深度贫困地区农民财产性增收问题研究

陈兰 信桂新

摘要：指出了当前深度贫困地区农民财产性增收渠道不畅的主要障碍是财产权虚置、产权交易市场浅层化、财产性资源增值力度弱、基础设施建设不足、人才人力资源短缺等问题。提出了应通过深化农村产权制度改革与探索，完善农村产权交易市场，拓宽农民财产性资源增值空间，大力发展特色产业促进农村财产性资源增值，优化农村基础设施供给结构和供给质量，创新农村人力资源开发与培养模式等措施加以解决。

关键词：深度贫困地区;财产性收入;障碍;政策供给

中图分类号：F320.2

文献标识码：A

文章编号：1674-9944（2018）6-0240-03

1引言

消除贫困是当今世界面临的最大全球性挑战。目前，全世界仍有8亿多人生活在极端贫困线以下，减贫之路任重道远。中国经过实施《国家八七扶贫攻坚计划（1993--2000年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2001 -2010年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》等多轮扶贫开发，截至2015年，已让6亿多人摆脱贫困。在全面建成小康社会的宏伟目标引领下，“十三五”期间通过实施精准扶贫方略，脱贫攻坚进一步取得决定性进展，又使6000多万人稳定脱贫，贫困发生率从10.2%降至4%以下，扶贫攻坚逐步迈向深度性贫困的治理，集中表现为深度贫困地区的脱贫攻坚。这些地区多集中在西部地区，特别是山地丘陵地区、偏远地区或生态脆弱地区;这些地方同时也是少数民族聚居区，各类不利因素和相对孤立的状态相互作用，导致深度贫困地区的脱贫攻坚任务极为艰巨。

秦巴山区和武陵山区是两个全国集中连片特困地区，在地域空间上覆盖了重庆14个国家扶贫开发工作重点区县和18个深度贫困乡（镇），不利的自然地理环境和落后的社会经济条件累积形成山区的特困问题，集中表现为人口多、底子薄、生态压力大、贫困程度深、脱贫攻坚难度大。破解特困山区贫困，尤其是深度贫困问题，成为关乎重庆市脱贫攻坚能否取得根本性胜利的关键。深入解读深度性贫困问题，不难发现，主要的根由在于长期以来持续提供的扶贫支持尚不足以为当地农户创造越过收入性贫困陷阱的条件，而受其地域及其他因素制约，这些地区农户难以像发达地区的群体那样将自己的资源有效地转化为增加收入的资产，而其资源收益的大多数都被外部市场力量所捕获，以及被各种新型消费所消解 。因此，深度贫困地区脱贫攻坚的核心在于，能否突破贫困人口的收入瓶颈，创造产生高强度收入增长的机会，稳定持续地增加贫困人口的可支配收入。但是，依据2015～2016年重庆市脱贫农民收入数据，务工收入、生产经营性收入、转移性收入比重分别占46.0%、33.4%和19.9%，财产性收入仅占0.7%，表明贫困农户增收脱贫的主要动力来自外出务工和农业经营，依靠其资源的财产性转化所获取的收入几乎为零，可见财产性增收问题是深度贫困地区农户收入增长的“软肋”和“短板”。因此，依托对重庆秦巴山区和武陵山区的调研，深入分析深度贫困地区农民财产性增收的障碍，针对问题进行精细化的扶贫政策创新，不仅对重庆打赢最后的脱贫攻坚战具有重要意义，也能够为全国层面深度性贫困的治理提供借鉴。

2深度贫困地区农民财产性增收的基本路径

财产性收入，又称资产性收入，即家庭凭借拥有的动产（如银行存款、有价证券）和不动产（如土地、房屋、车辆、收藏品等）所获得的利息、租金、专利收入、红利收入、财产增值收益等。经过农村土地确权登记颁证和“三权分置”改革，农民依靠土地、房屋、资金和林权获取财产性收入的渠道日益多元化。目前，重庆农民的财产性收入主要包括四条路径：一是土地财产性收入。即农民依靠土地经营权流转或土地征用补偿以及地票交易获得租金、入股分红、征地补偿和地票价款;二是房屋财产性收入。即农民依靠房屋出租或出售、拆迁补偿及宅基地复垦获得租金、房屋交易价款、拆迁补偿和农房拆除建材残值变现收益;三是资金财产性收入。即农民通过将资金用于储蓄或股票、证券、债券等获得的利息收益或各类投资收益;四是林权财产性收入。即农民依靠林权流转或收购、赎买、征用及其他方式获得租金、入股分红、林权交易价款、林地征用补偿、信贷融资等。

不过，上述四条财产性收入路径并不都适用于深度贫困地区。由于贫困农户家庭初始财富水平极低，故通过储蓄或投资获取资金财产性收入的可能性几乎为零。因此，深度贫困地区農民财产性增收的现实依靠只能是土地、房屋和林权。而在不利的制约因素和现实状况面前，这些财产性收入路径依然面临着各类无形和有形的障碍，导致其财产性增收渠道受阻。

