检察监督与监察监督衔接机制研究——以民事行政检察为对象

傅国云，胡卫丽，张剑锋

（浙江省人民检察院，浙江 杭州 321000）

十八届六中全会确立了我国监察体制改革的总方针，全国人大常委会于2016年12月25日审议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，整合反腐资源，集中、权威、高效的监察体制开始试水。随着监察体制改革推行，监察委员会整合行政监察、预防腐败、职务犯罪侦查等职权，统一行使监察权。然而民事行政检察工作将面临诸多问题，自侦权转隶后，对审判人员①本文所称审判人员，包括了执行人员。违法行为监督是否还继续？民事行政诉讼监督案件办理、审判人员违法行为监督如何与监察委员会衔接？行政执法检察监督失去反渎部门查办渎职其效果将会如何？同时，在国家机构体系中，增加对审判权、行政权外部强大的监察监督，客观上又助推民事行政检察监督。如当前一些地方法院对审判人员违法行为监督不支持、不配合，包括规避监督、避重就轻，甚至对抗监督等，对法官违法行为千方百计袒护，对此可借助监察监督，提升民事行政检察的刚性。总之，面对制度变迁与转型发展的现实需要，检察机关要根据职权配置，明确检察权、监察权的边界，整合资源、发挥优势，科学构建民事行政检察与监察监督衔接机制。

一、权力特性

（一）检察权（民事行政检察权）

法律监督是我国检察权最鲜明的特征，而且始终以公权力监督为本位。在刑事诉讼方面，有刑事侦查监督、审判监督、刑罚执行监督等；在民事行政检察方面，有民事行政审判监督、执行监督、行政违法行为监督等。特别是行政审判监督还包括多重监督：直接监督错误行政判决、裁定；间接监督纠正行政违法或不当；通过检察建议纠正其他严重行政违法；行政人员涉嫌职务犯罪的，移送监察委员会处理；行政行为所依据的规范性文件违法的，提请制定机关或同级人大常委会处理。作为检察权下位概念的民事行政检察权的法律监督属性更为鲜明，监督地位超脱，而且具有一定的权利救济性。它集中体现在：

1.超然性。根据宪法对检察权的定位，民事行政检察具有鲜明的监督属性，它与刑事检察相比更具有超然性。如刑事抗诉的启动与检察机关原指控直接相关，即因检方的原“诉请”（指控）未被法院完全采纳或被法院否定，包括检方认为法院定性量刑不当，按照法定程序抗诉。所以，检察机关与原指控具有直接利害关系，刑事抗诉监督不具有超然性。而民事行政抗诉中原“诉请”基于当事人私益之争，与检察机关无任何利害关系，监督不代表任何一方当事人利益，尽管通过抗诉再审结果可能有利于一方的诉请，但其主观目的是监督民事行政审判权，监督具有中立性。[1]民事行政检察权的运行应当以公权力监督为本位，即始终以民事行政审判权、行政权监督为重点。特别是行政诉讼监督体现对行政审判权、行政权的双重监督作用。①检察机关通过抗诉、再审检察建议，纠正法院错误裁判，排除行政对司法的干预，维护司法公正；同时，依法纠正行政机关的违法行为，促进依法行政。行政执法检察监督奉行公共利益保护优先原则，如检察机关监督纠正行政违法，保护国有资产、生态环境资源等，其作为公共利益代表，所保护的利益与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，所以，监督地位十分超脱，可谓是纯正的监督。

2.程序性。民事行政检察既不直接配置权利、义务，又不对案件作终端处分[2]。其所作决定对当事人、利害关系人不产生直接影响。民事行政诉讼监督针对法院生效裁判及其执行中的错误提出异议，行政执法检察监督针对行政违法行为提出异议，法院、行政机关应当在程序上接受，并按照抗诉、检察建议的内容予以审查并回复处理结果，但监督不直接发生实体上的效力。民事行政抗诉对象是具有既判力的判决、裁定，行政执法监督检察建议的对象是具有公定力的行政行为，只有经过法定纠错程序，异议被法院、行政机关采纳，才能产生实体监督效果。因此，民事行政检察权与行政权、审判权不同，它没有实体上的处分权，所做的决定并无终局性，属于程序性权力，包括对行政违法、错误裁判提出的异议及启动纠错机制。

