低碳城市环境管理机制构建研究

李超 李宪莉

摘要：指出了低碳发展是应对全球气候变化而诞生的新的理念和行动，是我国未来城市发展的目标和方向。在城市建设过程中，低碳发展要求的落实，需要建立相应的实施保障机制，并将相关的目标和要求纳入城市发展建设的管理过程中。实施低碳发展是天津生态城建设的重要目标之一。提出了天津生态城探索建立以总量控制为导向、以运营监测评估为重点的低碳环境管理机制，建设以自然湿地为特色的城市碳汇，积极构建以水资源和生活垃圾为代表的循环、低碳的资源利用体系，使天津成为中国城市低碳发展的样板。

关键词：低碳发展;天津生态城;管理机制;碳汇;垃圾分类

中图分类号：X16

文献标识码：A

文章编号：1674-9944（2018）6-0091-04

1引言

低碳发展，是为应对全球气候变化而诞生的新的理念和行动。城市集中了世界上主要的人口和经济，全球绝大多数资源和能源以直接或间接的方式被城市所消费。据统计，城市消耗着世界75%的能源，产生着世界80%的碳排放。因此，如何实现城市的低碳发展便成了各国应对气候变化行动的主要内容。“低碳城市”即是在这一大背景下产生的。

中新天津生态城（图1）是中国与新加坡创建全球首个政府间合作的生态城，按照两国协议，中新天津生态城充分借鉴新加坡的先进经验，在城市规划、资源节约、循环经济、生态建设、可再生能源利用、可持续发展以及促进社会和谐等方面进行广泛合作。自2008年开工建设以来，中新天津生态城围绕“三和（人与人、人与经济活动、人与自然环境和谐共处）”、“三能（能实行、能复制、能推广）”的可持续发展要求，在资源环境约束的条件下，建设资源节约、环境友好、社会和谐的示范城市，成为中国其他城市可持续发展的样板。目前，天津生态城8k㎡起步区已经成为较为成熟的社区，绿色产业形成规模，公共配套渐成体系，就业居住人口突破5万人。

实施低碳发展是天津生态城建设的重要目标之一。国内外低碳城市发展的经验表明，低碳城市建设的关键在于建立相应的管理实施机制，并将低碳城市综合发展目标通过城市规划与建设过程进行落实。在城市建设中，低碳发展要求的落实，需要建立相应的实施保障机制，并将相关的目标和要求纳入城市发展建设的管理过程中。

为此，在城市环境管理方向，天津生态城探索建立以总量控制为导向、以运营监测评估为重点的低碳环境管理机制.建设以自然湿地为特色的城市碳汇，积极构建以水资源和生活垃圾为代表的循环、低碳的资源利用体系。

2以运营监测评估为重点的低碳环境管理机制

为实现低碳发展目标.天津生态城探索建立分阶段、分类别、多部门协同参与的全过程管理机制。在目标制定过程中，建立多部门参与的综合决策和目标分解机制;在项目建设过程中，构建差别化的建设项目管理体系;在运营过程中，建立以环境管理部门为主体的监测、评估和反馈机制.保障指标最终落实。

2.1综合决策和目标分解机制

一般情况下，由于城市环境目标独立于城市总体发展目标，往往会出现环境管理缺乏抓手，与产业、能源、交通等领域发展相脱离，甚至互相制约的现象，导致环境目标无法最终实现。

为避免这种现象发生，天津生态城以规划环评为手段，参与到城市低碳发展目标体系的制定过程中.通过详细的区域环境本底调查、环境容量和承载力分析，为城市建设用地、资源能源消耗和排放总量、交通发展模式和产业发展定位提出限定条件，将环境管理目标纳入城市低碳发展目标体系，形成规划、产业、社会、环境多部门参与的综合决策机制，发挥环境优化城市发展的积极作用。

