完善生态环境保护财税政策的建议

赵世萍

【摘要】财税政策作为国家宏观调控的经济手段，在生态环境保护的过程中，发挥着重要作用。本文梳理了我国环境保护财税政策的现状，分析了存在问题，提出了政策建议。

【关键词】生态环境保护 财税政策 现状分析 政策建议

十九大报告提出，坚持人与自然和谐共生，要推进绿色发展，加大生态保护力度，形成绿色发展方式和生活方式，建设美丽中国。完善生态环境保护财税政策不仅是应对资源约束趋紧、生态系统退化等环境问题的重要举措，也是建设美丽中国的迫切要求。

一、我国生态环境保护财税政策现状

近年来，我国出台了一系列控制有害气体排放、保护生态环境的财税政策，加大了对生态环境保护的政策支持和资金支撑，投入大量财政资金用于环境污染的防治、治理和生态环境的恢复等方面。我国关于生态环境保护的财税政策主要包括财政投入政策、税费政策等。

第一，生态环境保护财政投入力度逐年加大。生态环境保护需要大量的资金投入，财政资金的投入是其中重要组成部分。我国在生态治理和环境保护方面的财政投入呈现逐年上升趋势。2011年至2015年间，中央政府和地方政府环境保护支出从1261.85亿元上升到2170.83亿元，“十二五”期间中央和地方政府的环保支出增速达14.5%。中央財政环境保护专项资金的投入也从2011年的283.7亿元增加到2015年的418亿元，“十二五”期间中央环保专项资金投入较“十一五”期间增长了139.2%，同时财政环保支出结构也在不断的优化。

第二，建立了生态环境保护补偿机制。生态环境具有明显的跨区域、跨流域的特性，因此，必须依靠各地的联防联动、协调配合，才能取得应有的成效。生态环境保护补偿机制的建立，有效地平衡了地方政府的财力水平，增强了地方政府生态环境保护的积极性，促进了不同行政区划政府之间的合作。目前我国生态环境保护补偿机制主要依靠中央和地方政府的转移支付，且以中央财政的纵向转移支付为主。近年来，财政部先后发布了《国家重点生态功能区转移支付办法》、《中央对地方资源枯竭城市转移支付管理办法》等多个文件，同时中央财政设立了相应的转移支付专项资金。如，2008年起中央财政对国家重点生态功能区范围内的452个县实施转移支付，至2015年支付总额达2513亿元。目前，我国还没有生态补偿横向转移支付的制度，但是相关的横向转移支付试点已经展开，主要集中于跨流域生态补偿的试点，成功的案例有“新安江跨省流域生态补偿试点”，取得了良好的效果。通过建立财政转移支付和生态补偿机制，生态源头地区生态环境保护能力得到了显著的提升。

第三，运用税费政策支持生态环境保护。通过征税、收费对破坏生态环境的行为予以惩处，通过税收优惠对保护生态环境行为给予奖励，是推进环境保护的有效政策手段。我国目前与环境相关的税收主要有：资源税、消费税、增值税、城市维护建设税、城镇土地使用税等以及将在2018年1月1日起正式实施的环境保护税。在收费政策方面，我国主要实行的是污染物排污和生态资源补偿等收费制度，以此抑制污染物的排放，促进生态环境的恢复。另外，为了鼓励节能减排等保护环境的行为，国家在征税的同时，也出台了许多税收优惠政策，如增值税的免征优惠、即征即退优惠政策，使用新能源车船的车船使用税优惠政策等。

第四，实施政府绿色采购政策。通过政府绿色采购，引导和促进绿色产品的生产和消费，是世界各国的通行做法。美国、英国、日本等发达国家，通过制定相关法律，要求政府采购具有环保标识的产品，以此带动和促进环保产业的发展。我国从2004年开始推动政府绿色采购，2006年我国颁布了第一张政府绿色采购清单，此后每年定期发布，截止到2017年初，已经发布了19期政府采购清单。多年来，政府绿色采购的范围不断扩大，产品种类不断增多，政府采购规模持续增长，有效地引导和促进了绿色产品市场的形成与发展。

