《宅地法》的局限性及其后果

张慧霞

（兰州大学 历史文化学院，甘肃 兰州 730000）

美国人民为了得到免费分配的土地，从独立战争结束到内战开始，奋斗了80余年，1862年林肯颁布《宅地法》终于解决了这一问题。法案的颁布，对美国社会的发展具有积极影响：一方面它使部分拓荒者免费获得了土地，在一定程度上缓解了社会矛盾；另一方面，法案也将国家的公共领地转化为私人财产，促进了西部大片土地的开发。更重要的是，《宅地法》的颁布，堵塞了奴隶制向西扩张，赢得了西部人民对北部的支持，在某种程度上，有利于内战中联邦军队的胜利。

由于上述重要作用，国内外学术界对《宅地法》的研究往往侧重于其对美国历史的积极影响方面。然而客观地看，任何社会变革往往会带来正反两方面的社会影响，《宅地法》也不例外。由于法案实施过程中存在的一些问题以及一些附加条款的规定，《宅地法》的效果大打折扣，体现出相当大的局限性。本文即以“宅地法的局限性”为主题，试图从一系列相关的历史现象出发，探讨其局限性导致的后果。

一、《宅地法》的主要内容及其作用

1862年美国国会通过的《宅地法》是美国历史上最重要的一项免费分配土地的法案。根据该法的规定：凡一家之长，年满21岁，从未拿起武器参加叛乱之合众国公民，或有意愿的公民，在宣誓获得土地是为了垦殖目的，并缴纳10美元手续费后，可向政府申请获得160英亩土地。申请人在土地上居住并耕种满5年，就可获得土地执照而成为该土地的所有者。如果申请人提出优先购买的申请，可于6个月后，以每英亩1.25美元的价格购买之。[1]392-393这就是美国人民历经80多年的奋斗通过的免费授予土地的法案。显然，它的通过具有重大的积极作用。

《宅地法》的颁布使一部分拓荒者免费获得了土地，这是其积极作用的一个表现。《宅地法》于1863年1月1日开始实施到1986年废除，整整实施了123年，这在美国历史上是实施时间比较长的一项法律。法案的实施使200万人通过宅地申请免费获得了土地，有近2.7亿～2.85亿的土地被免费赠予，占美国本土面积的8%.[2]由此可知，部分拓荒者通过此法案相应地获得了土地。最具有代表的就是丹尼尔·弗里曼和肯尼斯·迪尔多夫。丹尼尔·弗里曼是申请宅地的第一人，《宅地法》颁布后，他与417人一起递交了宅地申请。[3]1865年，他与妻子一同前往免费的宅地。肯尼斯·迪尔多夫是最后一位申请《宅地法》的人。1974年，他向政府申请想要在阿拉斯加南部石河沿岸获得80英亩土地。[2]宅地申请通过后，他与家人在石河沿岸居住了十年。

《宅地法》的通过，使成千上万英亩的联邦公共土地成功地转化为私人财产，这是其积极作用的又一表现。[4]117也就是说，此法案进一步推动了美国国有土地的私有化进程。《宅地法》颁布后，从1862年至1923年，《宅地法》及其的四个补充法令，将213亿多英亩国有土地以免费赠予或者出售的方式转变为私人所有。[5]398可见此法的颁布进一步推动了美国国有土地的私有化进程。国有土地私有化不但有利于西部土地的开发，促进了美国农业的发展，而且也促进了西部的城市化，有利于国内统一市场的形成。

《宅地法》的颁布阻止了种植园奴隶制经济向西扩张，为南北战争中北方的胜利奠定了群众基础。《宅地法》是1862年国会立法中最具有进步意义的法律，它的颁布不仅堵塞了奴隶制向西扩张的道路，沉重地打击了奴隶制，而且争取到西部人民对北部的广泛支持，更有利于联邦军队在西部战场转入反攻。[6]18《宅地法》的内容中明确规定“支持、拥护联邦政府的成年公民”才能免费获得宅地，这一条件就排斥了实行奴隶制的南部奴隶主种植园联盟，奴隶主在西部没有资格获得免费的土地。其颁布后，大批拓荒者纷纷去西部，为联邦军队的胜利奠定了群众基础。

