论政府审计对国家治理现代化的促进作用

刘延琰，吴明远

一、引言

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“不断推进国家治理体系和治理能力现代化”，政府审计作为八大监督体系之一，在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中具有非常重要的地位和功能。目前，我国已经进入社会主义新时代，面临着很多新情况、新问题。例如经济结构不够优化，贫富差距进一步扩大，地方政府债务高涨、有些地方政府过度追求GDP甚至不惜牺牲环境，反腐败斗争形势依然严峻等等。传统的国家治理模式已经难以适应新时代社会和经济发展的需要，面对新的形势和任务，习近平在党的十九大报告中指出：“建设法治政府，推进依法行政”“健全党和国家监督体系”“不断推进国家治理体系和治理能力现代化”，政府审计作为国家治理体系中的一项基础性制度安排，在国家治理现代化过程中具有重要地位和不可替代的作用。

二、政府审计的发展历程

中外审计史显示，政府审计一直是国家治理的一个重要组成部分。有文字记载以来，我国就有了审计活动的记录。据《周礼》记载，周代设立宰夫对“百官府群都县鄙”进行财政财务监督；春秋战国时期，国王和丞相通过上计来稽核地方财政财务收支的情况；秦汉时期，主要是丞相和御史大夫对掌握财政大权的治粟内史、少府以及地方郡国进行财政财务监督；魏晋南北朝时期出现了比部，专司对各级官员的审计；隋唐时期，财政财务审计主要是通过比部以及中央各部门、地方州县内部的兼职勾检官进行逐级勾覆稽查；宋代设立三部勾院、都磨勘司以及户部和比部进行财政财务监督；元代建立后，中书省和行省设检校所，中央各部门和地方各衙门内部设立照磨官负责财政财务审计；明清时代通过科道进行财政财务审计；民国时期，曾独立设置与行政监察司法等并列的审计院，后将审计院改组为监察院审计部，实行监审合一制度；中华人民共和国成立之后，1983年设立了国家审计署，开展财政预算审计及重大项目的跟踪审计，确保财政支出合理合法合规，保护国家和人民的财产安全，1995年实施《审计法》，并制定了《审计法实施条例》，标志着国家审计监督工作步入了法制化的轨道。［1］

西方审计最早出现在两千多年以前希腊雅典城邦国家中，当时的雅典财政机构中设置了审计局，用来审查和确定官员所编制的财务计算书，通过对财务计算书账目的审核来查错防弊，其目的是为了加强对国家财政收支活动的监督和控制；工业革命之后，随着资本主义的发展，西方出现了民间审计，监督的对象主要是私营企业，但国家仍然设立审计机构，以便对国家财政财务情况进行监督和检查；本世纪初以来，特别是第二次世界大战以后，西方国家在原有的政府审计和民间审计的基础上，又出现了内部审计，内部审计主要是为了加强企业内部控制和监督，提高工作效率，降低产品成本，扩大企业利润。民间审计和内部审计的审计主体和审计对象都不是政府机关和政府工作人员，它们是社会和企业的治理和监督手段；而政府审计的主体和对象是政府机关和政府工作人员，是国家治理体系的一个重要组成部分。从上面的梳理来看，自古至今，政府审计活动都是由政府主导进行的［2］，不论是兼职的，还是专职的，审计机关和审计人员都是国家官僚机构和公务人员，审计的目标就是国家治理。

政府审计在国家治理的框架内承担重要的监督职能，确保国家治理的每一个环节运行安全有效，保护国有资产不受侵害，维护国家安全稳定，让社会经济活动健康有序运行；同时，政府审计作为一种制度安排，保证其具有独立的精神和高水平的专业胜任能力，不断推进评价体系的实施，提升前瞻性，积极参与国家战略规划和决策制定，充分发挥审计的预防和建设性功能，促进国家治理走向善治的道路。

三、政府审计在国家治理现代化过程中的定位

不同的时代，审计发挥着不同的作用。在封建社会，社会生产力发展水平不高，政府审计的主要功能是对国家财政财务收支情况进行审计监督，对官吏在经济上的违法乱纪行为进行纠弹，对官吏经济政绩进行考核等；随着资本主义的建立和发展，西方有学者将政府审计视为民主法治的产物，其功能是用于国家的善治，这对于现代国家来说有其合理性，但不能涵盖封建制的国家，因为那时并没有民主法治的概念。

新中国成立之后，我们对政府审计在国家治理中定位的认识也在不断发展。国家审计署成立之初的几年，审计以维护国家财经法纪和社会经济秩序为重点，审计的对象主要是财政资金的使用，认为审计就是对财政资金使用真实性、合法性、合理性的监督审查；其后，审计的范围逐渐扩大，审计工作重点也逐渐由财政资金审计向金融领域，关乎国计民生的重点建设项目等方面转移；1998年李金华审计长提出，审计是“国家财产的看门狗”这一形象比喻，［3］要求政府审计必须强化审计监督职责，促进政府廉政建设，保障国民经济健康发展；刘家义审计长（2012）认为，国家审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，核心是推动民主法治，实现国家良好治理，促进国家经济社会健康运行和科学发展，从而更好地保障人民的根本利益。［4］

