培育特色小镇是对空间资源的调整与重塑

李铁

从本质上看，特色小镇的培育实际上是对于空间资源的一个调整，近日出台的《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》中就有这样几个关键词：产业特色、实体经济和空间的再选择，而这三个方面的核心是对行政主导的传统城市发展模式的重要矫正。

特色小镇的建设热潮兴起后，我一直在努力地“吹冷风”。我认为，特色小镇要刹车、要降温，并且，当前发展特色小镇，要注意三种倾向，一是防止房地产热，二是防止产业园区模式的简单复制，三是防止一窝蜂。

为什么要为特色小镇建设“吹冷风”？

先讲一个关于“教训”的故事。

早在十多年前，党的十六届五中全会提出来关于社会主义新农村建设内涵和任务的“二十字方针”，即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，这也是当时党对农村工作的总体要求。在讨论这“二十字方针”的时候，就有人提出过担心地方政府会“乱刮风”，会形成一系列政绩工程，会侵犯农民利益，甚至把城市大拆大建的做法“搬”到农村去，因此最终这“二十字方针”提出来的时候，并沒有做过多的渲染，其实这其中也并不涉及大拆大建的问题，但后来还是有一些省份把新型农村社区建设作为新型城镇化的重要内容，开展了许多与新型社区建设有关的政绩工程建设，并大搞农房拆迁。

当我们参观这些所谓的新村的时候，一问到地方负责人资金来源，他们便三缄其口、避而不谈，实际上，大量新村都成了“烂尾”，农民的问题没有解决，资金的问题也没有解决，可以说是“劳民伤财”。

这是前车之鉴。建设特色小镇，一定要规避类似的问题。

回归以实体经济为主导的发展模式

特色小镇的提出，是对我国三十年城市化道路的一种总结：我们或许可以通过合理的城市群、大中小城市的分布，来推进小城镇的发展，来更好地带动实体经济发展，重点是要通过市场来集聚产业，在市场实现集聚效应的时候，政府应该提供服务。

在中国，全国范围内有2万多个镇，其中有883个是5万人口以上的特大镇。目前浙江、江苏、广东有些特大镇已经具备中等城市规模，最大的镇人口已近百万。而这些特大镇在发展之初均是特色小镇。

特色小镇最早发源于浙江，2014年在杭州云栖小镇首次被提及，经2016年住建部等三部委力推，这种在块状经济和县域经济基础上发展而来的创新经济模式，在全国如雨后春笋般迅速发展。浙江特色小镇建设为何能够取得成功？总结经验，一是依靠了市场发育，二是有政府的引导，并且政府给予了一些扶持政策。

2015年9月，中央财经领导小组办公室主任刘鹤率队到浙江调研宏观经济运行和特色小镇建设情况。在重点对杭州市余杭区梦想小镇、上城区山南基金小镇进行了考察之后，刘鹤指出，对特色小镇印象最深的是处理好了政府与市场关系，政府为企业创业提供条件，大胆“放水养鱼”，让企业家才能充分发挥，这对中国经济结构升级都具有重要借鉴意义。刘鹤表示，中央财经领导小组办公室将继续探索、调研，深入总结特色小镇发展的情况以及取得的业绩，并积极推广。当年年底，中央财经领导小组办公室提交的《浙江特色小镇调研报告》获得了习近平总书记的批示。

特色小镇的提出，除了是对我国三十年城市化道路的一个总结外，也是针对当前房地产过热、大量资金投向房地产所导致的实体经济发展受阻而提出的。

中央提出培育特色小镇的思路，其根本出发点是希望回归以实体经济为主导的发展模式，给实体经济创造更多的空间。在这一背景下，追求以房地产为主导的特色小镇，并不符合政策思路和方向，也无助于城市和经济发展模式的转型。

具体而言，怎样才能激活实体经济呢？可以参考浙江推进特色小镇发展的经验，在成本较低的地方通过政策扶持、政府引导，让市场积极发挥作用，建设一批具有示范意义的特色小镇，进而带动实体经济的发展。

地方政府既要做好服务，又要有宽容度

2016年7月中旬，《住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部关于开展特色小镇培育工作的通知》发布，明确提出，到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。