3深度贫困地区农民财产性增收的主要障碍

通过调查分析，重庆秦巴山区和武陵山区贫困农户财产性增收的主要障碍包括以下5个方面。

3.1农村产权软环境建设滞后致使财产权虚置

通过农村土地确权登记颁证和“三权分置”改革，让农民能够更有保障、更加灵活高效的获取财产性收入。但相对于农民实现土地财产权的迫切愿望，特困山区农村产权的软环境建设却相对滞后。突出表现为，在落实集体所有权、稳定农户承包权的基础上，对如何“放活土地经营权”的解读各异，导致实践层面积极稳妥的创新性探索不多，甚至个别贫困户抱有“拿到证也没什么用”的消极心态。尤其在林权的财产权实现和资产化经营上表现更为突出。调查发现，农户自留山的林木资源分为商品林和（非国有）公益林，商品林可以采伐交易，但须先取得林木采伐指标;公益林禁止采伐，按每亩每年10元左右的标准补贴农户，仅相当于流转收益的10%-15%，难抵农户几十年的经营管理投入。受制于林地性质、采伐指标的分解和获取限制（如采伐指标“进村入户”：采伐指标分配严格执行商品林主伐指标入村到户，阳光操作，最大限度地实现农户财产处置权、林木收益权，充分调动农户造林护林积极性，促进森林资源科学经营、合理利用。仅针对以林为主的林业重点乡镇 ），以及有限的补偿，农户的林权交易变现十分困难。

3.2财产性资源交易平台边缘化导致产权交易市场浅层化

在重庆农村土地交易所的强势带动下，截至2016年末，全市又相继建立了31个区县农村产权流转交易平台，形成了市 区县两级市场服务体系，特困山区的开州、石柱等区县还将市场体系延伸到了乡镇。但是，从区域分布来看，近60%的成交量来自一小时经济圈，广大特困山区的成交量仅占40%左右。调研发现，受白然和土地利用条件、区域经济发展水平，以及家庭背景、亲疏远近等影响，特困山区的土地、林权等的流转，仍然以农户间的白发型流转为主，流转交易价格普遍低于各级交易平台的最低成交价格（耕地300元/亩·年，林地72元/亩·年，四荒地52元/亩·年），其中30%左右的土地是零价格流转（代营代管），并且实现相对集中、适度连片的土地十分有限。而希望扩大经营规模的业主或农户需与外出务工农户一一洽谈，沟通协商难度大，交易成本高。由于财产性资源交易平台的边缘化，在交易价格和交易机会的双重制约下，流转交易市场浅层化发育，农户土地流转增收难度大。

3.3产业扶贫促进财产性资源增值力度弱

产业扶贫中，建立了由区县至乡村较为系统的农业特色优势产业发展方案。但受山区耕作条件和家庭劳动力制约，以及考虑到自给保障，农户往往在传统产业和特色优势产业间选3～5种作物组合搭配，插花式地种植在小块土地上，形成“小而全、散而弱”的产业格局.导致特色优势产业发展后劲不足，无力壮大为主导产业支撑农户获取稳定的土地流转收益和雇工工资收入。而在乡村旅游产业发展中，农民住房等财产性资源获得性强，但农村住房改造与建设受到村镇规划、旅游规划局限和制约，加之融资困难，导致有创意的民宿、农家乐发展乏力，获利性受阻。

3.4 基础设施提升细节不足拖累农民财产性收入增加

一是农村道路供给“最后一公里”、“最后一步路”问题仍然存在。与村级公路（路面宽3--4m）连接的大量硬化人行/生产便道设计规格偏低，0.8～1.2m宽的生产便道上不能通行大多数农用车辆，农资和农产品进出的“最后一公里”仍然依赖人力完成。农村道路体系中断头路、入户路、人行便桥等细节问题较多，给农户居住生产生活中“最后一步路”的通行造成诸多不便。二是水、电、气等能源供给设施建没滞后影响农村发展质量，一定数量的村社还存在着饮水困难、时常断电和没有通天然气等情况，特别是一些发展乡村旅游的村社，水、电、气等供给水平低影响多数游客选择，导致客源流失。三是信息基础设施建设发展滞后，不利于“互联网+”交易模式的发展。

