京津冀协同发展必须解决好两个根本性问题

石敏俊

京津冀协同发展，追本溯源可以上溯到1984年完成的京津唐国土规划，此后经历了京津冀都市圈区域规划，至2014年2月习近平总书记强调京津冀协同发展是重大国家战略，2015年4月30日中央政治局审议通过《京津冀协同發展规划纲要》，2017年4月中央作出建设雄安新区的战略决策，期间经过了三十余年的理论探索和实践发展。

京津冀协同发展要解决的两个核心问题，一是解决北京面临的 “大城市病”，二是带动河北省的经济发展。自2014年习近平总书记强调京津冀协同发展，2015年中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》以来，京津冀协同发展进入了新的历史时期。近年来，京津冀协同发展取得了重要的突破性进展，但也要看到，京津冀协同发展仍然面临一些深层次的问题，尚未从根本上得到解决。实现京津冀协同发展，必须解决好以下两个根本性问题。

一、发展能力不协调

京津冀地区发展能力存在较大的落差，特别是河北和北京之间的差距比较大。导致发展能力落差过大的原因主要有两个方面，一个是体制和机制方面的原因，使得北京和河北之间发展条件存在差异。另一个是基础设施和公共服务方面的差距，通过市场机制的作用，使得两地之间的差异越来越大，形成了马太效应。

首先，从体制机制方面看，主要有两个问题。一是绩效考核机制。以GDP为导向的绩效考核机制带来了区域发展目标的冲突和竞争。当前，中国各地区都以GDP为考核目标。从区域经济学的角度来讲，不同区域之间的发展目标是有冲突的，产业上是有竞争的。在这种绩效考核机制下，京津冀三地各地为战，本来起点的差异就大，现在经济发展的差异越拉越大。二是城市基础设施建设和公共服务的投融资机制。自分税制以来，地方政府要寻找新的财源，土地成为一个主要的财源，形成了所谓的“土地财政”。城市基础设施建设和公共服务的投入高度依赖土地财政。中心城市、大城市或一线城市的土地财政收入多，用于城市基础设施建设和公共服务改善方面的投入就多，与其他城市之间的差距就越来越大。依靠土地财政的城市发展模式，使得各地基础设施建设及公共服务的投入产生巨大的差异性。体制机制、公共服务以及人才资源等因素之间是相互关联、相互影响的，使得京津冀之间发展能力的差异不断扩大。这是当前京津冀协同发展迫切需要解决的关键问题。只有增强河北的发展能力，才有可能真正实现三地的协同发展。

二、空间发展不协调

与长三角和珠三角相比，京津冀的地域面积大，经济社会发展的空间差异也大。从地理上看，珠三角在广州省内，只是同一个省内的一部分地市，而且主要是珠江口地区，面积比较小。长三角虽然跨省，但是距离跨度不大，以上海为中心到杭州、苏州等城市基本上都在200公里范围以内，产业发展基础好，相互作用强度大，经济联系密切，区域一体化的条件比较有利。而北京到石家庄的距离达到300公里，到北边的张家口、承德也是在200公里以上，到保定也有150公里。由于河北的产业基础薄弱，和北京、天津的产业融合程度低。目前，北京的城市外溢效应更多的体现在城市扩张带动的周边区域的土地开发，具体来讲主要是廊坊的北三县和张家口，对于石家庄以及更远的河北南部区域的辐射带动作用比较弱。所以，京津冀协同发展必须要解决好空间发展的战略思路。

自从雄安新区建设的战略决策提出以来，对于雄安新区带动河北发展的期望较高。目前来看，雄安新区更多的是配合北京疏解非首都功能，进一步强化首都功能，更好地发挥四个中心的定位。雄安新区如何推进和河北的产业融合，增强对河北产业发展的辐射带动作用，还有待进一步的思考。京津冀的空间发展战略，也需要做进一步的思考。尤其是以石家庄为中心的河北中南部区域的发展，与北京、天津以及雄安新区的相互协调，需要进行深入的分析研究。

京津冀协同发展是中华民族伟大复兴的时代诉求，是大国崛起过程中首都功能重构的需要。我认为，应当从几个方面努力，尽量扭转发展能力落差过大的局面，理顺空间发展的战略思路，解决好上述两个根本性问题。