二、我国生态环境保护财税政策的成绩和主要问题

目前，我国经济进入新常态，随着供给侧结构性改革不断推进，加上财税政策的积极配合，我国的生态环境得到了显著的改善。但是长期以来，由于我国采取的追求发展速度的粗放式发展模式，加之财政政策体系不够完善，使得环保财税政策也存在着一些问题。

（一）供给侧结构性改革中生态环境保护取得显著成效

第一，淘汰“重污染产能”初见成效。我国的过剩产能大多集中在钢铁、水泥、煤炭等重污染行业。在供给侧改革中，去除过剩产能，促进产业转型升级，成为重中之重。以央企为例，据国资委公开的信息显示：2016年中央企业化解钢铁过剩产能1019万吨，化解煤炭过剩产能3497万吨。同时，2016年能源消费中清洁能源消费的比重提高了1.7%。淘汰落后的重污染产能，有效地推动了行业内部结构调整优化，促进了相关行业的提质增效。随着供给侧结构性改革效果的体现，传统产业的工业污染对环境保护造成的压力也有所减轻。

第二，供给侧结构性改革中，经济结构绿色化转型步伐加快。一方面体现在战略新兴产业及节能环保产业快速发展。据国家发改委最近数据表明，战略新兴产业领域创业投资已经占我国创业投资比例80%左右，产业创新和整体收益都有所提高。另一方面体现在我国居民消费绿色化程度呈现显著上升趋势。近年来，旅游、通信、教育文化娱乐等服务消费持续火爆，成为新的消费增长点。

第三，重点行业污染减排效果明显。在供给侧结构性改革中，注重培育节能环保的新兴产业，降低化石能源的使用量，控制相关行业的污染物排放，取得显著成效。

在供给侧改革促进环境保护发展的同时，我国的生态环境质量得到持续改善。大气环境质量和水环境质量有所提高，土壤污染防治取得进展，生态服务和生态建设得到加强。党的十八大以来，我国首次扭转了生态环境恶化的趋势，为进一步加强环境保护打下了基础。

（二）我国生态环境保护财税政策存在的主要问题endprint

第一，财政投入较低，与建设生态文明的要求有差距。近年来，虽然我国从中央财政到地方财政对生态环境保护都进行了投资，且每年投资的数额不断增加，但是不论是投入的力度还是投入的水平都离生态环境保护的要求有一定的差距。世界发达国家的经验表明，只有当环境保护投入占到GDP的2%～3%时，环境质量才会有明显改善。近年来，我国环保投资占GDP的比例一直低于2%，因此，加大环境保护的财政投资力度已是当务之急。

第二，尚未建立生态环境保护转移支付制度。我国的生态环境保护转移支付主要依靠中央财政，且大部分是专项转移支付。从转移支付的结构上看，中央财政对地方的转移支付占主导地位，地方政府之间的横向转移支付制度还没有建立起来。从转移支付的范围和数额上看，专项转移支付没有形成制度化，覆盖的范围有限，随意性大，补偿数额不足，远远满足不了保护生态环境的需求。总之，我国的生态环境保护转移支付还处于摸索阶段，急需在制度的建立、政策的落实以及中央和地方财政体制改革的衔接方面有所突破。

第三，生态环境保护的税制不健全。税收是促进生态环境保护的重要经济手段，通过征收环境税费和税收优惠政策，可以约束单位和个体破坏环境的行为，鼓励企业采用新技术、新能源降低环境的压力。我国现在实施的涉及环境保护的税种，在设立伊始并不是以环保为直接目的，而是在实施过程中间接地发挥了环境保护的作用。不论是从征收范围、税率还是从征收力度上，都需要进一步改进和完善。日前，《中华人民共和国环境保护税法》已由人大审议通过，将于2018年1月1日起施行，这是我国第一部与环保直接相关的税收法律。但我国有关生态环境保护的税制仍是薄弱环节，税收的经济杠杆作用没有得到充分发挥。

