PPP融资难到底怎么破？

管清友

对PPP项目来说，金融机构签约只是几分钟的事，但真正要促成一个成功的PPP项目还需要政府、实体企业、中介机构各方的共同努力。

这两年PPP炙手可热，地方政府、承包商、运营商、咨询机构、研究机构，各路人马趋之若鹜，但遗憾的是，大部分PPP项目却倒在融资的最后一环，落不了地。

很多人把矛头指向不愿买单的金融机构，好像这是一群“抠门的金主”。这是一种可笑而又危险的逻辑。就像餐厅不好不能怪顾客抠门一样，一个PPP项目如果食材（项目资质）、厨师（运营能力）、环境（制度保障）、服务（配套机制）和价格（成本收益）都没有吸引力，当然也不能怪顾客（金融机构）抠门。相反，在当下PPP制度体系尚不完善的情况下，大家不仅不应该指责，还应该给金融机构的“抠门”点赞。这种“抠门”最终是为了保护投资者的利益，当政府不再担保、企业纷纷出表的时候，“抠门”的金融机构成为了防控风险的最后一道屏障。

忍辱负重的金主

项目落地难真的是因为金融机构太抠门？显然不是。之所以大部分机构投出不信任票，是因为PPP项目本身存在问题。

第一，制度体系尚不健全，监管机构九龙治水，政策存在冲突。PPP相关政策密集出台，制度体系逐步完善，但仍存在许多不足：一是上位法缺失，现存的多为部门规章条例，层级较低，法律效力不足，且九龙治水的情况下，很多部门的政策存在冲突之处。二是契约意识匮乏，政府和社会资本的履约能力有待提高。三是对金融机构保障机制尚属空白，缺乏完善的收益保障和退出保障机制，金融机构利益无法保障。

第二，配套服务不全。PPP是一种公共产品的供给模式，但公共服务领域的很多配套改革严重滞后。PPP作为一项重要的投融资机制体制创新，可突破市场垄断，放开市场准入，让市场主体成为基础设施和公共服务供给的主力，从而提高基础设施和公共服务的质量和效率。但PPP配套改革还未跟上，对社会资本放开的领域有限，存在各类显性或隐性门槛，同时配套政策还在制定中，尚不到位，使社会资本参与时十分被动，制约PPP发展。

第三，项目质量参差不齐，很多地方政府只想甩包袱，不愿意把好项目拿出来。优质项目不多，主要原因有二：一是一些基层政府不舍得把“含金量”高、收益率高的“好”项目拿出来做PPP，而把一些资金来源少、回报率低的项目上报做PPP，预期收益率一般在6%左右，对金融机构来说是“弃之可惜、食之无味”的“鸡肋”；二是负责PPP项目方案设计的咨询机构专业能力良莠不齐，PPP中介服务市场鱼龙混杂，很多都是简单的“复制粘贴”，难以做到客观中立，切实为项目质量把关。从而导致金融机构可参与的项目有限，且需要耗费巨大的心力对项目质量进行甄别。

第四，社会资本多倾向于赚钱短期工程利润，长期运营能力不够。PPP项目大多包含了工程部分，施工企业不可或缺，也是提升PPP项目质量和效率的重要抓手。但是现阶段参与PPP项目的社会资本多为大型央国企建筑企业，参与PPP的最大动力是赚取前期相对丰厚的施工利润，倾向于建设期满后退出，不参与项目运营阶段。有的央企参与PPP项目时甚至明确提出“三不原则”——不出资、不占股、不增信。这对于金融机构明显是不公平的，获得的收益率偏低，但几乎承担全部的风险，收益风险不太匹配。

第五，现在过于依赖银行，他们的资金期限短、希望刚兑，和PPP期限长、风险共担的特点不符，结构性错配。除了外部原因，金融机构自身参与PPP也存有许多顾虑：一是现在较为通行的模式是社会资本方中标后才开始接洽金融机构，在这个过程中，金融机构相对被动，实施方案批复后，项目的交易结构和边界条件都已确定，难以修改；二是不同于傳统项目，PPP项目融资包含股权投资和债权投资两部分，金融机构还是习惯于躺着挣利差，对增信要求较高，创新动力不足；三是金融机构大多是通过刚性兑付的负债吸收资金（包括本应是代客理财的资管产品），自然也希望他们所投的资产可以刚性兑付，不愿承担太多风险，PPP项目期限长、收益低，银行等短期资金为主的金融机构难以接受。

金主不是救世主，齐心改革才是正路

对PPP项目来说，金融机构签约只是几分钟的事，但真正要促成一个成功的PPP项目还需要政府、实体企业、中介机构各方的共同努力。

对监管机构来说，要加快顶层设计和协调，完善法律法规，建立监管体系，给金融机构更合理的保障。首先，应在国务院法制办的统筹主导下，协调各部委利益，加速出台PPP上位法，同时保证其他PPP政策法规的兼容性，避免重复和矛盾。其次，构建信用体系，对政府和社会资本的行为产生约束，切实保障PPP项目合同政府履约能力。最后，建立健全金融机构参与PPP项目的利益保障机制和退出保障机制，弥补对PPP融资支持的空白，保障金融机构参与PPP项目的合法权益。

对地方政府来说，要拿出适合PPP的好项目，在可承受的基础上制定好配套政策，给金融机构更多元的选择、更透明的信息。为了保障PPP项目质量，需要在项目前端积极发力，政府作为PPP项目的主要发起方和重要参与方，与社会资本是合作关系，而非竞争关系，故应保持开放的心态，拿出更多更优质的项目来做PPP，并适度让利于社会资本。同步推进与PPP相适应的体制机制创新和配套改革，营造一视同仁的公平竞争市场环境。另外应加大信息公开力度，确保信息公开透明，为金融机构提供更多元的选择。

对实体企业来说，要做真正的PPP，不要仅把PPP当作融资工具，必须提高运营管理能力，让金融机构看到更广阔的前景。实体企业作为PPP项目中不可或缺的部分，应充分全面认识PPP模式，“收益共享、风险共担”是PPP模式的核心要义，全生命周期合作是PPP模式的核心特征，运营是PPP模式的重要环节。故应全面参与PPP项目，致力于运营管理能力的提升，能够与金融机构进行合理的收益和风险分配，增强PPP项目对金融机构的吸引力。

对中介机构来说，要做负责任的咨询，珍惜自己的信誉，不顾后果的开药方早晚会伤到自己。咨询机构必须摆正自身定位，作为第三方机构，应保持客观中立的态度，秉承实事求是的职业操守，进行PPP方案设计和评估论证，保证PPP项目切实可行。尤其应重点关注PPP项目绩效考核，科学评估社会资本的运营成效，督促社会资本尽心尽责参与项目运作，切实提高PPP项目的质量和效率。

最后，金融机构自身也要改变躺着赚钱的惯性，加快改革创新，适应项目融资新模式。一是介入时点应适当前移，最好能在项目协商谈判阶段作为潜在金融机构提前介入，享有更多的话语权，确保合同签署后完成融资交割。二是改革风控机制，创新融资工具。过去习惯依赖主体信用，尤其是政府信用担保，未来要转向项目信用，不能再用传统的城投评价机制去评价PPP项目。应回归项目本身，及时进行业务创新，开发PPP基金、PPP资产证券化等热门金融工具多层次满足PPP项目的融资需求。三是打破刚兑，让金融机构回归资管本质，金融机构和客户共担风险，顺势实现转型。

（本文作者为如是金融研究院院长、首席经济学家）endprint