第一，深化体制机制创新。应当深刻认识京津冀是一个利益共同体，也是唇齿相依的命运共同体。首先，要以共同体的理念统一思想认识，深化体制机制创新，构建以共同体为导向的发展机制，扭转各自为战、分散竞争的局面，将协同发展的理念落到实处。其次，要把北京大城市病治理、雄安新区建设和京津冀城市群发展有机结合起来，积极探索体制机制创新，冲破行政区划的藩篱，打造分工协作、优势互补、唇齿相依的首都圈共同体，解决好区域发展目标的冲突和竞争。再次，要构建互惠共赢的区域合作机制，积极探索利益分配、园区管理等体制机制创新。大胆尝试绩效考核机制、税收分成机制等区域合作新机制，使得京津冀三地在产业转移过程中能够互利互惠、合作共赢。北京和天津作为产业转出方，可以考虑适度让利，让出部分利益，并将让出的利益建立京津冀产业发展基金，用于支持产业园区发展和发展能力建设。大胆尝试产业园区管理体制的创新，试行京津冀三方共建共管、或者以北京为主导的产业园区管理体制。

第二，增强河北的发展能力。增强河北的发展能力，一方面需要河北自身的努力。河北要树立长远发展眼光，舍得在增强发展能力、完善创新体系、改善公共服务上加大投入力度；另一方面，北京和天津也需要思考如何帮助河北增强发展能力。当前，可以从五个方面入手。一是增强河北的要素聚集能力，分散京津要素极化流动的压力。要素聚集能力的核心是对人口、资金的吸引力，特别是对高端人才和民间资本的吸引力。二是加快推进公共服务均等化，提升河北的福利改善能力。增强河北的要素聚集能力，必须加快改善河北尤其是冀中南地区公共服务供给的数量和质量。改善公共服务供给的数量和质量，主要靠政府引导和财政投入，同时要鼓励社会资本进入医疗、教育、文化、体育等领域，积极探索社会资本参与医疗、教育、文化、体育等社会事业的公共服务供给模式。三是加快构建创新共同体的步伐，提升河北的创新能力和承接京津科技辐射的能力，改善河北的发展支撑条件。四是试行干部交流制度，推进京津冀三地之间干部异地挂职任职，提升河北各级地方政府的管理能力，加快政府职能转变。五是积极探索构建京津冀公共财政基金，用于支持符合协同发展目标的公共服务改善和发展能力提升。

第三，优化空间发展战略。近期应以“一主一辅”都市圈作为京津冀城市群的空间载体，优先发展以北京为核心、以一核两翼为主体的首都圈，与此同时，推动形成以石家庄为核心的冀中南都市圈，与首都圈相呼应，形成“一主一辅”都市圈，推动京津冀城市群建设，重塑京津冀空间发展格局。

首都圈发展已确定了“一核两翼”的空间布局，即以北京中心城区为核心、通州城市副中心和雄安新区为两翼。“一核两翼”是一个整体，“一核两翼”的协同发展也是实现京津冀协同发展的基础和保障。但是，我们也要认真思考雄安新区的发展思路。假如雄安新区城市人口达到200万人，即便这200万人都是从北京转移过去的，仍然不能从根本上解决北京的大城市病问题，因此不能把过多的期望或者负担都寄托在雄安新区。应当以“一核两翼”为中心，在首都圈范围内，建设若干个规模不等的新城新区，作为首都圈的产业集聚区，通过反磁力作用，引导北京非首都功能疏解，同时为首都功能重构提供产业支撑。此外，要科学判断雄安新区对河北其他地区的辐射带动作用，妥善处理好雄安新区的功能定位和首都四个中心定位的关系。

当前，冀中南区域整体发展水平偏低，在地理区位上远离京津，短期内北京和天津的辐射带动作用尚难以到达冀中南区域。冀中南区域迫切需要在一个支点城市的带动下，迅速形成合力，逐步融入京津冀协同发展的大环境中。石家庄作为省会城市，全国重要的交通运输枢纽之一，产业发展基础较好，具备成为区域性中心城市的有利条件。应重点把石家庄打造成支点城市，充分挖掘发展潜力，增强凝聚力和辐射带动能力，逐步形成以石家庄为核心，包括邯郸、邢台、衡水、保定等城市的冀中南都市圈，与首都圈遥相呼应，推动京津冀地区的空间均衡发展。endprint