论农产品责任的法律规制及困境破解

□狄行思

农产品质量问题不仅包括食用农产品的质量问题，还包括农产品在生产、加工、包装、运输中的问题，涉及范围非常之广。在农产品责任纠纷的救济上，我国法律体系虽规制颇多，但实践中常有诸多疑义和困境。因此，明确农产品责任纠纷中的法律规制，不仅对救济受害群体、保障消费者的合法权益至关重要，也对加强农产品质量规范，利用多种手段调节农产品市场有重大意义。本文旨在分析我国现行农产品责任的法律规范及逻辑，明晰农产品责任中的归责原则，提出法律适用中的困境和矛盾，以期提出合理有效的解决方法。

一、我国现行农产品责任的规范体系与逻辑

农产品经济作为市场经济中的重要组成部分，其法律规范与大部分经济法规类似，带有私法和市场规制法的双重属性。其中食用农产品与粮食安全直接相关，其中规制已超出了私法和市场规制的范畴，这也是农业法存在的独立价值所在。为预防农产品质量案件频发，通过政府宏观调控约束和管制农产品市场应为首要考虑的措施。目前，我国对于农产品的监管体制已经由单部门监管变迁至多部门监管，进而演化为当下的两部门监管制。[1]监管体制的变迁体现了政府部门对农产品质量问题的愈发重视，对预防农产品质量纠纷起到积极作用。但是，一旦出现因农产品质量纠纷，乃至引发实际损害，对受害者的救济便成了重中之重。

(一)关于农产品责任的单行法规范

广义上讲，农产品责任是指农业初级产品或者加工农产品因质量缺陷或质量瑕疵引起的民事责任，本质上是民事侵权责任的范畴。关于农产品责任的规范，我国出台了《农产品质量安全法》，用于规范农业初级产品(以下或简称“食用农产品”)，即“在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品”。随着2015年《食品安全法》的修订，尽管该法中已然在总则部分中明确将农业初级产品排除在外，因而其不调节食用农产品的质量安全问题，但仍旧规制食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布等。从这个意义上看，《食品安全法》并非《农产品质量安全法》的上位法，反而是一种并列关系，分别调整不同种类的农产品责任。《产品质量法》中为“产品”所下定义为“经过加工、制作，用于销售的产品”，因此显而易见，其是《食品安全法》的一般法。尽管如上单行法均带有调节农产品市场、规制农产品质量的宏观作用，但关于农产品质量纠纷引起的侵权责任，仍属于《侵权责任法》的框架之下。因此，我国现行的农产品责任规范的逻辑关系为，《侵权责任法》的大框架下，食用农产品主要适用《农产品质量安全法》，加工农产品主要适用《食品安全法》及《产品质量法》。这样的制度设计也是因两部法律的规范要求、归责原则、赔偿范围、免责事由等立法规范及立法精神的不同。[2]只有厘清如上单行法的位阶关系，才能在法律适用中避免出现错误。同时，《消费者权益保护法》约束所有的销售行为，基于违约这一请求权基础提起诉讼也是消费者寻求救济的重要途径。

司法实践中亦常存在不同类别农产品质量纠纷在法律适用上的疑惑。本文通过检索和归纳相关案例，将具体问题总结如下：

1.法律适用疑难

“牟家文与广西贺州市泰兴连锁超市有限责任公司产品销售者责任纠纷案”(2015贺八民-初字第83号判决书)中，原告主张其购买的瑶山野香菇和姑婆山野生花菇“无执行标准号、执行标准是过期失效”的，依《食品安全法》提起民事诉讼，而被告认为其所售产品为食用农产品，应适用《农产品质量安全法》的规定。实际上，如按照《农产品质量安全法》的规定，其仅在第三十二条中规定了农产品标准的概括性条款，在第三十三条中不完全列举了禁止性事项，并无关于原告所诉的规定，因而法院最终驳回了原告的诉讼请求。

在上述案件中，消费者未曾食用所购农产品，其发现销售产品有问题进而提起诉讼，法院基于《农产品质量安全法》未对诉请事项作出规定判决原告败诉并无问题，但对此未免会留下疑问空间，如若《农产品质量安全法》中未规定的事项，但《产品质量法》或《食品安全法》中有规定的，可否基于农产品的相似性援引类似条款？按照上述体系，答案是否定的。不过现实生活中，购买农产品的消费者未必清楚食用农产品与经过加工的农产品(即食品)的区别，对应当其请求权基础也未必明了，因而消费者应当注意，如若造成损害，尽管基于特别法往往可以扩大受偿范围和力度，获得惩罚性赔偿，但基于《侵权责任法》提起侵权损害赔偿这一私法上的诉讼较为稳妥。此外《消费者权益保护法》提供了基于违约的诉讼路径。