可见，政府审计是国家治理系统的重要组成部分，是依法用权力监督制约权力的重要方式，是实现国家治理现代化的重要手段。政府审计可以揭示国家经济运行中的薄弱环节，并且反映出国民经济发展存在的风险，维护国家财政经济安全。同时，揭露审计过程中发现的违法违规问题，维护国家法制尊严，并针对体制、机制、制度等层面反映的问题，向国家有关部门及被审单位提出改进意见，促进国家治理的不断创新，促进国家治理的现代化。

审计范围的不断拓展和扩大从另一个方面反映出审计不仅仅是审计机关对各级政府机关、经济管理部门、金融机构、国有和国家控股企业、事业单位的财政财务收支以及所反映的经济活动的真实存在性、合乎规范性、合法合理性和绩效性进行的经济监督、鉴证、评价，而是一种国家治理活动。如资源环境审计、官员离任审计、金融审计、投资审计以及信息系统审计等等，审计内容已经超出了传统财务审计的范围，具有明显的国家治理性质。［5］审计可以发现贪污腐败行为，可以发现政策的不合理之处，可以发现社会经济发展的某些规律，从而提高政府的政策透明度和公信力，打击腐败，建立廉洁政府，推进民主法制建设，保证国民经济健康、持续、稳定发展。由此可知，政府审计是推进国家治理现代化的重要方式和手段，必须紧紧围绕国家治理这个中心进行依法审计。

四、政府审计促进国家治理现代化的路径

国家治理现代化意味着国家治理体系和治理能力现代化，其核心要义是运用现代治理理念，对公共权力的重新构建，实现国家治理模式的转变，中心思想则是行政体系的自我创新，最终目标是提升政府的治理能力，重塑公正、平等、法治、高效的国家治理体系，推进国家治理，实现善治。政府审计作为国家治理体系中的关键一环，肩负着帮助国家治理实现现代化的使命，要实现这一任务，政府审计必须注重职能创新，提升审计水平，向审计更高级阶段发展。

首先，要按照国家治理的要求，进一步加强体制、机制审计。体制机制主要表现为法律法规和公共政策。在审计过程中，要着重发现法律法规缺陷和公共政策缺陷，为深化改革和提高国家治理能力提供决策参考。法律法规是国家法律、行政法规、司法解释、地方法规、地方规章、部门规章及其他规范性文件以及对于法律法规的修改和补充，它是人们必须遵守的强制性制度，是审计工作的判断依据和标准，由于各种原因，法律法规可能存在缺陷，审计机关不能一味地依据法律法规，还应当对法律法规是否存在缺陷进行评价，使法律法规本身成为审计的对象。审计机关不参与立法，对法律法规具有独立性，在审计业务中，审计机关会大量使用法律法规，通过这个过程，能够掌握法律法规是否存在缺陷的大量证据，做到对实施后的法律法规进行立法后的评估，能真正发现问题。法律法规评估作为独立的审计项目，它们就是审计对象，在评估原则、评估内容、评估方法、评估步骤等方面，需要结合政府审计准则及立法机关关于立法后评估的要求来实施，就其内容来说，在关注法律法规存在缺陷的同时，还应关注法律法规的实施效果等，所以并不只是制度审计，还包括法律法规的绩效审计，这种审计是绩效审计与制度审计的结合。［6］对审计机关来说，公共政策的性质也类似于法律法规，也可以成为独立的审计项目，在审计过程中，要善于发现公共政策存在的缺陷，为各级政府进一步完善政策，提高治理水平，提供参考决策参考。可见，政府审计能够很好地促进体制机制的改进和完善，是政府审计服务国家治理的重要路径。