二、《宅地法》的局限性

《宅地法》的积极影响虽然占据主要地位，但其局限性也不容忽视。一方面，《宅地法》颁布后，土地投机久盛不衰。“折偿”条款作为《宅地法》的附加条款，它的存在是导致土地投机盛行的原因之一。此条款规定：申请人可在6个月内以每英亩1.25美元的现金购得需5年时间方可获得的土地所有权资格。此条款可谓是为土地投机商开启了便利之门。在《宅地法》通过后，土地投机商为了抢占先机，纷纷成立土地公司，雇佣大批冒名顶替者，在“实际移住者”的名义下，通过履行“折偿”条款将宅地买下来，[7]30通过这一条款谋求大量土地，而实际申请人却没有真正受益。在1882～1904年，仅仅五年时间，就有2000万英亩的土地是通过“折偿”条款处理掉的，在有些年份里就有将近三分之二的土地执照是通过“折偿”条款获得的。[8]647由此可见土地投机之盛行，大批土地被转移到土地投机商手中。

国会在18世纪70年代又相继通过了四个法令，作为《宅地法》的补充措施，这也是导致土地投机的不可忽视的重要原因。四个法令分别是：1873年的《育林法》，1877年的《荒地法》，1878年的《木材砾石法》以及1878年的《木材砍伐法》。这四个法令中，除《育林法》中土地是免费获得之外，其它三个法令中土地都需购买。其中《荒地法》规定每英亩以1.25美元出售，出售亩数为640亩，1890年减为320亩；《木材砾石法》与《木材砍伐法》规定每英亩以2.5美元出售，出售亩数为160亩。[9]67除通过购买获得土地外，还需进行耕植灌溉，才能将土地变为私人财产。《荒地法》就明确规定，出售土地给垦殖者的条件是“灌溉该地三年”。此外，这四项法令所涉及的土地都是地广人稀、甚至是荒无人烟的领地，拓荒者要想去领取土地，单交通费用就足以使他们倾家荡产，更不用说花钱购买了。但这免费的或者廉价的土地恰恰为财力雄厚的矿业、林业、牧业等土地投机集团带来契机，他们通过免费领取或低价购买土地，加速了更大范围的土地投机。

另一方面，《宅地法》的局限性还表现在其免费赠予土地的红利并没有使东部贫苦群众所享用。免费土地的馈赠绝不是成为一家农场的必要基础，把免费的土地变为一家农场还需要额外的投资，而东部贫苦群众不具备这样的条件，这使得宅地法惠及贫民的初衷大打折扣。“爱荷华州的土地代理商，同时也撰写了一系列西部旅行指南的南森·帕克认为，要使西部免费的土地成为一个80英亩的农场，至少需要1000美元；还有一部分人认为要使土地开始盈利，至少要投资5000美元，而且必须使这一季度一半的农场开始运转；弗瑞德·格哈德引出伊利诺斯州80英亩农场的若干个例子，认为投资785到2127美元才能首次产粮；而还有一些人断言‘只需500美元就能经营一个独立的农场’”。[10]325而以上这些都是经营一个农场所需的最少资本，况且这些数据都是个例分析，并不一定能够普及到西部所有地区。那时，东部贫苦群众的工资并不高，一般日薪为1美元或者2美元。[10]325除此之外，“《宅地法》所能分配的土地只有大平原到大草原偏远的、贫瘠的土地。并且在19世纪70年代初，大平原农业的核心地区的大部分最佳可耕地已被铁路公司、大土地公司和土地证券垄断组织占有。因此，留给《宅地法》所能分配的国有土地大部分位置偏远、地块分散、土质贫瘠，而且限制在已勘定的地段内，其实是经过拍卖、先占、赠予等分配方式的残留地段，实际上相当于50年代逐级降价处理地块。”[11]38由于受以上主客观条件的影响，西部免费土地对东部贫苦群众来说是可望而不可即的，他们并没有匆匆进入西部，也无法享受免费土地之红利。

最后，《宅地法》颁布后，国会并没有通过辅助其实施的相关法令。《宅地法》颁布后，尤其是19世纪七八十年代，随着第二次工业革命的推进，资本主义社会生产社会化同生产资料私人占有之间的矛盾凸显出来，导致美国在这一时期内经济危机频发，工人失业严重。为了缓解东部的经济压力，议员们围绕《宅地法》的具体实施，提出了一些方案。最具有代表的要算亨德里克·布兰德力·赖特的“宅地贷款提议”（Homestead Loan Proposal）和本杰明·巴特勒的“军事拨款议案”（Army Appro⁃priations Bill）。亨德里克·布兰德力·赖特曾两度提出“宅地贷款提议”。首次提出是“在1877年10月下旬，也是夏季大规模的铁路工人罢工刚过不久，他在国会上提出了一个不同寻常的议案，这个议案可以作为《宅地法》的补充，那就是政府贷款给工人和渴望去西部和申请宅地的贫苦之人。”[12]273此次提议赖特并没有具体说明政府贷款的额度，在国会中没有通过。时隔两年，他再次提出“宅地贷款提议”，“要求国会拨款1千万美元，将其以500美元的额度贷给将要在农场永久性定居的家庭。他认为这不是天然的馈赠，而是一种借贷——借贷者将宅地作为抵押，每年分期付款，十年内偿请。”[12]275国会仍然没有通过此提议。本杰明·巴特勒的“军事拨款议案”于1878年提出，他认为“应该给移民者提供枪支和资金，这样既能够解决东部工人的劳动困境，同时还可以建立起有效的民兵组织。”[12]274最终还是无果而终。

