城区内河水环境治理PPP模式应用探讨

王建设 董淑珍王雯雯宋 伟 王 帅

面对日益增长的公共服务需求，政府部门由于资金紧张，以及缺乏长期而有效的经营管理，开始越来越多转向市场，求助于私营机构提供服务，使得PPP模式在全世界应用成为一种趋势。

PPP模式是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。在我国，PPP得到了业界、政府和学术界的极大关注，PPP模式的广泛实践极大地促进了PPP项目管理经验的研究工作。由于独特的经济、法律、文化和政治背景，我国PPP模式具有独特的应用模式。我国PPP项目众多，其实践经验对于推动PPP项目的顺利实施非常宝贵。本文以临沂市中心城区水环境综合整治工程河道治理项目为例，针对该项目运行中涉及的理论、应用实践及问题进行分析，以期对国内其他河道水环境治理项目有所借鉴，为政府制定相关政策提供参考。

一、临沂市中心城区水环境综合整治工程河道治理项目背景及意义

临沂市位于山东省东南部，地近黄海，南邻苏北，是山东唯一的“两型社会”建设试点市，具有创建国家生态文明现行示范区的坚实基础。沂河是临沂境内的最大河流，沂河流域占临沂市辖区面积60%以上，滋养了临沂860万人口，支撑临沂5/6经济总量的发展，但随着近来经济的快速发展，城镇化的加速推进，河道生态退化，水源地不能稳定达标，城乡饮水安全问题突出，畜禽养殖废水排量大等生态环境问题不断显现，沂河流域未来面临着巨大的环境压力。

为进一步推动沂河流域生态环境保护工作，积极响应中央“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路及《水污染防治行动计划》要求，推进流域资源环境生态综合治理与协同保护，临沂市编制完成了《临沂市水域环境综合整治方案》。方案提出了一系列环境流域治理项目。其中，临沂市中心城区水环境综合整治工程将涑河、祊河、陷泥河、青龙河、李公河、柳青河的河道整治项目列入“十三五”重点工程。

工程建设包括河道整治、截污治理、生态修复、沿岸景观、涵闸改造、信息化工程等内容，综合采用“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，围绕以“活水”“冲泥”“美景”等主要工程目标，通过工程治理与管理措施并举，全面提升中心城区河道水质感官指标，展示临沂“商兴水胜、荟萃人文”的城市形象，提升城市环境的质量和品位。

二、采用PPP模式的实践

1.成立组织机构，全面负责PPP模式项目的运作

临沂市人民政府授权临沂市环保局为PPP项目的实施机构，全权负责项目的实施，成立由财政、规划、国土、园林、水利、建设、发改委等部门组成的工程建设指挥部，协调各部门的相关工作。根据该项目特点，采用BOT（建设—运营—移交）的项目运作模式，项目合作期16年，其中项目建设期1年，运营期15年。

2.采用竞争性磋商选择合适的社会资本方，并成立项目管理公司负责工程的建设与运营管护

竞争性磋商是财政部门为了适应服务采购、复杂货物采购、科技转化项目采购和工程采购而制定的采购方式，具有采购周期短、适用项目广、采购过程灵活、评审中综合比较供应商各项因素的特点，可以达到物有所值的采购目标。该项目为政府购买服务的准公益性项目，涉及河道治理、生态修复等，具有较强的正外部性，对投资人的资金实力、技术实力、运营能力、建设实施能力都有较高的要求。因此，采取竞争性磋商选择专业化公司作为社会资本是比较合理的。通过竞争性磋商选择了在国内水环境治理方面比较优势的专业化公司作为社会资本方。

社会资本方与采购人（临沂市环保局）签订PPP项目合同，根据PPP项目合同，与政府指定出资人共同组建项目公司。项目公司成立后与采购人签订协议，承担社会资本方的权利和义务，并在合作期限内负责融资、投资、建设、运营和移交等全部工作内容。其中，社会资本方持股90%，政府出资人持股10%。

3.设计合理的回报机制与运营维护绩效考核指标，按效付费

合理的回报机制与运营维护绩效考核指标是PPP项目成功的先决条件。政府向项目公司购买可用性服务和维持项目可用性所需的运营维护服务，并以此约定按期支付可用性服务费和运营绩效费。可用性服务费包括建设投资、税费、合理利润，运营绩效服务费根据绩效考核办法浮动。

政府自项目运营第一年开始，即向项目公司支付可用性服务费，每年支付一次，共计15年。运营维护绩效费根据政府对项目公司运营维护的绩效监测系数，自竣工验收通过之日，每季支付一次。运营维护绩效考核分数满分100分，90分以上全额支付，60～89分按比例支付，低于60分不再支付，并在60分的基础上每低1分，按当年额度可用性服务费提取运营保函资金。

三、水环境治理PPP项目普遍存在的问题及建议

1.法律和政策层面

无论是BOT、BT或BOOT模式，都必须建立健全法律体系以规范整个过程，并规定项目参与方的权利和义务。换言之，完善的结构化法律制度对于促进工程项目PPP模式的发展是至关重要的。目前我国发布了多项PPP模式相关规定，但仍需在国家层面上形成系统的法律和政策结构，以规范PPP项目的管理。

2.项目管理公司团队协作能力方面

临沂市城区水环境综合整治工程是一项系统工程，涉及城区6条河流，工程施工难度大，情况复杂，需要从全方位、多角度进行考虑，不仅要加强整治的力度，使河道功能得到快速恢复，还要加强河道水面日常保洁和管理养护工作，确保工程实施后达到治标又治本的效果，这对项目公司管理、技术能力都是一个很大的考验。

项目公司成立之初，就制定了严格的管理规章制度。团队成员素质高、业务强、经验足、专业搭配合理对PPP项目的顺利推进起到了至关重要的作用，在初设阶段多次组织知名专家、学者以及法律界人士进行项目研讨，工程实施中积极参与工程建设管理与政府相关部门协商沟通，虽然有不同见解，但在不断地论证中逐渐达成一致，因此配合默契是关键。

3.运营维护绩效考核方面

城区内河水环境治理是一项综合工程，既有功能要求，又有景观要求，同时具有社会效应、经济效应、生态效应。如果单纯以水质和水量等指标进行考核，很难体现工程建设的综合效应。

综合运用成本—效益法、BSC法、DEA法、传统模式与LID比较法、生命周期评价法，构建全面合理的评价体系，可实现PPP模式项目综合效益的最大化。合理的PPP项目全生命周期的绩效评价体系，对于政府而言，是判定财政资金的使用能否达到经济预期，运营过程是否符合法律法规，项目产品是否满足公众需求，环境污染程度是否达标等。绩效评价体系作为PPP项目监管的重要渠道，对项目的顺利完成和满足社会效益需求具有重要影响，有必要对其进行更为广泛、更为深入的研究