美国医疗器械认可共识标准管理体系研究

【作　者】郑佳，易力，李静莉

中国食品药品检定研究院 医疗器械标准管理研究所，北京市，102629

0　引言

医疗器械标准是医疗器械研制、生产、经营、使用和监督管理共同遵守的技术规范。随着医疗器械产业和监管的飞速发展，医疗器械标准对保障产品安全有效、推动产业发展、提升行政监管水平的作用与日俱增。目前，各国医疗器械监管对标准的认可方式和工作机制不尽相同。本文拟通过介绍美国医疗器械认可共识标准管理体系，对比我国医疗器械标准管理工作机制，分析美国标准管理体系的优势和经验，为完善我国医疗器械标准管理体系提供借鉴和参考。

1　医疗器械认可共识标准的发展历程

1.1　标准的定义和范围

美国联邦法规（CFR）中引用的标准或技术标准包括，对产品或相关过程和生产方法的通用和可重复使用的规则、条件、指导方针或特征，以及相关的管理系统实践。“标准也包括术语定义，分类或部件，程序划定，规范或尺寸、材料、性能、设计或操作，对材料、工艺、产品、系统、服务、或实践的质量和数量的测量、测试方法和抽样程序、或描述和测量尺寸或强度。推荐性共识标准是指由美国国内和国际推荐性共识标准机构制定或采用的标准。

1.2　美国推荐性共识标准相关法律法规

直到20世纪80年代末90年代初，美国政府开始认识到推荐性标准对国家经济发展及技术创新的重要作用[1]。1996年，美国联邦政府颁布《国家技术转让与推动法案》（NTTAA）[2]，要求政府机构在技术立法和政府采购中采用推荐性标准。1998年，作为NTTAA的配套法规，美国管理和预算办公室（OMB）修订《公告A-199》[3]，对联邦政府使用和制定推荐性共识标准（Voluntary Consensus Standard）、政府机构参与相关活动等提出要求，规定政府部门应将标准纳入机构规章，并要求当现有标准可以满足联邦政府目的时，应尽量减少政府制定标准。NTTAA和公告A-119的实施促使像美国食品药品监管局（FDA）这样的联邦机构更多地使用非政府部门制定的标准而不是政府自己制定的标准，并促进了联邦机构更积极地参与标准制定活动来保证制定的标准能为联邦机构所用，从而有效降低政府制定和实施技术法规的成本，提高工作效率，在鼓励美国科技长期增长、促进经济竞争中发挥了重要作用。

1.3　FDA推荐性共识标准相关法规

FDA关于标准认可的方法以及如何利用这些标准在三个关键文件中有所阐述。第一份关键文件是CFR第21章，其中第10.95条[4]概述了FDA工作人员参与机构以外的标准制定活动的相关要求，包括开发性能特征、测试方法、生产实践、产品标准、科学协议、合规标准、配料规范、标签或其他技术或政策标准等活动。FDA鼓励工作人员参与符合公众利益的外部标准制定活动。第二份关键文件是FDA于1995年10月11日发布的联邦登记公告（60 FR 53078）[5]，公布了关于FDA在标准工作和国际协调的目标及立场，包括以保障美国公共卫生使用标准、确保满足消费者保护标准和要求、促进安全有效产品的可得性、制定和利用产品标准、减少或消除国际上没有统一的标准等。第三份关键文件是FDA于2007年3月出版的《FDA员工手册指南9100.1》（SMG 9100.1）[6]，其中第四卷机构程序指南规定了FDA引用由标准组织制定的整体或部分标准来进行认可，FDA将优先使用国际协调标准，FDA发布的指南将引用适用标准，FDA鼓励生产商引用标准等要求，细化了FDA工作人员参与推荐性共识标准化机构和国际标准化组织的职责，同时规定了在FDA内部建立标准管理程序的工作机制。

1.4　医疗器械认可共识标准的作用

1997年，《FDA现代化法案》修正了《医疗器械修正案》第514（c）条[7]，将原来的由机构自行决定颁布强制性标准”，修改为正式认可全部或部分标准”。其中，“认可是指对医疗器械制造商声明符合性时FDA的认定适用标准，或在上市前申报时使用标准或其他方面使用标准来满足该法令中的要求。第514（c）条明确提出标准的使用是自愿的，其使用是为了满足上市前要求或法律规定的其他要求。第514（c）条还进一步阐明，如果选择使用一项标准，则应提供符合该标准声明，并使用数据或数据以外的信息来证明符合性。FDA认为，推荐性共识标准是行业和监管部门的宝贵财富，使用共识标准能够提高产品的可预测性，使审评流程化和标准化，提供更清晰的监管预期和促进安全有效产品的市场准入。它们为器械安全有效性评估的某些方面提供了一致的方法，例如测试方法，合格准则以及处理风险管理和可用性等领域的流程，标准的应用贯穿医疗器械的整个生命周期。另外，使用共识标准也可以促进国际协调。

