张掖市甘州区水权管控问题与对策

2018-01-28王强

中国水利 2018年7期

王　强

（甘肃省张掖市甘州区水务局，734000，张掖）

自2002年3月张掖市被水利部确定为全国首家节水型社会建设试点以来，甘州区以建立“总量控制、定额管理”两套指标体系、优化水资源配置为目标，在调整需水结构、兴建节水工程、推广高新节水技术、深化水权水价改革、狠抓农民用水者协会建设等方面做了大量挖掘区域内节水潜力的工作。自2012年《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》和2013年《实行最严格水资源管理制度考核办法》颁布实施后，甘州区在水权管控方面做了尝试性的改革。

一、甘州区用水户水权分配及管控现状

用水户初始水权的确权认定，是实施最严格水资源管理制度中用水总量控制的基础性工作之一。早在2004年，甘州区就首次对全区7.67万农业用水户的96.3万亩（1亩=1/15 hm2，下同）耕地逐户确权，将市政府下达甘州区的水资源总量指标在预留出生态、城市工业、生活用水指标后，把农业用水户的水权总量指标逐户核定到斗口和井口，建立了用水户水权数据库，并颁发了水权证。同时，按用水户取水水源隶属关系，分别确定了干、支、斗三级取水口和井口的水权总量，按用水户行政隶属关系，分别确定了乡、村、社的水权总量。将各取水口和机井的水权总量作为控制乡、村、社用水总量的指标。

2015年，按国务院办公厅印发的《实行最严格水资源管理制度考核办法》要求，甘肃省逐级下达了2015、2020、2030年水资源总量指标，甘州区水资源总量指标较2004年有所压减。采取2004年水权确权方法，2016年甘州区完成了第二次农业用水户的水权确权发证工作，确定了39条干渠口、333条支渠口、1 870条斗渠口、3 126眼机井出水口的取水权总量指标，用以管控8个灌区、18个乡（镇）、245个村、2 008个社、7.76万个用水户的用水权总量。同时，加快了机电井计量设施的安装和水价调整工作。截至2017年12月，完成机井水表安装2037眼，占机井总眼数3126眼的65.1%。

目前，甘州区水权管控与交易市场的运行规则仍处于设计和完善阶段，城市生活、工业及第三产业水权配置处于计量设施安装和基础调查摸底阶段。

二、水权管控面临的主要问题及成因分析

1.行业间、区域间水权不匹配、不协调现象普遍存在

（1）新上项目无水权配给指标

水权总量指标全部配置给用水户后，指标内水资源使用权归用水户所有，履行水权管理的水行政主管部门无水权余量指标配置给新上的工业、生态、农业等项目，阻碍了项目的立项、审查、论证和批建。

（2）节余和闲置水权得不到再利用

一方面，国家对水利工程、高效节水、土地平整等节水项目的投资力度逐年加大，需水结构、用水方式的变化节奏加快，已配置给用水户的静态水权与实际需水结构不相适应的矛盾急剧上升。“十三五”期间，甘州区高效节水灌溉面积建设任务26.5万亩（微灌13.1万亩、低压管道灌溉13.4万亩），目前正通过水利、发改、土管等部门的国投资金渠道建设。依据《甘肃省行业用水定额》计算，项目建成后，微灌每亩年节余水权160 m3，低压管道灌溉每亩年节余水权110 m3，这部分水权分散存储在项目区用水户手中。另一方面，水权是配置到耕地上的，耕地经营者是水权的拥有者，但耕地用途发生变化后，如农业用地变更为城市、道路等基础设施建设用地，闲置的水权仍分散存储在原用水户手中，得不到再利用。

（3）缺乏有效的水权管理机制

水行政主管部门对节余和闲置的水权没有制定相应处置措施，致使这部分水权不能灵活机动地流转和变更，限制了水权的再配置。

2.计量系统不达标，水权管控、水费征收矛盾突出

（1）计量设施简陋

甘州区干、支、斗三级渠道需建设计量设施3 282处（干渠229处、支渠1 183处、斗渠1 870处）。但是，现状计量设施仍停留在20世纪80年代的建设水平，干支渠采用125处标准断面、5处闸孔人工观测计量，斗渠只有474处采用简易断面人工观测；斗口实引水量采用支口实测流量和支口到斗口损失率折算的方式确定；农、毛渠均无计量设施；机井计量设施仍未安装完成。