3.救济性。在民事行政诉讼中，法院一审、二审、再审之后，当事人仍然认为原审裁判错误，案件不涉及国家利益、社会公共利益，审判程序合法，仍有权申请检察监督，如果实体裁判确有错误，检察机关应当以抗诉或检察建议的方式启动再审。许多抗诉案件往往经过四个审级，充分体现对当事人私权利的救济。同样，检察机关提起民事、行政公益诉讼是对国家利益、公共利益的公力救济，其中行政公益诉讼需通过监督纠正行政违法，来实现对国家利益、公共利益救济的目的。显然，民事行政检察具有相当的权利救济属性。

（二）监察权

从监察体制改革试点情况看②京浙晋三地2017年初均已完成省级监察委员会的组建和挂牌工作，国家监察组织架构的顶层设计逐步推开。，监察权整合了行政监察、预防腐败、检察机关职务犯罪侦查等职能，成为人民代表大会制度下与行政权、审判权、检察权并行的国家权力。监察权具有鲜明的国家监察监督属性，以对公职人员违法违纪监督为主线，监督纠举文武百官，形成对公职人员监督的全面覆盖。它借鉴我国传统监察制度“典正法度、肃整纲纪、巡察百僚”因子，融入现代法治反腐的理念和思维。

1.反腐性。就国家法治监督体系而言，政府内部有行政监察和审计监督，政府外部有人大监督、司法监督、舆论监督等监督形式，检察机关有专门的反贪、反渎、预防等职能，但这些反腐败资源过于分散，其作用发挥受限。如政府内部监督限于一般违法违纪监督，无权查处职务犯罪案件；检察机关负责职务犯罪案件侦查等，但无暇顾及一般违法违纪行为监督，实践中出现一般违法违纪调查处理与职务犯罪案件查处“两张皮”现象。监察权创设的立足点是强化法治反腐，即建立统一反腐败体系，实现对公职人员监督的全面覆盖，是国家反腐机制的改革与优化，以应对国家反腐新形势、新任务、新要求。现行行政监察是行政机关自律性监督，即“同体监督”，其监督范围较窄，监督职能有限，不能涵盖其他公职人员。而且行政监察对所属的地方政府依赖性较强，难以坚持依法独立行使监督权，监督制约手段不够有力。③我国行政监察部门直接或间接受制于监督客体，即受制于各级地方政府，监察机构主要领导人由本级政府任命，其他监察人员也不同程度受到本级地方政府的影响。因此，我国行政监察难以避免部门利益或者地方保护主义的影响，常常因独立性不够而使监督流于形式。从机构设置看，行政监察须接受本级人民政府和上级监察机关的双重领导。①《行政监察法》第7条：县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。第29条第一款第三项：监察机关按照下列程序进行检查：（三）向本级人民政府或者上级监察机关提出检查情况报告。第30条第二款：重要、复杂案件的立案，应当报本级人民政府和上一级监察机关备案。第34条：监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议，应当报经本级人民政府和上一级监察机关同意。显然，行政监察机构设置不利于其依法独立反腐。为科学配置反腐机构职能，将隶属于各级政府的行政监察权、检察机关职务犯罪侦查权剥离出来，构建强大的反腐败体系，对人大、政府、政协等在内的工作人员实施监察监督，因此，监察权的出发点和立足点就是反腐。