2　FDA医疗器械共识标准认可管理模式

2.1　FDA内部相关组织机构

医疗器械共识标准认可工作涉及到FDA多个部门，每个部门分工明确，职责清晰，其主要部门及职责如下：

（1）标准工作组（Standards Task Group, STG）：根据专业领域不同，FDA设立标准工作组。标准工作组的成员包括CDRH下属各相关部门的工作人员，涉及到医疗器械监管各个环节，一般由器械审评办公室，科学和工程实验室办公室（OSEL），监管和统计办公室（OSB），教育和交流办公室（OCER）以及合规办公室中至少一名代表组成。一些标准工作组可能包含其他部门的代表，如生物制品研究和审评中心。这些成员既作为医疗器械认可共识标准的使用者，同时他们还广泛参与国内外标准化组织的标准制修订工作，自身参与了标准的制定过程，能够在标准起草过程中就融入监管需求。标准工作组负责对应专业领域内所有CDRH共识标准的协调工作，包括与专业领域的标准制定机构联系跟踪标准。标准工作组还负责识别专业领域内所需要的标准以及其优先级、协调评价标准是否满足特定上市或者其他法规要求、提出联邦公告认可标准的建议等。

（2）项目组（Project Team）：当在特定共识标准领域需要技术专家支持时，标准工作组可以建立项目组。项目组负责实施标准的评估、支持标准的立项和制修订、评估实验室制定测试方法的需求等。

（3）标准管理人员（Standard Management Staff,SMS）：是OSEL的下属部门，负责协调标准工作组和项目组会议、提供标准工作组和项目组需要的资源、编制和制作交叉信息供标准工作组和项目组使用，向CDRH管理层汇报、创建和跟踪标准认可资料以及标准出版物等。

（4）CDRH各办公室：认可共识标准涉及设计、制造、命名、测试、性能等多个方面，可能会影响CDRH的多个项目或器械。每个受影响办公室的工作人员都应在联邦登记册公布之前，确定认可共识标准对其工作的影响，并采取必要行动，包括培训工作人员，澄清现有相关指导性文件以符合共识标准或补充现有指导性文件以促进有效地使用共识标准。

（5）CDRH经理和管理者：负责为标准工作组和项目组提供必要的协助，从而推动标准认可程序。CDRH经理和管理者应该和本办公室内的标准工作组成员沟通，保证标准认可工作能够反应项目需求。

（6）科学和工程实验室办公室（OSEL）：在制定、实施和监测相关法规程序及使用标准方面，协调CDRH其他受影响的相关部门。

（7）项目实施人员（Program Operations Staあ）：负责帮助确定认可标准能够和当前办公室规章的有序整合以及追踪认可标准对其项目的影响程度。

2.2　医疗器械认可共识标准的提出

《2016年二十一世纪治疗法案》[8]进一步修改了FD&C 法案中的第514（c）关于FDA标准认可的要求，包括任何利益相关方均可提出对某一国家或国际标准组织制定标准进行认可的申请，FDA应在60天内对认可申请进行书面回复并在其网站上公布认可标准全部内容、部分内容或未被认可的原因等。

各利益相关方可在任何时间提交认可共识标准提案。根据1998年2月25日发布的联邦注册公告（63 FR 9561），认可共识标准提案需包括：标准名称；标准编号和日期；国家或者国际认可标准制定机构的名称和地址；标准符合性声明适用器械清单以及符合性声明需要提出的检测、性能或者其他器械参数的简要介绍。

2.3　医疗器械共识标准认可工作程序

FDA网站提供了详细的FDA医疗器械共识标准认可程序流程图[9]。其中，STG在整个认可工作中发挥非常重要的技术支撑作用。目前，FDA已从临床应用及技术领域等角度组建了通用、麻醉、物理治疗、骨科等19个工作组。STG除协调共识标准的评估以及建议候选标准外，还要收集现有相关共识标准的信息并不定期地评估新制定的或修订的标准。项目组从技术专业角度向STG提出认可整个标准、认可部分标准、推迟标准认可、不认可标准的建议，并要识别FDA是否有相应的指南，认可标准和指南是否一致或有冲突。当项目组建议认可全部或部分标准，还需提出这些标准通常适用于哪些器械的建议。SMS汇总各STG对认可标准的建议，提出认可标准清单，并在CDRH各部门之间征求意见。征求意见结束后，SMS协调各方意见，进一步修改完善认可清单并起草联邦公告通知，包括所有新认可的标准、任何对已认可标准的修改、不再被认可的标准。同时，SMS也会协调对CDRH网站认可共识标准数据库的维护，并通知受影响的部门，以指导相关人员提前熟悉标准要求并做好标准实施的准备。

3　FDA医疗器械认可共识标准清单分析

3.1　专业领域

截止至2017年7月25日，美国FDA网站上公布的医疗器械认可共识标准共计1 207份[10]，根据其负责评估的专业工作组可以了解这些认可共识标准分布的专业领域，包括材料领域144份、消毒灭菌领域136份、放射领域116份、整形/医院通用领域105份、体外诊断试剂领域100份、骨科领域84份、软件/信息学领域73份、牙科/耳鼻喉领域68份、生物兼容性领域65份、心血管领域57份、眼科领域45份、泌尿/胃肠/妇产科领域41份、物理治疗领域39份、麻醉领域38份、通用I(质量体系/风险管理)领域38份、组织工程领域27份、通用II（电气安全/电磁兼容性）领域19份、神经科领域8份和纳米技术领域4份。

