关于完善淮河流域突发水污染应急响应机制的框架构想

王 津 张晓玲

流域水污染事件呈现多发、频发和突发等特点，给社会公众的生命健康和财产安全带来严重威胁，已成为制约流域社会经济可持续发展的重要瓶颈。近年来淮河流域相继发生了多起跨省河流突发水污染事件，尽管最终事故得到有效处置，但突发水污染事件的发生，使局部地区饮水安全、生态安全受到威胁，严重制约了流域经济社会可持续发展。

党中央、国务院高度重视水污染应急处置工作。2011年《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》(中发〔2011〕1号)强调落实最严格水资源管理制度，提出“加快应急机动监测能力建设”“健全预防为主、预防与调处相结合的水事纠纷调处机制，完善应急预案”。党的十八大提出“加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”。这些都突出显示了加强流域突发水污染应急响应机制建设的必要性。2013年国务院以国函〔2013〕35号文批复了《淮河流域综合规划（2012-2030年）》，要求根据淮河流域水污染情况，进一步扩大水污染联防范围，提高应对突发性重大水污染的能力。2014年国务院发布了修订后的《国家突发环境事件应急预案》，完善了突发环境事件的应急处置的工作原则、组织体系和事件分级标准，特别规定了在各级突发环境事件中不同级别政府、不同部门的应急响应分级，为流域突发水污染应急分级响应机制构建提供了指导。面对当前突发水污染事件的态势，完善淮河流域应对突发水污染事件的应急响应机制，对于避免或减少突发性水污染事件造成的损失具有重要的意义。

一、突发水污染事件的特点

突发水污染事件是指由于事故、人为破坏和极端自然现象，引起的一处或多处污染泄漏，短时间内大量污染物进入水体，导致水质迅速恶化，严重破坏水生态环境的事故，具有处置时间紧、危害大、影响范围广、社会关注度高的特点。

荷兰危机管理专家Rosenthal提出，突发水污染事件属于“导泻型危机”，即酝酿时间长、爆发后结束快的危机。对应此类危机的上策是防微杜渐，加强日常对污染源的管理，避免危机突破临界点。当预防措施最终无法避免突发水污染事件爆发时，及时采取适度、有效的响应是下策，却具有至关重要的作用。目前在科技维度，水污染监测、预报技术已经比较成熟；但在制度维度和社会维度，水污染应急响应机制仍不完善，导致突发水污染事件的应急处置效率较低。

二、国内外研究进展

国外对于突发性水污染事件应急管理的研究起步较早。最初的研究在于应急技术手段的提出与改进。随着理论逐步完善，多数国家已逐步建立较为完整的应急机制和管理模式，如水质监测和预警、预案管理、应急处置和善后评估体系。

早期国内学者对突发性水污染事件的应急研究重点在于应急管理体系的建立、机构的职责分配以及相关规章标准的制定。随着中央财政对突发事件应急管理的进一步加大投入，重点进行了应急物资储备和应急队伍装备的建设，突发性事件的监测和预警能力不断提高。2006年《国家突发公共事件总体应急预案》出台，我国应急预案框架体系初步形成。从国务院各部门到地方政府也相应出台了一系列应急预案，为防控突发水污染提供了有力保障。但大多数预案重在各部门职责的限定、预警应急响应级别的划定，而事件的预警、协作信息共享、事后损害赔偿等机制尚未建立或健全，在一定程度上影响了事故预防和处置的效率。

三、淮河流域突发水污染事件分析

1.突发水污染事件回顾

自1995年我国第一部流域性法规《淮河流域水污染防治暂行条例》颁布后，淮河的综合治理工作也持续了20多年，虽然污染问题得到了有效的控制，但与国家提出的治淮目标仍然有一定差距，部分支流污染依然严重，突发水污染事件仍有发生。

在近年来的几次突发水污染事件应急处置中，淮河水利委员会在水利部的领导下，通过日常监测第一时间发现了污染事件，并第一时间进行了通报，同时协助流域相关省、市各级人民政府成功处置了水污染，充分发挥了流域机构服务、协调和指导的作用，保护了公众的健康和财产安全，也有效地预防了次生危机。回顾这些事件，淮河流域初步建立了以“政策协商、水污染控制、跨区域协作”的机制，总体而言处置得较为恰当。但应急处置体系仍不完善，主要表现在信息公开和共享程度、监测和处置技术手段、事故后续赔偿机制等还需要进一步提高。