同时，实践中存在大量争议焦点为涉案产品是否属于食用农产品的案件。例如“冯野与云南婍袅商贸有限公司买卖合同纠纷”(2016苏01民终1481号判决书)中，法院将“未改变其基本自然性状和化学性质”作为食用农产品的认定标准，这也是实践中通行的认定标准。

2.预包装产品与初级农产品的区分

“卢聪、江门市润丰行超市有限公司产品责任纠纷案”(2016粤07民终2918号判决书)中，原告在润丰超市购买了花菇、云耳等产品，上述产品经超市进行包装，包装袋上注明了产品的功效及特性。原告认为，超市的销售行为“不单单受到《农产品质量安全法》的调整，还应受到《食品安全法》的约束。”由于超市的销售的产品违反《食品安全法》第七十一条、第一百四十八条的规定，应当承担相应的法律责任。

由于食用农产品与预包装产品受到不同的法律规制，因而本案的争议焦点为超市所销售产品究竟属于何种类型。针对此点，法院采取了三个认定标准。第一是包装的农产品是否具有重量不确定性、是否为非固定封口包装袋；二是该农产品的包装是否能够合理解释在销售过程中为方便消费者提前将农产品置于另购的包装袋中；三是包装行为是否改变农产品的基本自然性状和化学性质。基于如上三点，法院认为尽管超市所售产品具有外包装，但仍然属于初级农产品。不可否认，该案件对于农产品类型的区分具有典型意义。

(二)农产品质量纠纷之救济体系

对于农产品质量纠纷的救济而言，由于直接责任人往往为农户等农业生产者，具有较大的分散性，其清偿能力往往有限。因此，社会救济体系成为首要考虑的救济途径，譬如建立消费者受害补偿机制、农产品责任保险制度等，其次才应诉诸于直接责任人。这正如王泽鉴先生所说，“整个损害赔偿补偿制度必须随着社会经济发展重新评估，作适当的改进，使各种制度更能互相协力，有效率地配置社会资源，使被害人获得更合理、公平的保障”。与此同时，将生产者、销售者、批发商及其他责任人均纳入归责体系，既可平衡自由与公平的双重价值，又能使受害人最大限度的得到补偿。

农产品责任救济体系应是一个完备、多层次的体系，这也超出了私人间侵权纠纷的范畴，扩张至农产品责任主体与广大消费者之间的利益衡量问题。当前，我国尚未建立起完备的农产品责任救济体系，特别是社会救济层面仍比较薄弱。当发生农产品质量纠纷时，消费者仍只能采取向消费者保护协会投诉、直接法院提起诉讼请求侵权损害赔偿等方法维护自己的权益。这样一来问题有二，一是由于食用农产品的生产者相对劣势的经济地位，尽管食用农产品责任是无过错责任(具体分析见后)，但消费者的受偿情况仍不乐观。此外，侵权之诉往往要求有实际损害结果的发生，而实践中消费者常买到不符合安全标准或有质量问题的农产品时，因及时发现未曾食用，故侵权之诉的路径通常不为消费者采纳，而转向食品安全法中的惩罚性赔偿规定，但由此一来食用农产品就未必受到规制。就此方面，消费者仅能依照《消费者权益保护法》及关于食品安全的相关规定请求违约责任。而在食用农产品方面，由于相关规定多为行政责任，且尚未与《食品安全法》有良好衔接，对消费者主张民事赔偿的规定仍不充分。

二、农产品责任的归责制度辨析

农产品责任的归责原则及责任类型，将直接影响案件双方当事人的举证责任分配以及受害人的受偿程度。学界对于农产品责任的规则制度争议颇多，且实践中农产品责任案件中生产者、销售者、运输者、批发商等各主体的责任类型没有明确界定。现实生活中，农产品责任既存在按份责任、连带责任等责任类型，还有隐藏其中的不真正连带责任等类型。以下探讨农产品责任的规则制度。