其次，要进一步加强审计干部队伍建设。全球经济一体化信息化已成为发展的趋势，在这样的新时代，政府审计需要既懂财务知识，又通晓政府治理的专业人才，既要熟悉几千年的中国审计史，也不能妄自尊大，无视国际审计的先进经验；既能继承传统，挖掘中国几千年的审计精髓，善于总结审计规律，丰富和发展中国特色社会主义审计理论体系，又具有国际化的视野和广博的知识，熟悉国际惯例，博采众长，学习国外审计先进的技术与方法，为我所用，为中国审计实践服务，推动中国审计走向世界；还能够很好地把理论与实践结合起来，积极开展对审计本质和审计职能作用的研究，厘清审计的角色定位问题，对审计所处形势和环境进行研究，解决审计能够干什么的问题；对审计工作如何处理好依法审计与实事求是、客观公正的关系进行研究，解决审计怎样干的问题；对审计结果如何反应和如何利用进行研究，解决审计完了怎么办的问题；对审计工作的开展和职责履行及其工作绩效进行研究评价，审计工作怎么样等等问题。进而不断丰富和发展新时代中国特色社会主义审计体系。在工作过程中要敢于审计，善于审计，敢于担当，善于担当，维护财经法纪，关注风险隐患，维护国家经济安全；加大对重大政策措施落实情况的跟踪审计力度，促进国家政令畅通；深入开展经济责任审计，强化对权力运行的监督与制约，揭示生态环境遭到破坏的问题，促进绿色发展；反映体制机制制度问题，推动深化改革等等；要增强对新形势新要求的适应性，不断适应新时代、新常态，为经济持续健康发展、为实现中华民族伟大复兴中国梦作出贡献，

再次，整合内部审计资源，全面发挥审计监督职能。政府审计机关应整合内部审计资源，使其有机融入到政府审计全覆盖工作机制中，探索内部审计与政府审计互相协调配合的方法和路径，实现政府审计与内部审计的良性互动和成果共享；［7］要强化对内部审计工作的监督，可以把应当建立而没有建立内部审计机构的单位列为重点审计单位，在出具审计报告时，对被审计单位内部审计制度健全和工作开展情况进行评价，加强对内部审计业务的指导；政府审计机关应按照对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况进行审计全覆盖的要求，将所有相关联的被审计对象全部纳入审计业务指导范畴，全面检查其内部审计工作情况，梳理发现系统性、苗头性、倾向性问题，有针对性地开展业务指导；可以授权内部审计机构开展部分政府审计任务，把传统的财政财务收支审计，交由被审计对象内部审计机构承担，根据各行业列出负面清单，内部审计机构主要针对负面清单开展审计，并把审计情况报政府审计机关备案，同时政府审计机关对一个单位进行审计时，应了解和评价其内部审计工作情况，进行必要的授权，明确授权的审计任务、审计目标、审计重点和业务流程，审计任务结束后，应对授权审计工作质量进行重点抽查和考核评估，确定审计成果的利用程度。审计机关在开展各类政府审计任务时，对内部审计开展较好质量较高的单位，可以直接采用其内部审计信息资料数据，提高政府审计效率，以适应新时代国家治理对政府审计工作全方位的要求。

最后，搭建数字化审计平台，用信息化手段为政府审计全覆盖提供技术支持。面对大数据和云计算技术的产生和发展，政府审计机关应该建立数字化审计平台以适应新时代的要求。数字化审计平台作为审计信息化建设的重要载体，是数据收集、存放和分析的平台，平台主要包括数据管理平台和数据分析平台。数据管理平台主要是做好部门预算执行审计数据的收集、转换和存储，需要收集财政预算编制系统、预算执行及国库集中支付系统数据，上报预算单位的财务帐和年终决算报表，除此之外，还需收集编办人员基础信息、车辆基础信息、出国人员信息、工商企业登记信息、组织机构代码等；数据分析平台是通过固化部门预算执行审计分析模型，充分利用数据分析工具等对相关数据进行分析，查找审计线索，明确审计重点。通过构建数字化审计平台，可以将历年的财政预算执行和部门预算执行的数据进行整合，为审计分析提供可能。运用大数据分析技术进行审计方法创新，固化模型提高审计效率，大数据最核心的价值在于对于海量数据进行存储和分析，从各种各样类型的数据中快速获得有价值信息的能力，推进数据资源开放共享有机结合，使各类审计发挥整体优势，通过创新审计方法，提高审计效率。

五、当前政府审计服务国家治理现代化的中心任务

当前政府审计机关应根据党的十九大报告精神，主动适应社会主义现代化建设的新时代和经济发展的新常态，践行新发展理念，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，紧紧围绕推进供给侧结构性改革这条主线，坚持依法审计，客观求实，鼓励创新推动改革，揭露重大违纪违法问题，揭示重大风险隐患和结构性矛盾，反映体制机制问题，在促进政策落实，维护国家经济安全，推动深化改革和经济发展，推进民主法制和反腐败等方面积极发挥作用。

首先，坚持把推进国家重大政策措施贯彻落实作为政府审计工作的重中之重。根据党的十九大报告精神和党中央、国务院的部署和要求，政府审计工作坚持以推进供给侧结构性改革为主线，持续开展国家重大政策措施落实情况跟踪审计并及时监督整改。在各项审计工作中，都要把政策措施落实情况作为重要内容，从项目确定到审计实施、审计处理、审计建议以及审计公告等环节，都要充分考虑和密切关注重大政策措施落实情况，通过审计，推动国家治理现代化，实现国家良治。

