浙江省新一轮防洪规划推行“四落”措施的思考

方子杰，王卫标，马 俊

（浙江省水利发展规划研究中心，310012，杭州）

一、浙江省上一轮防洪规划实施情况

早在20世纪90年代，浙江省就部署组织编制了苕溪、钱塘江、曹娥江、甬江、灵江（椒江）、瓯江、飞云江、鳌江等八大水系流域综合规划。21世纪初，浙江又在此基础上陆续组织编制了杭嘉湖 （苕溪、运河）、钱塘江、曹娥江、甬江、椒江、瓯江、飞云江、鳌江等八大流域防洪规划，初步构建了全省流域规划基本框架。

十多年来，浙江省按照批复的流域综合规划以及流域防洪规划等，兴建了一批流域控制性水利枢纽工程，重点实施了“强库、固堤、扩排”工程，主要江河流域“上蓄、中防、下排”的格局逐步建成。全省现有水库4 334座（在建31座），水库总库容445.3亿m3，兴利库容226.7亿m3，防洪库容46.0亿m3；已有堤防1 051.4 km（在建450.4 km），堤防达标率为53.7%；107条中小河流（不含宁波市）的921个防护区中，已有253个防护区实现封闭，占全部防护区的27.5%，中小河流沿线防护区的堤防达标率为47.3%；沿海地区一线海塘937条，总长2 171 km，其中100年一遇及以上占比15.6%，50年一遇占比53.8%。

总体而言，全省主要江河防洪标准达到20年一遇以上，县级以上城市中心区基本达到50年一遇的防洪标准，形成较完善的防洪减灾工程体系，有效防御了2011年钱塘江、2014年瓯江流域性洪水和 “海葵”“菲特”“灿鸿”等强台风洪水袭击，“十二五”期间累计防洪减灾效益达到1 390亿元，为浙江经济社会发展提供了有效保障。

二、新一轮防洪规划加强“四落”措施的思考

在组织开展新一轮流域综合规划修编工作的基础上，2016年浙江省先行启动了钱塘江、瓯江、浦阳江流域的防洪规划修编工作。新一轮防洪规划编制秉承“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代水利工作方针为指导，将重点转向构建洪水管理体系方面，宏观上服从流域综合规划确定的防洪减灾总体格局，微观上采取“落小、落细、落实、落地”措施。

1.防护区范围要“落小”，流域分级设防

（1）防洪保护区范围“落小”

流域综合规划重点关注城市、重要城镇、大面积农田集中区等重要对象的防洪安全，防洪规划则在流域综合规划的基础上“落小”，即进一步细分防洪保护区。如钱塘江流域综合规划确定10年一遇以上防洪保护区232个，而防洪规划进一步划分出“千人万亩”以上的防洪闭合圈516个（其中已封闭118个）；防护区岸线总长约2 022 km（达标段35%）。钱塘江流域一级支流浦阳江自安华以下，分布有55个湖畈等防洪保护区，需合理划定各闭合圈的范围，调查人口、耕地面积、社会经济情况、城市总体规划、土地利用总体规划等，作为确定闭合圈防洪标准的基础。

（2）构建流域分级设防格局

防洪规划应利用洪水风险图成果，分析防洪保护圈内不同高程经济特性，统筹防洪分区保障排序，提出流域应对不同级别洪水的弃保措施。在不同河段安排开口堤、滚水堰、退堤位置。在钱塘江流域综合规划与浙江省上一轮防洪规划中，全流域共规划布设了40处开口堤与滚水堰，全长约220 km。在本轮防洪规划修编中，经实地查勘调研发现，规划开口堤已被封闭的有9处 （约52 km），调整位置的有 2处（约18 km），滚水堰堰顶人为填高的有5处 （约30 km），保留现状的24处（约 120 km），因此需要进一步调整优化开口堤与滚水堰布局及规模，尽量维持原有规划规模与蓄滞效果不变。另外，如浦阳江流域的诸暨市，湖畈众多且防洪标准大都在10年一遇~20年一遇，需要综合考虑保障对象的重要性、分洪损失大小及效果等因素，提出超设防标准洪水时的弃守次序，安排相应的工程措施。

2.防洪标准与控制断面要“落细”

（1）细化各防护区防洪标准

流域综合规划给出了各类保护对象的防洪标准。如钱塘江流域综合规划明确浦江、诸暨市、浦阳江生态经济区的防洪标准为50年一遇，省级中心镇为20年一遇～50年一遇，建制镇及万亩以上成片农田为20年一遇，其余保护区10年一遇～20年一遇，但综合规划没有提出各闭合圈的具体防洪标准。