2.融合性。新整合的监察权是对公职人员遵守党纪国法的全面监察。按照试点方案，监察权不再是传统意义上的行政监察权，而是与行政权、司法权平行的独立国家权力，与纪委合署办公。执政党的纪委与国家监察机构合署，履行纪检、监察两项职能，其在组织架构、人员任免等方面与纪委高度融合。纪律检查属于党内监督，而监察权属于国家监督，可谓“纠察百僚，肃整风纪”，实现党纪和国法全面覆盖，纪律检查与监察监督全面衔接，实现全面依法治国与全面从严治党的有机统一。从目前监察体制改革试点情况看，监察委员会的职权配置融合了一般违法违纪监督与涉嫌职务犯罪调查监督两种职能，内部分工负责，分别由不同的内设机构办理。②浙江省监察委员会下设诸多处室，一些部门负责日常监督，另一些部门负责纪律处分，监督与审查相分离。

3.处分性。从权力内容看，监察主要包括调查、监督和处置。监察权通过调查监察公职人员依法履职、秉公用权等情况，调查涉嫌职务违法、职务犯罪行为，追究相关人员的一般违法违纪、司法责任及管理责任等，除涉嫌犯罪需要追究刑事责任以外，均可作出相应实体处分决定，而且具有终局性。如监察委员会对法官违法违纪行为作出警告、记过、降级、撤职、开除等处分。可见，监察权具有较强的处分性。

二、权力界分

检察权（民事行政检察权）与监察权同属国家法治监督体系重要组成部分，均从不同层面和范围对行政权、审判权进行外部监督，法律赋予其相应的监督方式和措施。民事行政检察与监察同属公权力监督，民事行政检察主要对民事行政审判权、行政权实施监督，特别是2012年修改后的民事诉讼法规定，对审判人员违法行为的监督，只要涉及法官以审判权谋私、枉法裁判（执行），包括权权交易、权钱交易、权色交易、滥用职权、枉法裁判等，包括受理、立案、一审、二审、再审、执行等各个环节，检察机关都有权监督。此外，检察机关对涉及国家利益、公共利益的行政违法行为监督也体现了民事行政检察权对行政权的监督属性。[3]以公权力监督为本位，决定了民事行政检察始终将民事行政审判权和行政权的异化作为监督重心。

监察监督的对象是公职人员，监察权权源、目的均体现以公权力监察为主旨，以惩治与预防腐败为主线。其中在对“人”的监督方面，监察监督与民事行政检察监督存在交叉，如对司法不公背后的法官腐败的调查监督均为各自的职责所在。当然，民事行政检察主要根据当事人的申请（控告检举），通过审查法院民事行政案件裁判、执行等，发现审判人员违法行为，对人监督与对事监督同步。监察委员会对法官违法监督及涉嫌职务犯罪查处全面覆盖。基于法院依法独立行使审判权，法官依法拥有相应的裁量权，故监察委员会主要对“人”（审判人员）监督，一般不单独监督民事行政实体裁判（执行），尤其对案件裁判结论不作评价。总之，两种监督的侧重不同。

（一）监督对象

监察权的监察对象具有广泛性，以对人监督为主，③具体包括以下人员：中国共产党各级机关工作人员、各级人民政府工作人员、各级司法机关工作人员、各级政协机关工作人员、民主党派各级机关工作人员、法律法规授权组织内行使国家公权力的国家工作人员、科教文卫等事业单位的工作人员、国有企业管理人员等。即对公权力行使者的违法违纪行为实行监察处置，同时附带对事监督，通过对公职人员监督实现对公权力主体的监督。民事行政检察权以对事监督为主，对人监督为辅，主要体现在对民事行政审判（执行）活动和行政行为的检察监督。如行政执法检察监督对象主要是行政主体的违法行为，不单纯对人（行政人员）监督，即检察机关在行政执法监督中发现行政人员违法违纪的，既可以直接调查核实，并提出处理建议，也可以将案件移交监察委员会处理。显然，民事行政检察与监察在对人监督方面存在一定的交叉。因此，检察机关发现和查办审判人员（行政人员）违法违纪的，应当加强与监察委员会的沟通，建立审判人员（行政人员）职务犯罪线索移送等相关协作机制，监督审判人员（行政人员）违法行为有阻力的，可以将线索移送监察委员会调查处理。对监察委员会侦查审判人员（行政人员）职务犯罪案件涉及的法律适用疑难复杂问题，发挥民事行政检察人员优势，帮助甄别罪与非罪、此罪与彼罪的界限，做到优势互补，形成监督合力。