在培育特色小镇的过程中，需要注意的是，各级地方政府和有关部门的热情不能过于高涨，否则就容易把特色小镇建设变成一种政府的政绩工程；亦不能在条件不成熟的情况下为了建特色小镇而建特色小镇，找到一个成熟的特色小镇也是非常难的，这就更需要我们认真地思考怎样才能够更好地扶持特色小镇，以及特色小镇到底应该走什么样的发展路径，我想凡是参与特色小镇建设、培育工作的人，都应该认真学习中央财经领导小组所作的《浙江特色小镇调研报告》，并因地制宜实践报告精神，既做到促进实体经济发展，又能有所创新。

在各级地方政府和有关部门颁发的相关文件中，可以看到一些对特色小镇提出的要求，比如规划方面的、标准方面的、生态环境方面的，我认为有些要求不太符合实际，而不符合实际的主要原因就在于我们的特色小镇最大的特点是在成本相对低的情况下进行的，如果要求过高的话，投入谁来解决？此外也会对创业者形成诸多的限制。其实我们知道，在这些小镇开始发育的时候，都会或多或少地在体制等方面有一些创新，甚至是探索，可能还不符合一些规则和要求，而如果将这些要求进行强化，在一定程度上等于否定了可能出现的这些创新和探索。

因此，各级地方政府和有关部门在把服务做好的同时，也要有一定的宽容度，要允许实践和探索。比如，北京宋庄画家村形成了一个有特色的小镇，正是因为一批画家在那里聚集，按照土地政策这是不合法的，但是当地政府并没有禁止或取消，还实施了一定的扶植政策，最终就形成了一个文化的创意小镇。再比如，浙江、江苏、山东的一些所谓特色小镇的形成，有很多都在集体土地用地、创业等方面突破了传统要素，而且也没有按照所谓的官方规划去进行特色小镇的开发和建设。

如果总结一下特色小镇的形成条件，可以说，应该是具有以下几个必要条件的，即区位条件、人才、成本，并且特色小镇的发展大部分不能通过行政方式进行安排。

如果再归纳一下现有特色小镇的主要特点，应该至少有三个。第一，绝大多数特色小镇都是低成本的，包括土地、劳动力、消费、管理、公共服务、信息获取等成本低廉，而产业会自动流向成本低的地方，这也符合市场规律和发展趋势。第二，特色小镇的发展是按市场规律进行的空间选择，即产业聚集到这个空间带动人口聚集，或人口聚集带动产业聚集。而只有成本低的地方，才能形成人口的聚集效应。第三，一个以市场经济为主导的小镇，包括人的聚集、成本的聚集，最终形成聚集效应、形成产业，这个过程需要十年八年甚至更长的时间。

不能以特色小镇之名开发房地产

目前的特色小镇建设、培育还存在着一个突出问题，一些地方政府纷纷动员房地产商主导开发特色小镇，很多政策几乎是促进房地产发展的翻版。另外，还有一些地方的做法是将原来的产业园区模式复制到了小城镇中，这只是在形态上做了一个改变，不但难以实现预期中的发展模式，而且会面临产业园区模式遭遇的各种问题。

房地产商趋向于去小城镇发展，一个主要原因是三四线城市的房地产难以去库存，且拿地成本较低，而一线城市的土地日渐稀缺，供应量减少，拿地较为困难。于是一些房地产商看中了小城镇，在这里他们以相对便宜的价格拿到土地，以发展特色小镇的名义行房地产开发之实。而在特色小镇的发展过程中，一旦引入房地产，由于成本的拉高，特色产业便会难以实现发展，最后演变为房地产“一业独大”。

观察国内特色小镇的发展经验，不难发现，没有任何特色小镇是在发展房地产的基础上发展起来的。其中的道理很简单，房地产先行，一定会托高小城镇的各项成本，在房屋租金高涨形势下，对其他各种特色产业只会形成挤出效应，而不会实现吸聚效果。

总之，建设特色小镇，不应该大范围鼓吹、宣传，而应该泼一泼冷水，让大家清醒地看到特色小镇的发展规律。冷静思考政府该怎么做，市场该怎么做，如何平衡小镇和房地产之间的关系，如何给小镇更多的权力。一定要寻求更好的经验来借鉴，而不是一窝蜂地打着特色小镇旗号去搞新一轮产业园区、房地产、政绩工程。