（2）计量不精准

通常将各级渠道引水口履行取水、向下级渠道分水、观测计量、总用水量核算和水权控制职能者称为分水节点管理者。而该操作容易人为造成计量误差加大：一是有的分水节点管理者与其管控的渠口受益者存在不正当的利益输送关系，导致“多放水、少记账，抢水、偷水”顽疾难以去除；二是渠道来流量变化幅度较大时，如分水节点管理者观测频次不足，会导致计量精度降低。

计量精度得不到用水户的信赖，给计量收费、水权管控指标的核算带来很大困难。部分用水户认为，对计量征费、水权管控的实际用水量，只要采取拒缴水费、不正当利益输送等手段，就能达到降低实际用水量的目的。在这种外力作用下，需刚性约束的实际用水量、上缴的水费数额就发生了弹性变形，水权“管不严、控不住”的现象频现；水管单位在执行区政府“超水权指标用水量累进加价收费”政策时遇阻，部分水量和水费从“管”与“控”的缝隙中溜走，正常计量收取的水费被打折扣；用水户不按作物需水规律灌溉，盲目增加灌水次数和亩灌水量的陋习仍在延续。

3.认识不到位，水权交易不能顺利推行

甘州区自2004年推行水权交易工作以来，水权管控的力度从未跨过水权交易的边界，未创造出水权交易的条件，其成因如下：

（1）对最严格水资源管理制度“三条红线”内涵理解存在偏差

水行政主管部门在执行最严格水资源管理制度考核的战略任务时，将侧重点放在“以工程节水措施压减区域内水资源使用总量”的工作上，采用了一种投资大、见效快的压减办法来完成考核任务。本应由用水方承担的压减用水总量的主体任务，被只供水不用水的水行政主管部门承担了起来，实际上就是未能将水权管控纳为压减用水总量的重要措施。导致此情况的根源是管理者对 “三条红线”内涵理解存在偏差，以及对能达成水权交易的边界认识模糊，难以通过水权管控来实现水权交易。

（2）水权交易机制不健全，推进力度不足

在形成系统完整的水权交易监管机制和运行规则时，投入的力量和资金严重不足，导致机制建设的部署和安排停留在完成上级考核和检查的层面。水权拥有者即使有水权交易的机遇，也没有可行的水权交易机制作支撑。加之存在“缺乏政府及相关部门的政策性宣传和引导作推进，用水方对水权交易的内涵认识模糊，对水权总量控制的不理解、不支持”等行动和思想上的缺陷，水权管控推进不利，水权交易市场的培育、壮大停滞不前。

三、对策及建议

1.转变思路，以管控结合突破水权管理瓶颈

管理者要深刻理解 “三条红线”的内涵，理清“三条红线”责任主体与水权管理者的关系，通过有效的管控措施将责任主体压实到用水方或者排放方，要坚信全民节水的效益远大于工程节水的效益，要认识到“水权管控”是落实最严格水资源管理制度的有效举措之一，要克服重建轻管思想，将工作重心向水权管控方向倾斜，在阻碍水权管控工作推进的关键环节寻找突破口。

水行政主管部门设计水权管控工作推进总体方案，区政府牵头全方位部署，下级政府、部门协作，媒体引导，将最严格水资源理制度和水权管控的内涵全覆盖传导至用水户，形成高压态势，使用水户真正意识到超出水权指标的水量要累进加价收费、指标内节余水量可交易获利的利弊关系，以此打开水权管控推进困难的突破口。

2.完善水权管理制度体系，实现水权的循环利用

（1）建立水权回收储备机制

在区水行政主管部门建立水权储备中心，以2016年第二次配置给用水户的初始水权为基础，从清理国家投资建设的高效节水、基建工程占用耕地的面积等方向入手，制定相应管理办法，将项目建成后节余的水权和耕地用途变更后闲置的水权收储。回收水权后，要及时变更用水户和相应的各级取水口、井口和用水户所在的乡、村、社水权控制指标。

（2）建立政府回购储备激励机制

水权拥有者采取自我节水行为节余的指标，政府可以高于现行水价的价格回购储备，并通过再配置或者竞价拍卖方式将回购的水权用于合法项目。以此思路，制定并逐步完善水权回购运行体系，激励用水户节水的主观能动性。