3.2　认可共识标准来源的标准组织

这1 027项认可共识标准来源十分广泛，共来自27个标准制定机构，其中来自ISO（国际标准化组织）332份、ASTM（美国材料与试验协会）317份、CLSI（美国临床和实验室标准协会）122份、IEC（国际电工委员会）108份，认可共识标准合计占标准总数的70%；也包含少量的其他国家和地区标准，如包含2个欧盟标准（CEN），以及1个澳洲国家标准（AS）；还包括个别企业制定的标准，如1项埃安美公司标准（AIM）。

3.3　认可共识标准的分类

FDA对认可共识标准进行了两种维度的分类：

（1）根据标准发布机构的区域性，由国际及国外标准制定机构发布的标准划分为国际标准，由国内标准制定机构或经ANSI认证过的标准划分为国内标准。在1 207项认可共识标准中，国际标准占比近60%。

（2）根据标准适用产品的覆盖范围，对可广泛适用于各种医疗器械的标准划分为水平标准，对适用于特定设备的标准划分为垂直标准。在1 207项认可共识标准中，近46%为水平标准。

（3）FDA对部分标准还进一步明确是否属于材料规格范围内，检测方法等分类信息。

3.4　认可共识标准的公告信息

FDA对每一份认可共识标准给出的信息非常详细，且和标准实施密切相关，包括标准制定机构地址、与认可标准相关的CDRH办公室和部门、影响的器械、影响的生产及注册环节、标准分类、认可程度（全部认可或部分认可）、过渡期、相关CFR引用和产品代码、相关注册审评指导以及FDA负责的技术联络人，从而有效指导监管和生产企业更好地使用标准。

4　美国认可标准管理体系经验分析

4.1　FDA认可共识标准来源十分广泛

FDA认可标准来自27个标准制定机构，基本涵盖了目前国际、区域主流的标准化组织，可更好地满足监管需求。

4.2　FDA认可共识标准实施信息十分全面

FDA对每一份认可共识标准给出的信息非常详细，且和标准实施密切相关，包括标准制定机构地址、与认可标准相关的CDRH办公室和部门、影响的器械、影响的生产及注册环节、标准分类、认可程度（全部认可或部分认可）、过渡期、相关CFR引用和产品代码、相关注册审评指导以及FDA负责的技术联络人，从而有效指导监管和生产企业更好地使用标准。

4.3　FDA认可标准专业工作组范围较广泛

在很多新兴医疗器械技术领域，FDA均设置了STG，包括软件/信息学、组织工程、纳米技术等。其中，在软件/信息学领域，已有73项认可共识标准。

5　小结

通过系统研究美国医疗器械认可共识标准管理体系，分析其经验，为完善我国医疗器械标准管理体系提供有益的借鉴和参考。后续，我们将进一步分析FDA认可共识标准和我国医疗器械标准的异同包括中美标准分类、覆盖领域、认可共识标准机构等对比研究，进一步研究中美参与标准化工作的人员构成及工作机制，进一步跟踪IEC 60601等重点国际标准在美国的过渡期设置，为我国科学转化实施相关国际标准提供参考。

[1]刘春青, 范春梅. 论NTTAA对美国标准化发展的推动作用[J]. 标准科学, 2010 (7): 85-89.

[2]The National Technology Transfer and Advancement Act(NTTAA)[EB/OL]. http://www.nist.gov/standardsgov/nttaa-act.cfm.

[3]The United States Office of Management and Budget Circular A-119[EB/OL]. http://www.nist.gov/standardsgov/omba119.cfm.

[4]21CFR10.95[EB/OL]. https://www.accessdata.fda.gov/scripts/cdrh/cfdocs/cfcfr/CFRSearch.cfm?fr=10.95.

[5] Colburn S. Standards overview[EB/OL]. https://www.fda.gov/downloads/training/cdrhlearn/ucm461723.pdf.

[6] FDA staff manual guides, Volume IV [EB/OL]. https://www.fda.gov/downloads/aboutfda/reportsmanualsforms/staffmanualguides/ucm240278.pdf.

[7] Overview of FDA Modernization Act of 1997, Medical Device Provisions[EB/OL]. https://www.fda.gov/MedicalDevices/DeviceRegulationandGuidance/GuidanceDocuments/ucm094526.htm#standards.

[8] The 21st Century Cures Act (Cures) [EB/OL]. https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/6.

[9] CDRH Standard operating procedures for the identification and evaluation of candidate consensus standards for recognition[EB/OL]. https://www.fda.gov/medicaldevices/deviceregulationandguidance/guidancedocuments/ucm077307.htm.

[10] FDA Recognized consensus standards database[EB/OL]. https://www.accessdata.fda.gov/scripts/cdrh/cfdocs/cfStandards/search.cfm.