理想的状态应该是，在全国推出一批能够按照市场规律、按照低成本的原则来形成的特色小镇作为载体，通过降低各项成本来促进创新企业的产生，带动未来实体经济的发展，这是提振经济发展的一条路径。当前的大城市正转向以服务业为主导，传统的制造业面临外迁等压力，如果在低成本的小镇上，能够生长一批新兴产业的载体，实现产业转型，将会是一种有力的探索。

怎样的小镇才是有前景的

从本质上看，特色小镇的培育实际上是对于空间资源的一个调整。

2017年12月初，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合发布《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，其中提到的重点任务包括：一是准确把握特色小镇内涵；二是遵循城镇化发展规律；三是注重打造鲜明特色；四是有效推进“三生融合”；五是厘清政府与市场边界；六是实行创建达标制度；七是严防政府债务风险；八是严控房地产化倾向；九是严格节约集约用地；十是严守生态保护红线。

2017年12月18日至20日召开的中央经济工作会议提出，提高城市群质量，推进大中小城市网络化建设，增强对农业转移人口的吸引力和承载力，加快户籍制度改革落地步伐，引导特色小镇健康发展。

在我看来，《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》中有这样几个关键词：一是产业特色，二是实体经济，三是空间的再选择。这三个方面的核心是对行政主导的传统城市发展模式的重要矫正。政府的角色就是要通过具体机制引导产业要素的聚集。城市成本过高，产业要素需要寻找成本较低的空间进行聚集，这个过程当然需要政府的政策支持，比如在土地指标的分配、运用金融杠杆来撬动、管理权限的下放上给予支持。此外，政府要做好全局规划，科学引导小镇的发展，防止盲目建设特色小镇造成资源的浪费、土地的浪费、环境的破坏。政府要把握好政策的边界，尊重已有的产业特色。不能用行政的规划取代那些本可以由市场来决定的东西。

关于特色小镇也要因地制宜，毕竟中国的国土面积辽阔，发展水平差距比较大，特色小镇包含的内容也比较丰富。除了促进实体经济发展的特色小镇之外，还存在着旅游小镇、休闲小镇，其实也包括在都市圈特大城市郊区的居住小镇。因此，针对不同的地方制定相应的政策对于解决当前城镇化发展中一些特殊的矛盾也有重要的实践意义。

我还有一个建议，就是在特大城市周边30公里范围内建设以房地产为主导的居住小镇，这对于缓解特大城市和超大城市的房价高涨的压力，缓解这些城市中低收入人口购买住房的压力，我认为是十分必要的。

在国际城市发展规律中，逆城市化居住是一个趋势，存在着两类情况：一类是距特大城市中心区越远房价越低，因此在全世界所有的发达国家特大城市都是在周边郊区的小城市建立居住区，提供中低收入人口的居住空间，这里的房价大多也就相当于都市核心区房价的五分之一到十分之一。东京、首尔等大多如此。一般是在千万人口的大都市半径三十公里到五十公里的半径内，利用小城市提供集中居住区。政府搞好轨道交通建设，提高与都市核心区的通勤方便性。另一类是中高收入人口也出现了逆都市化的居住倾向，全球新兴国家和发达国家在都市核心区外几十公里的小镇也存在着一些中高收入人口居住的地方。因此，具体到北京这样的大城市，发展居住型特色小镇，一是可以推动通过郊区小城镇的发展，缓解北京房价压力，疏解城市功能；二是可以在郊区选择一些空间，为中高收入人口提供居住，来避免大城市高密度居住和立体发展空间不足的压力。这些小镇的建设可以与原小城镇相结合，也可以允许大企业总部和高科技企业单独或组合进入。目前看，过多强调产业园区模式，人为地把大量高科技產业集中到某一个空间内，忽视了高科技产业的技术人口密集型的特点，也是造成局部交通拥堵的重要原因。在这些小城镇并不要求一定要产城融合，而是区分特点加以政策引导，满足不同的市场化功能的需求，更多地发挥服务业引导的作用。

（作者系中国城市和小城镇改革发展中心理事长、首席经济学家）