（3）建立水权再配置机制

对回收、回购储备的水权再配置利用，要履行生态及低耗水高产值产业优先配置的原则，履行最严格水资源管理制度“三条红线”约束的配置原则，制订严格的申报、审批制度，明确拥有水权后用水者的权利和义务，加快水资源的适时匹配和高效利用。

（4）建立水权监管机制

对水权拥有者超水权指标用水的行为，除执行累进加价收费政策以外，还要规定用水最高限额“红线”，对用水超出“红线”或者不服从水行政主管部门管控的水权拥有者，可暂停其水权使用，强制限期整改。对排放不达标、人为造成水污染等违反水资源管理相关法律法规的水权拥有者，除按相关法律法规处罚外，注销其水权资格。

3.完善水权交易管理体系，实现水权动态调节

水权交易是实现水资源动态匹配、良性循环的主要途径。只有对水权“管得严、控得住、算得准”，才有交易的可能，当管控力度达到“水权指标内真正出现节余水权”的目标时，才是水权交易的起点。水权交易管理体系的建立是一项系统工程，应重点把握好以下几个关键环节：

（1）建立水权交易规则

水权拥有者通过自筹资金、自主创新等自我节水行为节余的指标内水权，可在区域间、行业间交易，使水权成为一项具有市场价值的流动性资源。水权交易是水资源使用权的交易，具有特殊性，主要表现在水资源时空分布不均、供需矛盾突出两个方面。在交易双方合约生效后，水权管理单位通过水资源调度来完成交易双方的“取货、送货、交货”的商品交易过程。因此，在建立和完善水权交易体系时，既要引入商品交易法则，又要按其特殊性来规范水管单位“取货、送货、交货”的行为规则。

（2）建立水权交易的合法性审查和监管机制

水行政主管部门要本着公正公平、依法依规、节约环保的原则，对交易双方的合法性进行审查和审批。区域间、行业间交易的水权，在交易双方洽谈成功后，将必备的申请、合约等文本提交至灌区管理单位审批。跨灌区、跨县区取水的交易，逐级审查并上报至上一级水行政主管部门审批。当水权用途从农业变更为工业或其他用水时，由区级水行政主管部门审批。村级农民用水者协会内发生的交易，由协会制订简易交易程序并监督实施。要明确水权拥有方和购买方交易的准入条件。例如对拥有水权的耕地，在发生流转、承租、无偿出借等变更时，或者是当工业经营权发生变更时，其水权由经营者无偿使用，不得交易。

4.采取措施提高计量精度

（1）建立“送水确认签字”规则和监管制度

从干渠口取水输送至用水户水权控制点斗渠口，分水节点管理者要核对上一级节点给本节点分配的总流量与本节点向下级多个节点分出流量之和是否一致，当误差在规定限额内，下级分水节点管理者对上级分水节点管理者记录的水量确认签字，从上而下“送水”到社。灌区管理单位负责检查各节点“送水”的对口情况，对超限额放的水量按现行水价上缴水费入库。此项措施在甘州区已推行两年，有效约束了分水节点管理者“多放水、少记账”的行为。

（2）使用固定或者移动式梯形量水堰，提高计量精度

对无计量设施或者计量精度低，且未列入计量设施改建项目的引水口，临时安装造价低廉的固定或者移动式梯形量水堰，进行人工观测，以满足水权管控和交易的计量要求。

（3）安排资金，安装计量设施

区水行政主管部门要挤出资金，本着高效率、高精度、更稳定的原则，优先在水权关键管控点斗渠口、整村或者整条渠系安排计量设施建设项目，以便条块化推进水权管控和交易工作。

5.建议

计量设施建设项目是需投入大量资金、耗费较长时间才能完成的任务，仅依靠区级水行政主管部门，在短期内很难见到成效。建议上级水行政主管部门将地表水、地下水计量设施建设列入水利基建重点项目，充分采用网络及通信技术，建设水权配置、自动计量、水权管控、水权交易的软硬件系统，从根本上解决推进水权管控工作的难点问题，以实现“用水户从被动节水到主动节水转变”的水权管控目标。