甘肃省生态文明策略研究——兼论生态文明的法制建设

牛 妍，张胜闻，席浩林

(1.兰州职业技术学院 思政教研部，兰州 730070；2.甘肃农业职业技术学院 党委宣传部，兰州 730020；3.甘肃省社会科学界联合会 学术部，兰州 730030)

生态文明思想的形成与我国现代化建设的时代背景及具体实践紧密相连，从把环境保护确立为我国的一项基本国策开始，到可持续发展战略的提出，从人与自然的和谐发展，到十六届六中全会提出建设节约型、环境友好型社会，再到党的十七大明确提出建设社会主义生态文明的要求，从十八大报告提出社会主义事业“五位一体”的总体布局，到十九大报告将“坚持人与自然和谐共生”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的14条基本方略之一，无不体现了社会主义生态文明观的新境界。西北地区生态环境建设是全国生态文明建设的重要组成部分，而甘肃省作为西北地区典型的欠发达地区，探讨其生态文明建设的指导思想、原则，并提出相应的生态治理策略，不仅对于西北地区生态文明建设具有重要意义，而且能够为全国生态文明建设提供思路与借鉴。

一、甘肃省生态环境的现实基础

当前，甘肃省的生态环境形势不容乐观，主要表现为水资源严重短缺、荒漠化形势加剧，水土流失严重、生态环境脆弱等，严重影响了区域经济、社会、环境的协调发展，影响了该地区的工业化和城镇化进程[1]。

(一)资源性缺水严重

甘肃省深处我国内陆，由于地域狭长，地势高差悬殊，因此地域间气候差异明显。除甘南高原和祁连山区外，全省年均降水量302 mm，58%的地区年均降雨量小于300 mm，河西走廊最西端年降雨量不足40 mm；全省多年平均降水总量1 370亿m3，单位面积降水量不到全国平均值的一半。由于气候干旱，植被覆盖率低，黄土、泥石山地多，沙漠、戈壁面积大，加上降雨季节分配不均，土壤侵蚀面积大，生态环境极为脆弱。

(二)能源与矿产资源较为丰富

甘肃省幅员辽阔，矿产资源种类多、类型全，已探明储量的66个矿种中，有23个储量居全国前5位，其中镍、铂、铱、铸型粘土、重晶石等10种矿产储量居全国之首。金川大型铜镍矿床规模仅次于加拿大肖特贝里同类矿床，居世界第二。此外省内还蕴藏着丰富的能源矿藏。

(三)水土流失问题凸显

水土流失问题一直是甘肃省生态治理工作的重点，甘肃省多年年均输沙总量5.47亿吨，其中黄河流域为4.92亿吨，长江流域0.42亿吨，内陆河流域0.13亿吨。水土流失严重的黄土高原地区涉及9个市州、58个县区，总土地面积14.8万平方公里，水土流失面积达11.1万平方公里，每年流失泥沙总量占黄河流域总输沙量的近三分之一。长期的水土流失，加剧了干旱、洪涝、泥石流等自然灾害的频繁发生，水库淤积严重，洪水威胁加剧，河流断流频次增多。多年来，各级地方政府积极开展治理工作，虽然取得一定成效，但由于治理投入有限，水土流失严重的总体态势没有得到根本改观。

(四)气象灾害频发

甘肃省大陆性气候特征明显，大部分地区光照充足，但干旱少雨、风大沙多，影响范围广，发生频率高，给农业生产和人民生活造成极大影响。全省沙尘暴天气主要发生在河西走廊地区，频发的区域性灾害性沙尘暴天气过程，使工农业生产和人们的生产生活遭受巨大损失。近年来，沙尘暴天气爆发频率增高，从冬季到春季均有发生，已成为一种严重的灾害性天气。

二、甘肃省生态文明建设的系统建构

系统理论是区域经济理论中的一支重要流派。系统理论把一定环境中由若干相互联系与作用的要素组成的具有相应特定结构和功能的要素集合看成一个有机整体。从系统论的观点看，任何一个经济区域系统都是相互依存和相互联系、不可分割的有机整体[2]。为了推动甘肃省生态文明建设，必须建立政府引导下的区域内外部互动开发模式，要对自然生态环境、农业生态环境、城市生态环境三个系统进行规划和协调，使区域内的生态发展形成一个有机整体。其中，自然生态环境的保护是前提，农业生态环境的发展是基础，城市生态环境的治理是重点，三者之间相互关联、共融共生。