其次，政府审计要适应社会主义新时代和经济社会发展新常态。与时俱进，发现法律法规与公共政策的缺陷，为进一步深化改革提供依据。要认真落实习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上讲话中提出的“三个区分开来”的精神，慎重对待改革创新中出现的新情况、新问题，正确处理好五个关系：一是要正确处理好依法审计与实事求是的关系。要坚持依法审计，实事求是，准确把握审计执法的标准和尺度，旗帜鲜明的支持和保护改革创新、干事创业，为改革发展营造良好环境。二是要正确处理好依法规范和创新发展的关系。加强审计监督，依法规范经济行为，要理直气壮，保护改革创新，保护干部要旗帜鲜明，二者相辅相成，缺一不可。三是要正确处理好合理与合法关系。既要走出坚持依法审计，就是不考虑客观实际，死抠法律条款认定和处理具体问题的教条主义误区，又要防止执法不严和执法不公的现象。四是要正确处理好出于公平和谋取私利的关系。本着遏制违纪者、惩治违法者、保护改革者、宽容失败者的原则，对出于不良动机、投机钻营、滥用职权而导致的违法乱纪行为，必须依法从严追究责任；对一心为公、敢于担当、敢闯敢干而产生的工作失误或差错，要从宽或免于问责。五是正确处理好微观与宏观的关系。既要立足微观，着力揭示财政经济运行中存在的突出问题，又要着眼宏观，综合反应重大的体制障碍、制度缺陷和管理漏洞，更好地服务宏观管理。政府审计工作要结合具体审计项目，研究财政预算管理重大政策落实、精准扶贫脱贫、社会保障、资源环保、金融和企业改革等领域的法律法规，针对改革发展中出现的新情况、新问题，对发展动能新旧转换中出现的一些暂时性困难，把改革协调推进中发生的一些结构性矛盾以及经济社会发展中的一些阶段性问题，坚持依法审计，客观求实，鼓励创新，推动改革，坚持审慎区分无意过失与明知故犯，工作失误与失职渎职，探索实践与以权谋私，要实事求是进行揭示和反映，积极促进法律法规和政策措施的完善和规范，提高国家治理水平。

再次，要密切关注经济社会运行中的薄弱环节和风险隐患。在审计工作中要牢固树立国家总体安全观，进一步增强对风险感知的预见性、敏锐性和实效性，及时揭示反映苗头性、倾向性问题，促进政府及时堵塞漏洞，妥善处置和避免损失，从而更好地防范风险，［5］为经济社会的平稳健康发展保驾护航。

最后，坚持从根本上推动完善制度和解决问题。反映和揭示问题仅仅是政府审计工作的一个方面，推动完善制度，促进问题解决，实现国家治理的现代化才是审计的最终目的。

六、结语

政府审计一直是国家治理的一个重要组成部分，自古至今，政府审计活动都是由政府主导进行的，在国家治理的框架内承担重要的监督职能，确保国家治理的每一个环节运行安全有效，保护国有资产不受侵害，维护国家安全稳定，让社会经济活动健康有序运行，促进国家治理走向善治的道路。新中国成立之后，我们对政府审计在国家治理中定位的认识也在不断发展，从单纯的财务审计到“国家财产的看门狗”，再到国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，政府审计在国家治理中地位越来越清晰。当前，我国已经进入社会主义新时代，政府审计作为国家治理体系中的关键一环，肩负着帮助国家治理实现现代化的使命，政府审计机关应根据党的十九大报告精神，主动适应社会主义现代化建设的新时代和经济发展的新常态，践行新发展理念，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，紧紧围绕推进供给侧结构性改革这条主线，坚持依法审计，客观求实，鼓励创新推动改革，揭露重大违纪违法问题，揭示重大风险隐患和结构性矛盾，反映体制机制问题，在促进政策落实，维护国家经济安全，推动深化改革和经济发展，推进民主法制和反腐败等方面积极发挥作用。

［1］方宝璋.中国古代审计史话［M］.北京：中华书局，1995.

［2］李孝林，李歆.审计产生于奴隶社会早期说新证——兼论国家审计产生于国家治理的需要［J］.南京审计学院学报，2013（2）.

［3］方宝璋，何瑞铧.中华人民共和国成立初期的审计考论［J］.审计研究，2016（2）.

［4］刘家义.论国家治理与国家审计［J］.中国社会科学，2012（6）.

［5］刘家义.国家治理现代化进程中的国家审计：制度保障与实践逻辑［J］.中国社会科学，2015（9）.

［6］郑石桥，马新智，张庆杰.政治模式和国家审计：一个政治系统理论架构［J］.经济社会体制比较，2012（6）.

［7］尹平.政府审计维护国家经济安全的体制寻优与机制构建［J］.学海，2011（3）.