2.流域突发水污染事件处置中存在的主要问题

（1）监测预警能力有待提升

水质监测是污染预警和治理效果评定的重要手段，在突发水污染事件中，水质是应急响应活动的直接参考指标，对后续一系列响应活动的开展具有决定性作用。目前水质监测以人工现场采样、实验室仪器分析为主，在线自动监测为辅，但都存在频次低、覆盖率低、不能做到数据实时采集实时分析等问题，在一定程度影响了后序的处置。

（2）处置的技术不成熟

2008年8月淮河流域跨省河流首次发现砷污染严重超标，当时国内尚无处理如此大规模水体砷污染的成功经验。从发现砷污染到水体实现连续达标，历时4个月，处置技术的不成熟直接导致了水污染事件得不到第一时间地控制和处置。鉴于突发水污染事件的复杂性和不确定性，要在短期内做出安全、有效、经济的应急决策，先进的应急处置技术是决定性因素，对控制水污染事件的过程、增强应急处理能力、降低污染事件的损害具有重要意义。

（3）处置结束缺乏后续的监督管理

污染事故处置结束后，积累于悬浮物和底质中的污染物质很可能引起次生水污染，因此持续性强有力的后续监督管理尤其重要。后续监督管理不仅包括对排污企业、污水处理厂的监督检查，也包括对突发水污染处置后的水质、水量监测和预警。虽然国内外专家学者建立了一系列突发水污染绩效考评方案，但绩效考核评估内容和评估标准不统一，无法为突发水污染后续的监督管理提供支撑。

四、关于流域突发水污染应急响应机制的框架构想

1.应急响应主体的确定

《中华人民共和国突发事件应对法》指出：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理的应急管理体制。”在突发水污染事件的应急响应中，政府是最终责任主体，全面负责事件的减缓、准备、响应、恢复工作。水利、环保、住建等部门均为响应活动主体，在发生突发水污染事件时应迅速集中人力、物力，控制事态进一步恶化，最大限度地减少损失。

2.流域机构在突发水污染事件中的角色地位

根据《国家突发环境事件应急预案》，重大突发水污染事件应急处置工作由地方各级人民政府全面负责，水利部予以积极配合和协助。作为水利部派出机构，流域机构突发水污染事件应急响应工作也应坚持属地为主的原则，密切配合地方做好应对工作。

3.流域突发水污染应急响应机制的几点建议

（1）建立完善水污染事件预警机制

突发性水污染事件对社会具有极大的危害，需要各级政府、各部门（单位）建立“危机是常态”的忧患意识，把防范突发性水污染事件及应急处理机制纳入日常工作体系。对于水污染事故的风险管理应以预防为主，事故前的防治要好于事故发生的应急处置。要坚持预防优先，积极开展水污染风险状况评估和风险隐患排查，科学制定并严格实施预防政策及工程措施，推动流域突发性水污染事件风险水平持续降低。

（2）完善协作信息共享机制

突发水污染事件遵循“谁获悉、谁报告”的原则。信息共享是实现政府、部门合作的必要前提。流域突发水污染分级应急响应是一项系统性和全局性的复杂工程，所以必须加强政府、环保、水利等部门的交流合作，促进信息资源共享，不断完善协作信息共享机制。协作信息共享机制包括两个层面：一是地方政府与各响应部门间的信息共享；二是各响应部门内部的信息共享，主要指的是信息在上级机构有效获取和下级机构充分利用下的双向传递。这样的共享机制不仅有利于上下级机构间的沟通，更有利于上级机构做出科学决策。

（3）完善水污染损害补偿机制

2017年中办和国办印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，2018年起在全国范围内试行生态环境损害补偿制度，提出“建立健全生态环境损害赔偿制度，由造成生态环境损害的责任者承担赔偿责任，修复受损生态环境，有助于破解‘企业污染、群众受害、政府买单’的困局”。但是水污染的损害往往具有较为广泛的影响范围，特别是涉及到跨省、跨区域的水污染事故，如何发起生态环境损害赔偿诉讼，多个权利主体之间如何协调，以及赔偿资金、修复责任的分配，还需要明确细化的操作规则