(一)加强自然生态环境保护

良好的自然生态环境是可持续发展的重要标志，自然生态环境保护和建设是可持续发展的重要内容。截至目前，甘肃省共建立各级各类自然保护区60个，总面积884.39万公顷，约占全省土地总面积的20.77%。全省共有野生植物5 160种、野生动物957种(含亚种)。目前相关部门已经启动了尕海-则岔等国家级自然保护区调整工作；祁连山国家级自然保护区生态保护问题整改工作仍在继续；庆阳市、张掖市、平凉市、敦煌市和两当县国家级生态文明建设示范区工作正在有序推进，由国家生态市(县)向国家生态文明建设示范市(县)的过渡衔接和提档升级正在逐步实现。

(二)合理发展生态农业经济

生态农业，主要是指运用生态学和生态经济学原理指导农村生产和再生产，利用人、生物与环境之间的能量转换定律和生物之间的共生、相养规律，促进物质的多次重复和循环利用，充分合理地利用本地的自然资源，同时利用现代科学技术，实行无废物生产和无污染生产，从而建立起多业并举、综合发展、多级转换、良性循环的立体网状农村生态经济系统[3]。近年来，甘肃省结合资源禀赋和区位比较优势，顺应市场发展变化趋势，积极调整作物结构、品种结构、生产结构、区域布局，扶持特色优势产业发展，将独特的气候、物种、区域等优势转化为产业优势、产品优势、竞争优势，在现代农业发展道路上不断探索，培育形成了草食畜、林果、蔬菜、马铃薯、中药材、玉米制种等六大特色优势产业，发展形成了一批区域性特色产业和地方性特色产品。继续积极推进生态循环农业建设，深入推进“一控两减三基本”面源污染治理，开展草原生态保护工作，全省草原植被综合盖度率达到52.3%。在“一带一路”倡议指引下，全省坚持“走出去”与“请进来”相结合，在新疆霍尔果斯口岸创建了甘肃省农产品出口中亚服务平台和甘肃省特色农产品展示体验馆，在广西凭祥口岸创建了甘肃省农产品出口东南亚服务平台，全省有98种农产品销往74个国家和地区。

(三)适度开发城市生态资源

在城市生态文明建设的过程中应把握差异性和整体性相统一的原则。甘肃省城市生态建设水平参差不齐，由高到低依次为嘉峪关、兰州、金昌、酒泉、张掖、天水、白银、平凉、庆阳、武威、定西、陇南，从区位角度总体呈现出北强南弱的非均衡布局[4]。不同城市的生态建设需要因地制宜、对症下药。资源型城市是甘肃省城市体系中特殊而重要的组成部分，如金昌、白银等，它们与一般城市既有共性，又差异明显。由于多年开采，这些资源型城市出现了资源枯竭、产业结构单一、环境污染、就业压力大、经济增长放缓、社会不稳定因素增多等问题。为了避免矿竭城衰，首先要加强基础设施建设。基础设施是社会经济活动正常运行的物质基础，是优化城市投资发展环境的必然需求，完善的基础设施是振兴资源型城市的重要条件。同时，要合理开发资源，发展循环经济，以新兴能源产业取代传统高能耗产业，实现资源型城市的经济转型。

三、甘肃省生态文明建设的制度保障

(一)政府主导与民间投资的互动机制

有关生态环境问题的制度设计，首要的是突出政府主导。要对市场、资源、资金、技术、人才供需状况进行科学分析与研究，多手段、大范围地引导社会投资，促进产业结构调整，避免宏观政策导向与微观经济活动相脱节。政府要善于运用经济杠杆和相关利益调节措施，包括运用行政手段直接调控，建立环境税收制度，矫正生态环境资源配置市场失灵问题等。资金方面，需要政府财政与民间资本相结合。为此，必须加快国有企业改革、金融体制改革，加快劳动力市场建设等。

(二)加强生态环境保护宣传和立法工作

健全生态环境保护法律法规，是生态文明建设的需要。党的十八大强调，要着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。十八届三中全会更进一步提出，要紧紧围绕自然环境资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。生态文明建设需要加强生态环境问题的立法监督，中国特色社会主义生态文明建设离不开法制建设与保障，对生态问题加强立法监督，是解决环境问题和杜绝生态破坏的重要途径。必须提高市场准入门槛，使那些低能高耗、依靠增加社会成本盈利的企业退出市场，加强执法与处罚力度，利用完善的法律法规为环境保护保驾护航。

