“法德并举”视域下的乡村治理体系转型路径思考

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( 西北政法大学 新闻传播学院，陕西 西安 710119)

在中国，乡村治理是国家治理体系的重点，也是脱贫攻坚、决胜全面建成小康进程中的短板。“法德并举”解决乡村问题、实现乡村治理是一条值得探索和实践的路径。

在城镇化不断推进、我国社会主义市场经济不断优化的今天，要实施好“精准扶贫”、解决好“三农问题”，有效应对旧环境下的乡村治理体系面临的极大挑战，重新架构、不断优化乡村治理体系，已成为新环境下的必然要求。

一、“法德并举”构建乡村治理体系

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 提出:“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，必须坚持依法治国和以德治国相结合。”这是中国执政党第一次以成文的形式对国家治理模式的正式明确，为法治与德治在乡村治理的具体实施提供了理论依据和实践遵循。

笔者曾经在四川省德阳市中江县下辖的乡村生活、调研。当地政府、乡镇干部坚持党的领导，以法治和德治相结合的方式构建的乡村治理模式，经过三、四年的探索与实践，使村貌村容发生了很大的变化,村民安居乐业，生活水平在一定程度上得到了改善和提高。

(一)“法德并举”推进乡村公路建设与养护。

“要想富，先修路”。党和政府提出了“村村通路，通路到户”的倡议，村民积极响应，基层党委、干部有效组织和筹措，农村道路建设有了较大发展。

中江县的乡村道路建设资金主要由国家财政部门拨款，部分由各村村民按户按人计算筹措，有少部分来源于村民自愿、或本村外出人员对家乡发展做贡献所捐献。从资金筹集到开工建设，短短几个月的时间，一条通往镇上的曾经雨天两脚泥的坑洼村道，变成了宽阔平整的柏油路。过去出行运输，都只能靠步行，现在赶集可以搭小三轮车、运营的面包车；丰收的季节，不再靠肩挑背扛，基本实现车辆运输。村民的生产生活和出行条件有了很大改善,常年在外的有车游子过年回家可以把车直接开进自家的庭院里。乡村修通的不仅是道路，还是国家与乡村、党和人民、游子与家乡之间的情感桥梁。

为规范农村公路养护管理，中江县制定了《农村公路养护管理办法》 ，落实县、乡(镇)、村农村公路养护工作机构和人员，完善养护管理资金财政预算保障机制。村委会根据村民意见，建立以农村享受国家低保户政策的还具备劳动力的村民为农村道路养护的主力军，负责定期对道路进行清理、维护。《办法》还鼓励将道路日常保养交由公路沿线村民负责，采取个人、家庭分段负责等方式。公路沿线村民农作物种植，以不影响正常交通为原则。对于没有按规定履行义务的，《办法》也规定了相应的法律责任。不按规定对农村公路进行养护的，限期整改；情节严重的，停止补助资金拨付，依法对责任人给予行政处分。对于不履行义务或者经村民多次反映有违规使用道路者，口头教育整改，严重者，取消低保户享用。

(二)“法德并举”推进乡村环境治理

随着乡村经济的发展，乡村生活条件逐年改善，乡村环境污染也有加重之势。露天焚烧农作物秸秆、树木落叶，成为秋冬季乡村较为常见的现象。作为重要的环境空气污染源——露天焚烧，被我国法律明确为违法行为。

《中华人民共和国大气污染防治法》和国家环保总局下发的《秸秆禁烧和综合利用管理办法》中，都明确规定在秸秆禁烧区内焚烧秸秆，造成严重后果的，对有关责任人员依法追究刑事责任。

中江县推进乡村环境治理过程中，采取了四项措施：第一，以村社为单位建立垃圾池。防止生活垃圾乱丢乱放；鼓励非白色垃圾污染物深挖填埋。第二，丧事从简，以火化代替土葬。节约土地资源；杜绝遗体腐烂所散发的味道影响周边村民。但是，考虑到乡村人“死者为大，保证全尸”的传统理念，不搞一刀切，采取抽签的形式分大队实行，违者处以罚款。第三，秋收季节，严禁露天焚烧秸秆，违者处以刑事拘留。第四，逢年过节，严禁放孔明灯。这种“法德并举”的做法，产生了良好的治理效果。

(三)“法德并举”推进乡村旅游文化建设

为进一步发展农村经济，拓宽农村经济收入来源，政府对乡村旅游的开发和建设，给予大力的政策支持。首先是国务院2016年一号文件明确要大力发展休闲农业和乡村旅游，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。其次农业部、财政部、国家林业局、国家旅游局等部门联合印发《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》，全面推进产业扶贫。第三，国土资源部 、住房和城乡建设部、 国家旅游局《关于支持旅游业发展用地政策的意见》，积极保障旅游业发展用地供应。第四，国务院办公厅《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》，实施乡村旅游提升计划，开拓旅游消费空间等。因此，各村都根据自村条件创新发展旅游业、养殖业、打造特色农家乐等等。中江县下属的各乡村，大力打造芍药花旅游业。经过几年时间的开发种植，已经正常运营，每年芍药花开季，吸引了远近游客前去观赏。除了收取门票外，当地的村民可以赚取对外停车费，小商品经营，或者开办餐馆等其他一些家庭小本经营活动。芍药花除了它的观赏价值外，芍药还有药用价值，因此不会造成土地资源的浪费或者闲置，这一举措为当地的村民带来可观收益。其他乡村也有通过土地承包或者在外先富起来的村民回乡创业，开办旅游业、种植业、家禽养殖业等发展当地经济，给予其他村民土地承包费，劳动岗位优先提供于本村村民。这样既满足了村民的乡土情结，也保障了留守村民的经济和生活来源。