（二）监督方式

民事行政检察监督主要有抗诉、检察建议及公益诉讼（全国人大授权）等。行政执法监督中的检察建议、公益诉讼以维护国家利益、公共利益为边界，原则上不涉及私权救济，重点监督行政不作为、乱作为。如发现行政违法情形，经调查核实，向行政机关提出检察建议，督促其履行职责；如果行政机关拒不履行职责或对检察建议不予回复的，检察机关有权提起公益诉讼，由法院判令其履行职责。而监察监督主要通过诉讼外的方式进行，包括对公职人员警告、记过、降级、撤职、开除等监督处置，经调查认为构成犯罪的，移送检察机关审查起诉。民事行政检察监督以事后监督为原则，一般不介入正常的审判活动和行政管理，保持监督的谦抑性。监察权运作包括事前、事中、事后监督，而且监察处置具有强制性和执行力，恰恰可以弥补民事行政检察程序性监督的不足。

（三）监督措施

民事行政检察的重要措施是行使调查核实权。按照修改后民事诉讼法有关规定，检察机关办理民事行政案件可采取调查核实措施。①《中华人民共和国民事诉讼法》第210条规定，人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第65-73条、《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第13条均对此做了具体规定。人民检察院民事、行政诉讼监督规则相继对调查核实权的具体适用予以明确，包括查询、调取、复制证据材料；询问；咨询；委托鉴定、评估、审计；勘验。同时，明确禁止采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。可见民事行政检察调查权具有非强制性。从监察体制改革试点工作决定看，监察调查权包括对违法违纪一般调查和涉嫌职务犯罪特殊调查，以及限制人身自由、财产权等强制措施。如监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项措施，一定程度上具有职务犯罪侦查权属性。

（四）监督效力

民事行政检察权属于程序性权力，没有实体处分权，所做决定并无终局性，它通过程序性制约监督来实现对实体的监督。而监察权对公职人员监督处置具有程序性和实体性，其中对涉嫌职务犯罪的监察属程序性权力，在起诉意见书中对定罪量刑有建议权，但对刑事责任无终局性判断权和裁量权。监察委员会对公职人员的一般违法违纪行为给予处分就属于实体性监督。在监督效力上，民事行政检察以公权力监督为主导，但常常以私权利救济为主线（大多依当事人申请启动监督程序），尤其是在民事行政审判监督过程中，私权救济如影随形。

三、机制衔接

监察重在对“人”，民事行政检察重在对“事”。对“事”的监督纠正和对“人”的查处本是一个问题的两个方面，两者相互补充、相互协作、相得益彰。

（一）诉讼监督衔接

1.受案协调。民事行政检察监督对象是民事行政诉讼，包括生效判决、裁定、调解书，审判程序中审判人员的违法行为以及执行活动。监察委员会监督对象是审判人员，通过履行监察职权，追究审判人员违法的责任，包括一般违纪责任、司法责任、刑事责任、监督管理责任②一般违纪责任如违反职业道德准则和纪律规定，接受案件当事人及相关人员的请客送礼、与律师进行不正当交往等违纪违法行为，尚未构成犯罪时，承担党政纪处分责任。司法责任即违法审判责任，审判人员在审判工作中，故意违反法律法规的，或者因重大过失导致裁判错误并造成严重后果，依法承担的责任。刑事责任主要是构成贪污受贿、徇私枉法、枉法裁判等职务犯罪。监督管理责任是负有监督管理职责的人员等因故意或者重大过失，怠于行使或者不当行使审判监督权和审判管理权导致裁判错误并造成严重后果的，依照有关规定应当承担的责任。参见《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（法发〔2015〕13号）第25、27条。。监察委员会和检察机关民事行政检察部门应各司其职。监察委员会针对民事行政诉讼的控告、举报、申诉，未涉及审判人员违法违纪情形的，应当告知按诉讼程序处理，以免监察委员会受理后移送法院或检察院处理，使不符合受理条件的案件进入诉讼程序。同样，检察机关针对与具体诉讼活动无关的审判人员违法违纪控告举报，如法官违反党风廉政纪律、从事营利活动等，可以告知向监察委员会或法院纪检监察部门控告、举报；也可以直接将有关材料移送监察委员会或法院纪检监察部门处理。