加强环境保护宣传和立法工作，提高立法质量，是实现甘肃省经济发展与生态环境保护良性互动的重要前提。首先，要加强环境保护的宣传力度，不断提高民众对环境保护重要性的认识，使保护环境的观念深入人心。其次，要紧紧围绕全省环境保护的要求，合理吸收国内外行之有效的立法经验，制定科学合理的环境保护细则。环境立法要注重完整性与可行性相统一的原则，切实提高实施效果[5]。

(三)完善生态环境保护公众参与制度

环境保护的参与方式应立足传统而不局限于传统，要建立公众参与机制，扩大环境立法的公众参与度，增强环境立法过程的公开性和透明度，同时引进听证会制度、公益诉讼制度、志愿者服务等。目前我国的环境立法及其实施还存在诸多不足，特别是在公众参与权方面，只有原则性规定而缺乏明确的实施细则。如《环境保护法》规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这种过于原则性的规定使得在环境保护过程中，极易发生定位模糊和实施受阻的情况，导致公众的环境权流于形式。公众的环境参与权要通过宪法和法律途径来实现，这对于人民群众环保意识的提高将会大有裨益。在部门法中也应对公众的环境参与权作出明确规定，这是公众参与环保的实体性依据[6]。应将环境权纳入公民的基本权利，并通过相应的法律加以确认和体现。环保部门应将环境立法草案向全社会公布，以广泛征求各方意见，并建立针对公众意见处理情况的说明制度。在有关环境法律法规的实施过程中，要对实施效果进行定期评估，并根据实施情况及时提出改进建议。

四、甘肃省生态文明建设的实施路径

(一)加强素质教育，提高生态保护意识

马克思认为，人要多方面享受，就必须有享受的能力，因此，人必须是具有高度文明的人[7]。十九大报告提出，我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。随着生产力水平的提高和物质产品的丰富，建设社会主义生态文明的目的转变为使人能够在发展中获得生态方面的高层次享受。要提高人们“享受的能力”，首先就要将生态教育纳入国民教育体系，广泛开展环境教育，普及环保知识。甘肃省农业占比大，提高农民的文化素质尤其是培养其环保意识非常必要。生态素质教育需要教育部门、公众、社会各行业的齐心协力与长期实践。通过生态教育，提高人们在生态文明建设中的权利意识、监督意识和责任意识。

(二)调整产业布局，合理开发资源

甘肃省是全国“有色金属之乡”，不仅探明矿种多、储量丰富，而且拥有一批在国内外占有重要地位的大型、超大型矿床。但经过长期开采，甘肃省大部分矿产地都走上了一条“发现-兴起-后备资源不足-矿产枯竭”的老路，矿产资源储量日益减少且面临激烈的国际化竞争。资源的节约和高效利用是解决资源型城市经济转型和生态环境问题的首选途径。面对能源和资源的双重困扰，甘肃省正在调整发展思路，将延长原有材料工业的产业链，建设有色金属新材料基地作为实现可持续发展的重要举措，在合理开发和利用自然资源的基础上，形成了不同类型的产业模式：一是以项目建设为重要载体，千方百计为有色新材料产业的成长创造良好的条件，一批科技含量高、市场前景好的有色新材料陆续登场。二是以农业资源开发为主，大力发展种植业、养殖业和加工业，形成了依托第一产业，大力发展第二、三产业的格局；积极响应“一带一路”倡议，将甘肃省建设成丝绸之路黄金旅游带，大力开发特色旅游产品，使其成为甘肃省资源型城市实现经济转型的重要推动力。