在此基础上，探索对城市低碳发展总体目标进行分解，将其中的环境管理要求等分解到产业、能源、交通、建筑、社会等领域，通过各级规划的人口规模控制、空间布局、能源结构、交通模式、建筑节能、居民行为引导等在城市发展的规划、建设和运营管理各阶段予以逐项落实，由此形成目标的分解机制。

2.2差别化的建设项目管理体系

目前，环境保护行政管理部门针对建设项目的审批管理主要依据《建设项目分类管理名录》，通过环境影响评价制度实施。但是由于中国不同地区生态环境特点、气候条件、发展水平等差异大，同样的建设项目在不同地区产生的环境影响不同，管理重点也不同。因此，采取同样的环境影响评价和管理方式取得的效果也不尽相同。

为提高环境管理效率和效果，天津生态城充分结合自身特点，在通過规划环评参与综合决策、建立目标分解机制的基础上，增加碳排放和资源能源利用相关的总量控制和管理内容，探索实施具有针对性的建设项目差别化管理。

根据建设项目环境影响不同，对住宅等符合规划、且对环境影响相对较小的项目，试行环境影响较小类别项目审批承诺制，简化审批流程，增加资源能源消耗等管理内容。对能源生产等涉及碳排放的项目，在主要污染物总量控制的基础上.增加碳排放总量控制内容;对工业企业等项目，在严把审批关的基础上，加强对环境管理设施和运行管理措施的审查，保障区域环境健康。

2.3城市发展运行监测评估和反馈机制

现行环保管理体系着眼于“预防为主”，多侧重于评价其污染物排放对生态环境的影响，而城市碳排放总量、碳审计概念未融入环保或规划等管理领域，城市尺度的测量计算更无尚无实践经验可依循。但城市发展运行过程是城市资源能源消耗、污染物和碳排放最多的阶段，环境问题也成了相对最为突出的时期。

针对这种情况，天津生态城探索建立以发展运行阶段为重点的低碳环境管理体系.在传统环保对污染源管理的基础上，按照建筑、交通、市政、能源等不同领域增加资源能源消耗、碳排放等的监测和管理内容，开展低碳和环境目标的实时动态评估，及时反馈、修正管理措施和控制目标，保障城市低碳发展目标的实现。

为实现上述管理目标，天津生态城以智能城市建设为契机.在严格控制传统污染物排放监控的同时，建设智能电网和能源、水资源监测系统，开展建筑能耗分项监测，通过数字环境管理系统，实现城市传统能源消耗、水资源和可再生能源利用等数据的实时采集，通过模型分析，对城市碳排放和资源能源利用情况进行评价和预测，为城市低碳管理和决策提供支持和依据。

3建设以自然湿地为特色的城市碳汇

城市湿地和绿地系统是重要的城市碳汇资源，对区域生态环境和城市减排有着重要的积极作用。为实现低碳发展目标，天津生态城通过规划完整保留地表河流，在河道两岸预留缓冲区全面保护白然湿地，建设生态廊道，构建完整的区域自然湿地生态系统。先行实施区内污染治理和生态修复工程，恢复生态功能，建设循环连通、功能完善的水生态环境，加强湿地碳汇。同时，开展盐碱地治理和绿地系统建设，增加城市绿地碳汇。8年来，天津生态城区域环境治理、生态修复和建设已经取得阶段性成果，城市碳汇显著增加，区域环境进一步改善。

针对区域内占地2.6k㎡的污水库，开展全面的综合治理工程，已完成治理污水215万m?、污泥385万m?，周边景观建设已基本完成。昔日的污水库彻底变成环境优美的清净湖，治理后清净湖水体面积1.3km?，平均水深2m，水体积容量为314万m?。周边逐步建成环保主题公园、住宅等设施，打造成集旅游、休闲、文化于一体的综合性水体（图2）。

蓟运河故道生态修复工程也已全面启动。修复后的故道全长10.7km，平均宽度为200m ，水体容积量为614万m?，将与清净湖一起成为区域生态系统核心、城市小气候的调节器。