防洪规划则应根据各防洪闭合圈的经济社会发展情况，提出具体适宜的防洪标准。如浦阳江流域有众多湖畈，不宜全部按50年一遇防洪标准（现状20年一遇）进行规划，而应按照“有保有弃，给洪水留出路”的原则确定防洪标准。为此，湖头畈、江荡畈、堰底湖、柘前湖、白塘湖、宜家湖、上下庄、江西湖、渔村湖等9个湖畈，应维持20年一遇防洪标准不变。

（2）细化加密防洪控制断面

流域综合规划在大江大河干流控制性水利枢纽及水文站布置了控制断面，如钱塘江流域为保障下游河口特别重要的杭州市城市防洪安全，在富春江干流设置了桐君山水文站防洪控制断面（50年一遇防洪控制流量19 000 m3/s），以及闻家堰水文站防洪控制断面 （50年一遇防洪潮水位8.78 m），并在上游南源兰江干流设置兰溪水文站防洪控制断面（50年一遇防洪控制流量16 000 m3/s），北源新安江设置建德白沙大桥防洪控制断面（50年一遇防洪控制流量8 000 m3/s）。防洪规划应进一步细化防洪控制断面及约束性指标，在支流汇入口、行政区界等增设防洪控制断面，确定各设防频率洪水流量及水位。这也符合水利部《关于印发推进海绵城市建设水利工作的指导意见的通知》中要求明确城市河湖水系重要控制节点的水位、流量、水质等指标的精神。

钱塘江流域防洪规划为实现洪水情势“网格化”管理，布设了一级防洪控制断面25个 （包括干流及主要支流入流控制点、干流主要水文站），并根据干流防洪控制要求，通过水文分析与水利计算，进一步分解细化提出各支流防洪控制流量约束指标。如，钱塘江一级支流分水江设置了分水江水库坝址控制断面（50年一遇防洪控制流量5 000 m3/s），南源兰江一级支流金华江设置了金华水文站控制断面（50年一遇防洪控制流量7 200 m3/s），江山港设置了江山水文站控制断面（50年一遇防洪控制流量2 000 m3/s）等。

流域内各级中小河流综合治理，均需满足流域综合规划以及防洪规划明确的控制要求，对其提出的约束指标进一步分解细化落地控制。控制断面的现状工况流量如大于规划控制流量，就需因地制宜研究采取上游新建水库、跨流域或跨区域分洪、退堤或者设置开口堤、滚水堰等防洪工程措施，或研究采取降低大中型水库汛限水位/起调水位以增加防洪库容等非工程措施。如，钱塘江南源衢江衢州水文站控制断面50年一遇控制流量为8 500 m3/s，而现状工况流量为9 356 m3/s（大于规划控制流量），规划研究提出上游常山港新建钱江源水库（大型）以及支流江山港增加碗窑水库（大型）防洪库容的解决方案。

3.“落实”非工程措施，推进洪水管理体系建设

（1）探索增设防洪库容问题

浙江省钱塘江、瓯江等主要流域大中型水库防洪库容占比 （与总库容）总体偏低，进一步实施挖潜增容的可能性较大且效果与效益显著。

以浙江省第一大流域钱塘江为例分析，并与流域特性类似的长江流域作对比。钱塘江流域浙江境内建有水库总数2 434座，总库容约302.7亿m3（长江流域约3 588亿m3），其中兴利库容约153.1亿m3（长江流域约1 850亿 m3），防洪库容约 27.2 亿 m3（长江流域约627亿m3），另外规划蓄滞洪区容积约0.7亿m3（长江流域约627亿m3）。钱塘江流域水库总库容约占年径流总量的78.4%，为长江流域36.4%（相对应指标，下同）的两倍多；钱塘江流域水库兴利库容约占总库容的50.6%，与长江流域的51.6%基本相当；但钱塘江流域大中型水库防洪库容仅占总库容的9.0%，只有长江流域17.5%的一半左右；而钱塘江流域蓄滞洪区容积仅为全流域径流总量的0.18%，该项指标仅是长江流域6.4%的 1/35。

由此可见，钱塘江流域水库径流调节能力与兴利保供水能力较强，但防洪控制能力相对较弱，在当前不具备大规模建设防洪水库的条件下，需要进一步研究大型及重要中型水库调整汛限水位、增加防洪库容的可能性，重点开展对新安江、湖南镇、碗窑等3座大型水库增加防洪库容的专题研究，进一步提升流域整体防洪能力。