民事行政诉讼监督与对审判人员责任的追究，往往相互关联，当事人有可能同时向检察机关和监察委员会申诉、控告、举报。检察机关自侦部门转隶之前，相关申诉、控告、举报由检察机关统一受理①一般由控告申诉部门、案管部门受理后分流。，自侦部门转隶之后，将会面临多头受理问题。检察机关与监察委员会应当做到信息共享互通，避免多头受理、职能交叉。对于审判人员违法违纪及涉嫌职务犯罪，监察委员会可以直接受理、调查，依法处置。由于民事行政审判人员责任大多与民事行政案件的审查处理有关，检察机关具有民事行政业务优势，案件审查能力较强，易发现民事行政案件事实认定和法律适用问题。故对于涉及审判人员一般违法的民事行政申请监督案件，检察机关可直接受理、审查，根据需要开展调查核实；经调查核实，审判人员构成违法违纪的，建议监察委员会处理，也可以根据具体情况，直接将案件移送监察委员会调查监督。

2.民事行政案件移送。审判人员违法行为理应在监察纠举之内，但民事行政裁判及执行裁定、决定涉及司法判断，有关裁判、执行的实体问题，属于审判权、执行权范畴。监察委员会并非司法机关，对生效裁判是否正确、审判程序是否规范、执行活动是否合法，一般不宜作判断。监察委员会在调查监督审判人员违法过程或者已对审判人员追究责任后，发现涉及民事行政裁判（执行）认定事实、适用法律可能错误的，应当移交检察机关审查处理。尽管法院也能自行纠错，但是此类案件不宜移送法院处理，因为监察委员会移送案件是对人监督的延续，即从对人监督向对事监督延伸，属于公权力监督范畴。监察委员会移交的案件大多涉及审判人员的责任，法院往往会袒护，认为“家丑不可外扬”而作淡化处理，甚至有错不纠。举报人、控告人或申诉人对于法院的审查结果，特别是维持结论，常常难以信服。因此，此类案件由检察机关介入监督，启动再审，有利于树立司法权威，再审结论更具公信力，符合民事行政检察职能定位，即审判人员违法属于检察机关依职权监督的范畴，可以依职权直接监督，检察机关通过抗诉或检察建议纠正法院错误判决、裁定、决定等。

对于审判人员涉嫌贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等职务犯罪，监察委员会还在调查阶段的，检察机关应当及时反馈相关民事行政案件的审查意见。以审判人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等情形为由对生效裁判、执行活动提出抗诉、检察建议的，须待刑事判决生效、纪律处分决定作出或者监察委员会立案后提出②《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第394条规定，应当再审的审判人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为应由生效刑事法律文书或者纪律处分决定所确认。最高人民法院、最高人民检察院《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》第7条规定，贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行等违法行为，司法机关立案之后，检察机关依职权监督。。另外，对于监察委员会移送监督的案件，法院有错不纠情节较为严重的，检察机关在跟进监督的同时，也可以移送监察委员会追究相关人员的法律责任。