在“法德并举”构建的乡村治理体系下，我国乡村在交通出行、环境卫生、文化娱乐、通信交流等各个方面都取得了显著的成果。同样，乡村在不断发展的过程中，也出现了新的问题。

二、乡村治理在新环境下的问题

当下的中国，要如期实现“两个一百年”的奋斗目标，实现伟大复兴的中国梦，还有很多阻碍因素，“三农”问题就是典型。解决好乡村治理中出现的新问题是我们面临的重要任务。

(一)农村空心化现象严重

长期以来，中国农民社会地位偏低、就业机会偏少、经济收入不高、城乡社会资源不均衡，导致乡村的大多数青壮年选择去城市发展，家乡只是一年一次或者几年一次的短暂探望。能否在城市里买房，举家迁离农村，已成为乡村人混得好不好的标签。乡村向城镇转移，城镇向城市转移，已成为中国人口流向的一个特点。

城镇化是城乡协调发展的过程，但这种过程如果出现了“只要城镇不要乡村”的结果，势必会加剧城乡的失衡，会导致农村由“空心化”走向“空村化”。大多数的乡村中青年人到城里去打工，留守的大都是老人和儿童，由此带来的问题不容小觑。首先劳动力的不足，导致了部分地区出现土地抛荒现象；其次“城乡小候鸟”群体性存在，对儿童生活、学习、教育等方面都产生负面影响，加之“隔代养育”也极易产生管教疏漏问题，导致家庭内部矛盾甚而使儿童受到身心伤害。

(二)村委会选举制度的不完善

《村委会组织法》明确规定，户籍在本村并且在本村居住的村民；户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民，都具有选举权和被选举权。但在具体实践中，或者由于村民自我“当家作主”意识的淡薄；或者常年在外不归，导致符合条件的村民的选举权与被选举权得不到充分履行，或者不愿意去履行。一些乡村，行使选举权的大都被局限在党员范围内，而一旦被选举，则有一选定终身之势。这种做法严重违反了《村委会组织法》的相关规定。有些乡村，虽然村民委员会届满时会举行换届选举，但往往因强权势力干扰、“给好处”收买选票等因素，形成长期连选连任局面。这种现象的长期存在，必然破坏乡村治理体系的基础构架，阻碍乡村治理健康发展。

我们在享受乡村发展成果的同时，更要充分认识到发展带来的问题。健全乡村治理应对机制，使乡村经济和乡村治理均衡发展。这样发展成果才能造福当代，惠及子孙。

三、“法德并举”向自治、法治和德治“三合一体”新体系转型

习近平总书记曾说：“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐渐改进、内生性演化的结果。”*中央文献研究室.习近平谈治国理政[ M ].北京：人民出版社，2014.党的十九大报告提出的健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，不仅为乡村治理走出困境指明了方向，同时也发展和扩充了乡村治理体系内容。我们应当以此战略为指引，着力解决乡村发展问题，确保农民生活幸福、农村经济健康发展。

(一)以自治作为乡村治理体系的核心

基层人民自治制度(在此指村民自治制度)是中国特色社会主义政治制度的组成部分。该制度以保障村民当家作主，最大范围内实现民主为出发点和落脚点。因此要加强乡村自治，首先，“人”是关键。乡村有了人，才有活力，才有治理的必要性。以乡村养人，用乡村留人。增加乡村经济创收，引入投资，增设工作岗位，提供好的教育和医疗，让新一代村民找到归属感和自豪感。自愿留在家乡管理家乡，为家乡的发展贡献力量。其次，培养村民主体意识、参与意识、服务意识。鼓励村民积极参与到乡村事物中，参与乡村治理，为乡村自理出谋划策，带动村民发家致富，以自己的知识、技术、能力服务乡村、服务村民。最后，完善乡村治理体系中的村民自治制度，明确村民参与自治是村民的权利和义务。

(二)以法治作为乡村治理体系的保障

我国《宪法》规定，村民委员会是基层群众性自治组织。《宪法》为乡村治理实行村民自治提供了基本法依据，为村民自治的运行提供了顶层设计和方向指引，为健全乡村治理体系以自治为核心提供了法律依据和法治保障。《村民委员会组织法》搭建了组织平台，畅通了实践路径。实践中，要保证自治公开透明，公平公正。还应当加强法治教育，加大普法力度，使人人做到，懂法，守法，依法。做守法公民，走法律途径。

(三)以德治作为乡村治理体系的补充

在乡村治理中融入德治，能够发挥道德引领、规范、约束的内在作用，增强乡村自治和法治的道德底蕴，为自治和法治赢得情感支持、社会认同。有效发挥德治在乡村治理中的作用，应将道德规范融入乡规民约，把道德规范外化为人们的行为自觉，实现“春风化雨，润物无声” ；应创新乡贤文化，引导村民崇德向善；培育和弘扬地方性优秀传统，创新其合乎时代特征的表达方式，增强村民的认同感、归属感、责任感和荣誉感，使崇德尚法、诚实信用、遵守规则、弘扬公序良俗成为人们的内在需求和自觉行为。 自治、法治和德治，三者之间相互依存、相辅相成，共同构建乡村治理体系。为了确保“三合一体”乡村治理体系的有效运行，要发挥好自治的核心作用，自治是法治和德治的体现；发挥法治的保障力量，用法治保证自治的有效实施；发挥好德治补充角色，在法治治理中加入道义的考量。