3.5人才、人力资源极其短缺束缚农民财产性增收活力

一是农村人口老龄化现象明显，调查统计显示，农村常住人口仅占其户籍总人口的25%-30%，其中常住人口中老、弱、病、残者占80% -85%。多数特困山区农村从事家庭种养业的劳动力平均年龄已接近65岁，在气力、脑力、心力方面已不能适应农业发展的新趋势、新业态。二是本土人才流动性大。一些返乡创业人员受市场、经济水平以及政策影响，难以平衡收入与付出，多选择外出与在家创业兼顾模式，形成人才的候鸟式流动，而对农村经济发展的贡献较少。三是农村人力资源培训是以村社干部为主体，不利于多元化农村经营性人才、代表性人才的成长。在这样的约束下，农村农业很难实现包括财产性增收在内的经营规模扩大和经营技术革新。

4深度贫困地区创新扶贫政策供给的建议

4.1环境优化：深化农村产权制度改革与探索

一是“坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损的底线”，依据“三权分置”办法，对未明晰产权的农村土地和集体资产实施清产核资和量化确权。二是以赋予农民更多财产权利为出发点，借鉴市内农村集体产权改革试点经验，在贫困山区实施农村集体产权改革，推进农村集体资产量化确权，创新农村集体产权改革增收路径。三是建立农户林权、林地、林木与收益分享的挂钩机制，激励林权的流转交易和抵押融资，“进村入户”采伐指标向深度性贫困农户倾斜，提高（非国有）公益林补贴标准，着手探索适于重庆市情的集体林地林权收储机制，鼓励通过赎买和创新林业产业新业态.真正让贫困农户的“青山绿水”变成手中的“真金白银”。

4.2价格发现：积极完善农村产权交易市场

一是加强市 区县两级农村产权流转交易平台的衔接，将市场服务体系逐级向深度贫困乡镇、贫困村延伸，形成市、区县、乡镇、村统一联网、四级联动的农村产权流转交易市场体系，并明确各级交易平台的职能定位。二是搭建农村产权交易和信息服务网络平台，面向需求方、供给方和基层群众提供交易新闻、政策、公告、交易信息查询、监督投诉等功能;依托农村产权交易后台处理系统，实现对交易行为的后台支撑、服务、管理和监督。三是创新财产性资源经营模式。支持和引导贫困山区农民以土地经营权、房屋、资金等人股组建农村股份合作组织，开展股份合作经营;鼓励农村集体组织与工商资本合作，整合闲置集体土地、闲置农房，发展旅游、民宿等新型商业模式，壮大新型农村集体经济。

4.3资源整合：拓宽农民财产性资源增值空间

一是开展适度规模化经营，增加对土地等农村资源的市场需求，有效激活农村资产、资源和生产要素，促进城乡要素双向自由流动。建立贫困山区土地流转“以奖代补”基金，鼓励种田能手、经营大户、龙头企业、专业合作社在贫困村流转土地，并依据流转经营规模和农业产业类型，制定相应的管理办法和奖补标准。二是强化农村财产性资源保护与涵养。统筹规划，对历史文化名村、特色村社、消落村进行保护性开發。三是依托乡村旅游、民宿经济，优先在贫困山区探索论证集体建设用地转租赁的办法，提升农村集体土地和资产的财产性收益。四是积极引导农民自主调整林业结构，实现传统劣势林木品种的淘汰与更新。

4.4产业融合：大力发展特色产业促进农村财产性资源增值

一是加快乡村旅游与农业、林业、文化、康养等产业深度融合，鼓励农民以闲置资产入股等方式参与特色产业发展，提高农民闲置财产性资源的使用率。二是以村域特色优势产业为基础，整合市场资源，借助龙头企业、大型超市、互联网等的技术和平台优势，建立“订单生产加工仓储配送销售”的三产融合模式，推动主导产业发展壮大。三是通过专业合作社以“生态旅游十扶贫”等模式开发乡村旅游，推动土地流转规模经营建立特色产业基地。

4.5设施配套：优化农村基础设施供给结构和供给质量

完善乡村公共基础设施建设，努力满足产业发展中交通运输、商业物流、日常生活等公共服务需求。一是适应农业规模化、机械化生产要求，结合宜机化田块整治，将农村道路设计规格提升至村级公路路面宽度≥4m。实施“最后一步路”工程，切实解决与农户居住生产生活息息相关的断头路、入户路及人行便桥问题。二是强化水、电、气等日常生活所需能源供应设施建设。三是加强乡村信息服务设施建设，确保电视、网络、移动终端信号畅通。

4.6人才回引：创新农村人力资源开发与培养模式

一是实施本土人才重点培育计划，关怀支持返乡农民工、返乡青年的能力提升，有针对性地为代表性人才提供培训、教育和技术指导服务。二是着力培育和引进具有“开阔视野”的新型农业经营主体，鼓励种养大户、龙头企业、返乡农民工、大学生等开展农村特色产业经营。三是注意农村义务教育阶段的教育教学导向，强化农村学生对新农村、现代农业和新型农民的认同感和归属感。四是探索建立“社区教育”机制，走进乡村为不同产业和年龄层次的农民开展常态化、流动式的劳动技能提升服务。