(一)农产品责任的归责原则

关于农产品责任的规则原则，通说包括过错责任原则(包含推定过错)和严格责任。由于农产品质量直接关系到公众的健康权，因而许多国家建立起严格责任制度。严格责任制度不需要举证责任主体的主观过错，因而消费者只需要举证销售行为、农产品造成的损害及二者之间的因果关系，从而有利于使消费者得到赔偿。

就我国法律规范而言，在食用农产品方面，各国通常采严格责任制度，而我国《农产品质量安全法》规定了食用农产品瑕疵责任和农产品缺陷责任，并未规定归责原则，《农产品质量安全法》第54条似只需消费者举证损害，也体现出严格责任原则。在现实生活中，食用农产品的生产者多为农民群体，其经济能力相较于销售者较低，一次损害赔偿往往对生产者造成很大经济压力。因而本文认为，对农业生产者采推定过错原则的规则制度，或许更有利于保障农民群体的稳定生产。即，如若适用农产品的生产者可以证明自己的生产行为符合技术要求和相关规定，则不需要承担侵权赔偿责任。

至于加工农产品责任的归责原则，由于我国《食品安全法》在第九章“法律责任”中主要规定的是行政责任，因而民事侵权责任还需参照《产品质量法》中的规定。《产品质量法》采二元责任制，对销售者采推定过错责任，对生产者采无过错责任。另外，生产者的无过错责任存在数免责事由，共同构成完备的归责体系。实际上，加工农产品的“生产者”与前述食用农产品的“生产者”内涵已然不同，此处的生产者指初级农产品的加工者。

(二)农产品责任主体及责任类型

《农产品质量安全法》对责任主体的规定主要包括农产品生产企业、农民专业合作经济组织以及从事农产品收购的单位或者个人，以及农产品质量安全监督管理人员。而我国《食品安全法》不仅对加工者、销售者、批发商纳入责任主体中，还将其扩大至食品行业协会、食品安全监管部门以及广告公司。扩大农产品责任主体范围，既有利于保障受害人获得损害赔偿，还可将侵权责任分担至多个主体，减轻个体的经济风险和负担。

需注意的是，如上责任主体之间依其过错承担不真正连带责任。即，承担了先付责任的主体有权向真正责任人追偿。尽管《农产品质量安全法》仅规定了批发市场可以向农产品生产者、销售者追偿，并没有后者向前者追偿的制度，依据不真正连带责任的原理，理论上应做相同解释。在行政责任领域，食用农产品和加工农产品领域均有比较完善的规定，譬如十陪惩罚性赔偿制度、引咎辞职制度等，这对农产品市场的健康发展必不可少。

三、农产品责任法律规范之困境破解

农产品责任中的问题不仅体现在约束农产品责任的法律规范错综复杂上，也体现在农产品责任归责制度的多样上。同时，司法实践中仍不断出现很多新问题亟待解决。为解决如上问题，首先应统一农产品责任规范体系，明确区分农产品责任中的行政责任和民事责任，日后建立起农产品责任保险制度等配套性制度，最大限度地保障消费者的合法权益及农产品生产销售的有序运行。

(一)农产品责任的法律规范设计

农产品质量安全立法上，基于行政执法的高成本和民事侵权体系的薄弱性，因而既不能仅仅依靠行政监管的思路模式，也不能忽略私法维度上的的产品责任模式。

农产品依其性质分为食用农产品和加工农产品，故实施农产品分类管理毋庸置疑。尽管《农产品质量安全法》与《食品安全法》关系密切，但其中条款不能混用，同样也不能做出类推解释。现实生活中，应加强对农产品生产者、销售者、批发商等的教育，普及农产品分类管理的内容知识，使其了解这两类农产品适用不同的法律规范，针对法律规定的标准和要求从事生产经营活动。

食用农产品的种植和养殖关乎每一个人的生命健康。当下仍存在不按照法律规范滥用农药、肥料、添加剂等源头污染的现象[3]，法律规范体系的不健全、不完整亦是这些问题不能根绝的原因之一。应当承认，《农产品质量安全法》出台后的十余年，为规范食用农产品的生产安全起到不可忽略的作用。同时，该法遵循农产品生产者和消费者并重保护的原则，平衡了二者间的利益关系。但随着市场经济的日益发展和农产品市场的日渐复杂多样，许多新问题也随之产生。因此，应及时出台相关补充规定及实施细则，增加法律法规的适应性和执法的可操作性。本文认为，《农产品质量安全法》中的法律责任主要是行政责任，对于民事救济上稍显不足。《产品责任法》尚在体例上分为产品质量监管和产品责任两个部分，很好地体现了市场规制法与侵权责任法的融合；监管部分亦在《农产品质量安全法》中有所体现，但是在农产品责任上仍然规制不够。如果能够明确民事违约及侵权赔偿制度，方对落实农产品质量纠纷之救济更为有效。