城市绿地系统建设正在加速推进，运用先进技术大规模实施了盐碱地改良盐碱地治理和景观绿化完成310万m?，占全区域绿化总量的1/3。

4构建循环、低碳的资源利用体系

改变现有资源利用方式，节约资源、循环利用，是低碳城市发展的核心要义之一。天津生态城努力构建以水和生活垃圾为代表的循环、低碳的资源利用体系，减少城市排放、促进低碳目标的实现。

4.1节约、循环的水资源梯级利用体系

以水资源调配、污水处理为代表的市政领域也是城市碳排放的主要来源。为实现低碳发展目标，天津生态城努力构建以污水处理为核心、以循环利用和分质供水为特点的水资源梯级利用体系。通过全面节水降低城市新鲜水资源需求，实行多水源开发利用，使污水经收集处理直接用于生态补水或生产再生水，将再生水作为市政绿化杂用水，广泛应用渗水路面、建设雨水收集系统等海绵城市设施，利用雨水涵养地下水源、补充地表水系、改良土壤，发挥排盐降碱的作用旨在构建各种非传统水资源与自来水结合的综合开发利用管理体系。最终实现100%水喉水达标、120L/d的人均用水量和50%的非传统水资源利用指标和降低城市排放目标要求。

目前，天津生态城已编制并发布了《综合水务管理导则》，对供水安全、节约用水、非传统水资源利用提供技术规范和政策支持，力求通过节约用水、污水处理、再生利用、雨水利用等方式，进行水资源的优化配置，满足城市的用水需求，同时，减少水资源调配和处理过程中的能源消耗和碳排放总量，以达到城市低碳发展要求。

4.2生活垃圾的分类收集、资源利用体系

废物处理也是城市碳排放的来源之一。为降低该领域排放、实现废物资源化利用，天津生态城从垃圾减量、回收利用和无害处理三方面人手，探索建立完善的生活垃圾分类收集、资源利用体系。提倡健康绿色生活方式，减少过度消费，从源头减少垃圾产生;推行以“干湿分离”为特点的生活垃圾分类收集体系，将厨余垃圾单独进行收集和资源化利用，对可回收垃圾通过物资回收进行资源化利用;在处理末端，通过垃圾焚烧进行无害化处理，同时避免垃圾填埋造成的土地资源浪费、环境污染和额外碳排放等问题。最终实现0.8kg/d的人均生活垃圾產生量，60%的回收利用率和100%的无害化处理率指标和减少排放的低碳发展目标要求。

目前，天津生态城已建成“干湿分离”的生活垃圾气力收集系统公共管网约6.7km，4座中央收集站正在建设，覆盖了约8k㎡的南部片区，未来服务人口约10万人，该系统将实现生活垃圾的分类收集和密闭运输，节省了传统垃圾转运站对土地资源的占用，降低了垃圾转运车带来的交通负荷，减少了层层转运过程中人力物力的投入。随着居民和企业的入驻，天津生态城还将建设厨余垃圾处理站和落叶杂草处理站，实现有机垃圾的资源化处理利用（图3）。

5结语

天津生态城经过8年多的实践，已成为中国低碳发展的榜样。低碳城市环境管理机制构建研究，在天津生态城实践过程中已进行了相关研究和积极的探索。但是现有体系与完整的低碳城市规划管理体系仍有较大差距，如环境监测体系、规划评价机制尚未建立，配套的激励政策、标识制度均需要进一步加强。在今后的建设实践T作中，需要进一步建立天津生态城环境监测系统、区域绿色建筑基准数据库与实时监控动态数据库，即时反映天津生态城环境动态、资源能源利用情况，反馈低碳城市运营管理中各类问题。同时，应根据天津生态城发展建设情况，对规划实施进行评价，以此为基础对建设实施计划进行调整，保证低碳城市建设的顺利开展。