3.审判人员违法线索移送。检察机关有权对审判人员的违纪违法行为进行调查③《中华人民共和国民事诉讼法》第210条规定：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”审判人员存在贪污受贿、徇私枉法、枉法裁判行为，检察机关可以对生效裁判提出抗诉，审判程序中审判人员存在违法行为，检察机关可以提出检察建议，均属于检察机关调查核实情形。，但调查手段有限，缺乏强制力。实践中，审判人员违法违纪行为隐蔽性较强，查处难度大，单凭民事行政检察的调查手段，有时会阻力重重。而监察委员会的调查手段多样，具有强制力。检察机关发现审判人员违法违纪线索，必要时可以移送监察委员会调查或处置。对于审判人员涉嫌职务犯罪的，检察机关发现线索，应当移交监察委员会调查和处置。此类职务犯罪往往以民事行政审判活动存在错误为前提，检察机关在移送前，可以进行必要的调查和审查，便于监察委员会后续立案、侦查的顺利开展。但是检察机关开展调查核实可能不利于监察委员职务犯罪侦查的，如为避免打草惊蛇等，应当直接移送。

检察机关经调查核实，认定审判人员违反职业道德、纪律或失职的，可以建议法院纪检监察部门处理或建议法官遴选委员会追究司法责任；相关部门不作处理或处理不当的，检察机关可以移交监察委员会监督，并可就相关部门人员的不当行为，一并移交监察委员会调查处理。如我国台湾地区现行“监察法”第25条就规定：“行政院”或有关部会接到纠正案后，应即为适当之改善与处置，并应书面答复“监察院”，如逾2个月仍未将改善与处置之事实答复“监察院”时，“监察院”得质问之。“监察法施行细则”第20条规定：“行政院”或所属的各机关对于纠正案，未以本“法”第25条规定答复者，除以前条规定办理外，如有借故敷衍、推责、延滞或不为适当之改善与处置，或经质问后仍未切实改善，或改善后就同一性质之事件仍一再发生相同、类似违失情事者，经调查属实，对该主管长官，得径依本“法”第6条或第19条之规定办理（即依照弹劾程序追究其责）。[4]如果案件疑难复杂，调查中阻力较大，甚至存在法院抵制、对抗调查监督情形的，宜移交给监察委员会调查，通过监察委员的调查手段，弥补检察监督的局限。

4.互动协作。监察委员会监督手段具有强制力、执行力，而检察机关具有民事行政法律专业优势，检察机关与监察委员会在相互移送案件的同时，可以通过工作配合、相互派员参与民事行政案件审查等方式开展协作。

民事行政审判人员徇私舞弊、枉法裁判等渎职犯罪，是以审判权是否正确行使为前提，而生效裁判是否正确、执行是否规范、审判活动是否合法，监察委员会难以独立评判。在此类案件调查过程中，监察委员可以请民事行政检察部门予以专业支持，由民事行政检察部门对涉及的民事行政案件进行审查，提供业务咨询，包括证据审查判断、法律适用的意见。如果涉及检察机关审查终结的案件，可以提供相关法律文书、证据材料等。在认定是否构成渎职犯罪、立案标准、罪与非罪的把握，特别是损失数额的确定等问题时，会涉及到证据把握、法律适用等，民事行政检察部门可参与审查，提出具体意见和建议。同样，检察机关在办理案件过程中，也可以通过监察委员会的配合协作，包括借助监察委员的调查手段，调查收集相关证据。如法官涉嫌参与虚假诉讼的案件，就需要强制力的调查手段。

（二）行政执法监督衔接

1.检察移送。监察委员会既对“行使公权力的公职人员实施监察”，也可对行政行为实施监督①《中华人民共和国行政监察法》第23条规定，监察机关对“本级人民政府所属部门和下级人民政府作出的决定、命令、指示违反法律、法规或者国家政策，应当予以纠正或者撤销的”，可以提出监察建议。，涉及行政机关和公职人员的控告、举报及申诉，监察委员会都可受理监督。而行政执法检察监督范围相对狭小，对于不涉及国家利益、公共利益的行政违法，检察机关原则上不予监督，应当告知当事人、利害关系人申请复议、提起诉讼，或者向有关行政机关投诉，涉及行政主管人员、直接责任人员违法违纪的，移送监察委员会处理。