其中，新安江水库考虑库区移民标准提高（20年一遇）以及下游城市防洪需要，研究近期降低汛期限制水位1.5 m，相应增加防洪库容9.0亿m3，以及远期降低1 m（下游城防农防标准提高）增加防洪库容6.1亿m3的可行性方案；湖南镇水库研究提高移民标准为20年一遇 （现状10年一遇），进一步降低2 m汛限水位，相应增加20年一遇防洪库容1.72亿m3的可行性方案；碗窑水库考虑下游江山市区防洪需要，研究近期降低汛期起调水位2.5 m增加50年一遇防洪库容2 330万m3，以及远期降低1 m（下游城防农防标准提高）增加防洪库容960万m3的可行性方案。另外，探索研究防洪水库洪水保险问题，如防洪规划分析浦阳江安华水库库周土地、人口、产业的分布情况，提出洪水保险基金的实施思路。

（2）加强流域防洪管理

加强防洪的统一调度与联合运行；确定流域干支流、重要控制枢纽的洪水调度原则；定期开展河库清淤，水下地形测量，堤线滩地、险工险段监测；从流域防洪角度提出海绵城市建设建议，以流域为基础划定海绵城市管控分区，提出分区建设指引、分区管控要求，提出各管控分区的强制性指标及引导性指标。浙江省要求城市新建、改建、扩建项目均应按照低影响开发模式进行建设。在场地条件许可的情况下，新建城区硬化地面中可渗透地面面积所占比例不宜低于40%，新建人行道、地面公共停车场和建设工程外部庭院的透水铺装率不宜低于60%；具有独立庭院的居民住宅以及单位庭院在开发时宜设置屋面雨水收集储水设施。

（3）建立标准化管理制度

标准化管理是推进“防洪工程体系”向“洪水管理体系”转变的关键与重要抓手。浙江省“十三五”期间全面部署实施水利工程标准化管理，实施对象涵盖了除国电系统以外的所有防洪排涝工程设施，实施内容包含管理责任、安全评估、运行管理、维修养护、监督检查、隐患治理、应急管理等各环节，通过紧扣紧抓工程管理责任具体化、防汛和安全运行管理目标化、管理设施设备完整化、日常监测检查规范化、维修养护常态化、管理调度信息化等工作，进一步挖掘提升现有水利工程防洪保安能力。要求至2020年，建立流域水利工程标准化管理体系和运行管理机制，流域内大中型水利工程、装机容量1 000 kW以上水电站、小型水库的标准化管理合格率达到100%，“屋顶山塘”等其他重要小型水利工程基本达到标准化管理要求，新建工程建成投入使用时同步实现标准化管理，条件较好的水利工程管理单位通过省级或国家级水利工程管理单位考核验收。

4.堤线、滞洪区要“落地”

（1）规划堤线“落地”

流域综合规划主要明确堤防的标准、堤距。上一轮防洪规划确定了行洪控制点，新一轮防洪规划修编需要对现有堤线成果进行复核，有条件的地方因地制宜退堤，合理确定防洪控制河宽；在大比例尺地形图上确定规划堤线，落实流域规划确定的堤线落地。

（2）蓄滞洪区“落地”

对综合规划确定的蓄滞洪区，防洪规划应进一步确定蓄滞洪区的位置坐标，制定调度运行原则，使蓄滞洪区落地。对那些运用代价大、长久未分洪运行的蓄滞洪区，应进行布局优化与调整。如浦阳江流域高湖蓄滞洪区建于1954年，最大滞洪量5 800万m3，但由于分洪损失大，已54年未分洪，因此浦阳江防洪规划需要在流域滞洪区总体规模不减少的前提下，提出高湖的替代滞洪区方案。

（3）与其他重大规划相协调

坚持保护优先原则，加强与国土规划、城市规划、生态红线保护规划的衔接与融合，将防洪空间格局作为城市总体规划空间开发管制要素之一，科学划定禁建区和限建区进行管控和保护。对今后河道整治计划用地和堤防用地、人工排洪道用地，应提出规划保留区；将蓄滞洪区、规划保留区、堤防管理与保护范围纳入土地利用总体规划的“限制建设区、禁止建设区”，也纳入城市总体规划的“限建区、禁建区”，将重点区域划入生态保护红线内。

[1]浙江省发展和改革委员会，浙江省水利厅.钱塘江流域综合规划文本[R].2015.

[2]浙江省水利厅.钱塘江流域防洪规划规划工作大纲[R].2016.

[3]浙江省水利厅.浦阳江流域防洪规划规划工作大纲[R].2016.

[4]水利部长江水利委员会.长江流域防洪规划[R].2018.

[5]浙江省住房与城乡建设厅.浙江省海绵城市规划设计导则[R].2016.

[6]方子杰，柯胜绍.浙江省新一轮流域综合规划修编的探索[J].水利规划与设计，2014（11）.

[7]方子杰，柯胜绍.对新常态下坚持“系统治理”破解复杂水问题的思考[J].中国水利，2015（6）.

[8]方子杰，王卫标.浙江省新一轮流域规划及河流治理思考[J].人民长江，2016（23）.