《中国法律评论》，第5期，第145～153页。

盛斌、王璐瑶，2017，《全球经济治理中的中国角色与贡献》，《江海学刊》，第1期，第83～87页。

责 编/刁 娜