(三)推进循环经济，发展低碳产业

党的十八届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，把绿色发展纳入五大发展理念，强调以节约资源、保护环境为导向，推动生产生活方式向绿色化转型。甘肃省生态环境脆弱、水资源匮乏、水土流失严重，推进绿色发展是实现区域经济健康、可持续发展的重要保障。“十二五”期间，全省共实施循环经济领域省级科技重大专项42项，循环经济领域登记科技成果437项，先后成立了“甘肃省镍钴及稀贵金属工业废弃物资源化再利用重点实验室”等9个重点实验室。与此同时，循环经济示范点建设成效显著，金昌市国家工业固体废物综合利用基地等试点工作有序推进。酒钢集团通过打造电解铝-铝制品深加工等4条产业链实现了多元化低碳高效发展。白银公司将冶炼废渣中的铜等10多种金属全部回收利用。金川公司多项经济技术指标达到或超过国际先进水平。循环经济的大力发展，使得甘肃省产业集中度达到85%，就业人数占全省工业总人数的60%，对促进以资源型重化工业为主的甘肃省工业绿色转型发展起到了突出作用。未来，甘肃省将继续推进循环经济，发展低碳产业，实现稳步推进，夯实工业绿色转型的基础，实现传统高能耗产业的绿色转型。

(四)转变消费结构，开发新型能源

在石油、煤炭等传统能源逐渐枯竭和地球变暖、污染加重的背景下，积极发展替代性新型能源、发展低碳经济是大势所趋。甘肃省拥有丰富的风能、太阳能等能源资源，全省有效风能理论储量为2.37亿千瓦，可装机容量约8 200万千瓦，太阳能总辐射量为4 800～6 400兆焦/平方米。“十二五”以来，甘肃省以河西地区风能、太阳能开发建设为重点，同时进行其他资源比较富集地区风能太阳能分散式、分布式等多元化的开发利用，集中力量建设酒泉千万千瓦级风电基地和7个百万千瓦级光电基地，新能源和可再生能源迅速发展。但是，在能源开发及利用等方面还存在明显不足，主要表现为石油、天然气等能源对经济的贡献率较低，加上其产业结构为高能耗、重化工结构，对煤炭和石油等能源依赖严重，企业生产力水平整体上较低，对能源的利用效率普遍不高，使甘肃省面临优化调整产业结构和节约能源的双重任务[8]。目前，甘肃省亟待解决的问题在于坚持能源产业优先扶持发展、科学规划、合理布局，大力培育居民以电能为主的生产生活消费方式。因此，甘肃省应进一步转变能源消费结构，大力开发新型能源，优化调整产业结构，建立能源节约型社会，全面推动“资源节约型和环境友好型社会”建设的步伐。

(五)形成协作合力，实现均衡发展

以河西走廊地区为例，在自然条件相似和区域经济分割的情况下，河西走廊地区的城市普遍存在产业雷同化和低水平重复建设的问题，各地在主导产业的定位、重点产品的发展方面都趋同，但在地区联合、产业规模的壮大方面却缺乏协作，尤其是在加工业、种植业和养殖业等行业较为明显，造成了区域内竞争加剧、缺乏合力的不利局面。因此，甘肃省要高度重视经济社会环境的协调发展，把生态环境建设与保护放在重要位置，合理开发利用各种资源，增强经济的可持续发展能力。壮大龙头企业、发展优质特色产业，形成一定规模和品牌效应，最终实现农业产业链延伸、产业范围扩展和农民增收等目标；继续实施农业适度规模经营，农村土地确权颁证，农村集体产权制度改革，返乡下乡创业创新，促进农村一、二、三产业融合，促进农产品加工业发展，促进农民持续增收等，搭建起特色产业政策体系，有力推动特色优势产业发展。

参考文献：

[1] 李文卿.甘肃生态环境建设与区域经济可持续发展[J].兰州大学学报(社会科学版)，2005(5)：15-18.

[2] 任保平.西部地区生态环境重建模式研究[M].北京：人民出版社，2008：92-93.

[3] 吴新年.甘肃生态农业的发展模式探讨[J].干旱区资源与环境，2007(9)：15-19.

[4] 李丽娟，张勃，李山勇.甘肃省生态城市建设水平的区域比较分析[J].人口与发展，2010(3)：48-53.

[5] 谢珲.甘肃生态文明建设的环境法治保障问题研究[J].法治与社会，2014(12)：213-214.

[6] 李龙强.生态文明建设的理论与实践创新研究[M].北京：中国社会科学出版社，2015：152-154.

[7] 马克思.政治经济学批判[M]//马克思恩格斯全集：第46卷.北京：人民出版社，1995：391-392.

[8] 朱智文，张娟娟.甘肃省能源消费、产业结构和经济增长[J].开发研究，2015(1)：84-88.