第四，政府绿色采购的实施范围小，力度弱，引导环保产品生产和消费的作用有限。虽然我国已经将绿色采购纳入政府采购的范围之中，但是与发达国家相比较，我国绿色采购清单所涉及的范围仍然较窄，实行的力度不大，相关的配套政策不完善，需要进一步改革。

三、完善生态环境保护财税政策的若干建议

党的十九大提出中国特色社会主义进入了新时代，我们要加快生态文明体制改革，建设美丽中国。生态环境保护离不开财力的支持和保障，完善相关财税政策刻不容缓。

第一，应加大环保的资金投入。环境保护需要有足够的资金支撑，加大资金投入可以从两个方面着手。一是确保环境保护财政预算投入。长期以来，我国用于生态环境保护方面的财政资金投入一直偏低，不能满足生态环境恢复和污染治理的需要。从长远看，应建立财政资金投入的增长机制，加大对生态环保基础设施建设、生态环保科技人才培养等方面的财政投入力度，确立环保支出优先和重点保障地位，更好地应对环境保护支出的需要。二是拓宽资金来源，鼓励社会资本积极参与。生态环境保护仅依靠财政资金是远远不够的，应充分发挥财政资金的杠杆作用，吸引社会和民间资金投入环保领域，建立多元化投入机制。

第二，完善生态环保转移支付制度。首先应完善中央财政转移支付制度，建立生态补偿机制，优化中央转移支付的区域结构，适当加大转移支付力度，减轻地方生态补偿支出压力。同时应通过中央财政的转移支付，促进地区间的财力均衡发展。其次要建立省级及以下生态转移支付，设立专项资金，合理安排财政资金的使用范围、方向和规模，明确转移支付重点，解决地方的生态环境保护的突出问题。另外，还要建立跨区域、跨流域的横向转移支付机制。

第三，完善生态环境保护法律法规。2016年12月全国人大通过的《中华人民共和国环境保护税法（草案）》，是我國第一部关于环保的税法，该法建立了我国环保税的基本法律制度框架。从内容上看，《环保税法》部分调整了排污费征收范围，适度提高了税率，同时细化了税收优惠政策，在征管方式上有所创新。但环境保护税主要是将排污费改税，并没有把污染物排放之外的生态环境破坏行为纳入征收范围，尤其是将国际上普遍征收的碳税排除在征税范围之外。此外其它与环境保护相关的资源税、消费税等，在内容上也有调整空间。

第四，以供给侧结构性改革为依托，制定有利于生态环保产业发展的财税政策。供给侧结构性改革的核心内容之一是立足新旧动能转换，打造新的经济增长点，而构建绿色环保产业，正是“十三五”时期我国新的经济增长点，也是供给侧结构性改革的重要抓手。绿色环保产业的有序发展，离不开良好的法制环境和财税政策引导。应从以下几方面着手：一是规范行业营商环境。加强监管，加强对各类环境违法行为的打击力度，建立公平、开放的市场机制，促进环境产业市场的形成。二是拓宽环保产业的融资渠道，创新融资方式。优化政府和社会资本合作模式，积极开展PPP模式下的环保模式探索，引导社会资本流向环保领域。三是完善财税金融政策。改革财税制度，发挥财税政策的调节作用，充分利用政府引导基金、环境税收、政府补贴、政府采购等财税手段，促进财税体制的绿色化，推动环保产业的发展。

参考文献

[1]毛晖，张胜楠.推进我国环境保护的财税政策取向研究[J].环境保护，2016年第1期.

[2]何利辉.促进生态环境保护的财税政策探讨[J].财政科学2016年第7期.endprint