加工农产品规范应契合《食品安全法》的规定。随着2015年《食品安全法》的修订，我国对食品安全的监管和治理上升到新的高度。该法中强化了“食品安全全程治理”理念，提出食品安全风险治理、协同治理、责任治理等制度设计，从理论层面到实践操作上均有创新和探索。[4]《食品安全法》采取的是产品责任模式，更需要严密的追溯体系和有效的激励和制裁。追溯机制实际上是不真正连带责任的体现，而关于激励机制，早有学者提出，“如果一场诉讼除了救济权利外还有更具公共性的价值，那么基于诉讼发起人一定的激励就是合理、必要的。”[5]因此，追溯体系和激励制裁机制的设计，不仅可以激励消费者勇于维权，还可以有效减少执法成本。

(二)农产品责任的配套制度设计

农产品责任制度的设计已然远超出单纯的侵权责任以及农产品质量监管的范畴，实际上事前和事后的配套制度也应起相应的作用。就事前预防机制而言，主要体现在农产品质量标准体系上，确定农产品的检验检疫和质量认证体系。对于农产品生产中存在的风险予以分析，确立“风险评估、风险管理和风险交流”的风险分析机制，确保农产品质量尽量少地受到政策规范的影响。同时，应建立农产品责任保险制度，一旦发生农产品质量纠纷，农产品责任保险可以分担一部分赔偿金额。

此外，绿色农业生产是实现农业可持续发展的必经之路。农业生产与环境密切相关，良好的生态环境也有利于农产品质量的提高。除了设立禁止性规范外，还可以通过鼓励性的引导措施激励农产生产者从事绿色农业生产，譬如通过农业环境补贴等措施。[6]这一举措将对农业生产长期稳定发展具有重要意义。

(三)实现农产品质量综合治理

农产品质量的相关法律规范以及配套制度，不仅是为了落实农产品安全、保障农产品消费者的权益，还应当起到提高农产品质量的作用。加工食品可以着重强调产品的自身质量问题，但是食用农产品的生产还涉及生态环境问题和农业技术的发展水平，如果不能合理考量这些外在因素，法律规范的可操作性就会不尽人意。因而，应确立在农产品生产过程中农药、饲料、肥料、疫苗的标准规范，建立标准质量体系，配合《农产品质量安全法》的实施。同时，如将食用农产品生产者集合管理，利用登记等方式管理其生产经营行为，有利于其生产行为。不可否认其中的管理成本问题不易解决，实践操作难度又比较大，但是仍是一条可以探索的路径。

综上，农产品责任的设计应为落实对消费者和受害者的救济，应成为一个完备的体系，其法律适用存在的疑问应在实践中予以明晰。针对农产品类型的不同，适用不同的归责原则。为平衡农产品生产者等主体与消费者之间的利益，保障消费者的受偿权，应建立完备的农产品责任体系和配套机制，运用行政监管和民事救济两种手段，实现农产品的综合治理。由此，农产品责任问题才能有效解决，农产品市场也会健康蓬勃发展。

参考文献：

[1] 梅星星.中国食用农产品质量安全政府监管制度变迁轨迹[J].世界农业，2017，(2)：184-187.

[2] 李玉文，胡钧.我国农产品质量立法探析[J].法学，2003，(5)：114.

[3] 李江华，张蓓蓓等.我国食品安全法律体系研究[J].食品科学，2006，(10)：615.

[4] 李佳洁，李楠等.新<食品安全法>对<农产品质量安全法>修订的启示[J].食品科学，2016，(1)：284-285.

[5] 房建恩.完善农产品质量安全法律责任制度的若干思考——以法律实施机制转型为视角[J].农村经济，2016，(7)：108.

[6] 孙娟娟，陈松.欧盟农产品质量安全立法的实践和启示[J].中国食物与营养，2016，(2)：12.