实践中，行政行为违法与公职人员不履行职责或违法履行职责往往相互依存，侵害国家利益、公共利益的行政违法，可能同时涉及行政机关主管人员、直接责任人员违法违纪甚至渎职犯罪。由于对相关人员追究责任一般以行政违法为基础，此情形可由检察机关对行政违法进行审查、监督后，认为有必要追究相关人员责任的，再移交监察委员会调查处置。

2.监察移送。检察机关对损害国家利益、公共利益的违法行政行为提起行政公益诉讼，具有公权力救济和监督行政权的双重属性，而且具有一定强制性，一旦启动，行政机关作为被告出庭应诉，并接受法院裁判。行政公益诉讼是通过司法程序对行政行为的监督，是行政执法行为监督的“杀手锏”。监察委员会发现损害国家利益、公共利益的行政违法，需要通过检察监督救济的，可以直接移送检察机关去审查、监督，通过发挥行政公益诉讼的“威慑”作用，有效纠正行政违法。

同时，监察委员会也可以自行对损害国家利益、公共利益的行政行为进行监督，建议有关机关纠正，在行政机关拒绝纠正的情形下，监察委员会有权移送检察机关提起公益诉讼。监察机关的监察建议等可视为公益诉讼的诉前程序，经审查，行政违法损害国家利益、公共利益的，检察机关应当直接提起行政公益诉讼。如果监察委员会移交案件涉及企业或个人侵害公共利益需承担民事赔偿责任的，检察机关有权提起民事公益诉讼，通过法院判令侵权者承担民事责任、予以民事制裁等，为公共利益提供法律救济。

3.互动协作。在行政执法监督中，为充分掌握监督所需的证据材料及行政执法信息，对有关事项做出准确的分析和评判，检察机关需要调查取证。特别是行政公益诉讼中，诉讼对象是具有公定力的行政行为，检察机关必须有足够的事实和法律依据。由于行政机关及其工作人员违法行为的复杂性，尤其涉及行政管理等专业技术领域，相关信息非一般社会组织、个人所能获取，而检察机关调查手段有限，有必要与监察委员会配合协作，在行政执法监督中，特别是对于监察委员会移送的案件提起公益诉讼，借助监察委员会调查权，补强证据，确保监督效果。

行政机关主管人员、直接责任人员不依法履职的认定以及责任追究，特别是渎职犯罪的认定，往往以行政行为违法为前提。在对行政行为合法性、合理性审查判断中，检察机关也可对监察委员会予以协助，参与案件审查，对有关法律适用提出意见建议。

（三）监督制约

1.监察监督。监察委员会对公职人员进行全覆盖的监督，监察范围当然包括检察机关和检察人员。民事行政检察人员在诉讼监督、行政执法监督中的履职行为，受监察委员会监督；监察委员会可以对民事行政检察人员履职中违纪违法开展调查、追究责任。而对于民事行政检察监督活动所涉及的业务问题，包括证据审查判断、法律适用选择等，只要不涉及民事行政检察人员违法违纪，监察委员会原则上不介入监督，尊重民事行政检察裁量权。但是，对于涉及民事行政检察人员违法违纪的检察监督活动，如违法抗诉、检察建议缺乏依据等，监察委员会有权建议检察机关审查纠正。检察机关对于监察委员会移送处理的案件，应当及时向监察委员会反馈，检察机关不予反馈或处理不当的，监察委员会有权通过上级监察委员会向同级检察机关提出意见。

2.检察制约。审判人员、行政机关有关人员涉嫌职务犯罪的，监察委员会立案调查后应移送检察机关依法提起公诉。因此，检察机关可以通过审查起诉对监察委员会的职务犯罪侦查活动进行监督。对于不构成犯罪的情形，监察委员会可以依法依规处置，检察机关原则上不介入监督。对于检察机关向监察委员会移送案件线索或提出检察建议后，监察委员会不予反馈或处理不当的，检察机关可以通过上级检察机关向同级监察委员会提出意见。

参考文献：

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