国会未通过这两个方案的最主要的原因是国会议员们只重视本阶层利益，而忽视了下层群众的利益。议员中有不少人本来就与土地投机有千丝万缕的联系，其中不少人甚至就是土地获利集团的成员。他们在法案的通过与否问题上，以自身的文化背景、阶层利益为出发点，而很少考虑底层群众对土地的要求。

三、《宅地法》的局限性导致的后果

《宅地法》的局限性表现在土地投机进一步盛行，东部贫苦群众享受不到国家的土地红利，国会也并没有出台辅助此法顺利实施的议案。这些就导致了工人、农民移民困难，对政府来说，西部作为安全阀的社会功能也并没有有效地发挥出来。

土地投机盛行，贫苦群众享受不到国家的土地红利，是工人、农民移民困难的主要原因。《宅地法》颁布后，铁路公司及土地投资商占有大量膏腴土地，他们通过“折偿”条款和宅地法的补充法令获得了大量免费和部分有偿的土地，他们将这些土地又通过高价出售来攫取高额利润；贫苦群众获取土地的成本过高，再加上自身又没有充足的资本，所以他们也享受不到国家的土地红利，因而导致工人、农民移民困难。工人、农民想要获得土地有两种方式：一是领取《宅地法》免费的土地，二是高价购买土地铁路公司和投资商的土地。工人要想去西部领取免费的土地，须自筹路费费用，大概需要花费500到1000英里的旅费和运输费，这相当于一个工人6个月的工资。[8]645这只是领取土地的代价，并不算开发土地的成本。而对于农民来说，通过紧衣缩食未必能够攒够去西部的旅费和交通费。即使贫穷的农民想要冒险去西部，他们也只能靠借债。当到达西部时，钱财已耗尽，又不得不抵押土地去借债用以开发土地、购买农具、种子等等。但是在激烈的市场竞争下，财单力薄的个体小农敌不过财力雄厚的大农场主，最终濒临破产，沦为雇农。免费领取土地如此，更不用说购买铁路公司投机商的土地，无论铁路公司的土地多么廉价，一般的工人和农民也无法企及，因为去西部的路费对他们来说都是一种负担，更不用说购买土地了。可见当时工人、农民想要移民西部是相当困难的。

国会在《宅地法》颁布后并未出台辅助其实施的法令，这是西部没有起到调节社会矛盾的“安全阀”①“安全阀”，也叫做“排气孔”、“减压阀”。“安全阀”思想由社会学家刘易斯·科塞最早系统性提出，源于他的“社会冲突理论”，是一种安全机制。科塞“用这一非社会学术语来表示将敌对感情引向替代目标的制度（或为这种转移替代手段的制度），而不是指这种制度可以突出表现出来”。也就是说，如果敌对情绪可以通过适当的途径得以发泄，就像锅炉中过量的水蒸汽通过安全阀适时排出而不会导致锅炉爆炸一样，就不会有过量的敌对情绪聚积，诚然，也就不会导致冲突，从而有利于社会关系和社会结构的维持。参见于宋林飞《西方社会学理论》，南京：南京大学出版社，2001.功能的原因之一。边疆作为安全阀概念由美国著名的历史学家弗雷德里克·杰克逊·特纳首次系统地阐明，特纳认为“直到现在为止，一部美国史在很大程度上可说是对于大西部的拓殖史。一个自由土地区域的存在，及其不断的收缩，以及美国定居的向西推进，可以说明美国的发展。”[13]1后世学者莫里·凯恩对此理论做了进一步的补充说明。莫里·凯恩在他的《安全阀理论的几点思考》中指出：“未被占用的土地可以作为人口过剩所产生问题的出口。在1813、1837、1857尤其是1873年中，通过西部未开垦的土地得以降低经济恐慌所造成的不利影响，西部作为破产商人和失业者的避难所。”[14]171从上述两种观点可以得出：美国社会早期，西部确实起到了转移社会矛盾的“安全阀”的作用，但是莫里·凯恩忽视了边疆作为“安全阀”起作用的前提，那就是大量“自由土地”的存在和社会的基本稳定。但是到了19世纪七八十年代以来，随着西进运动和工业革命的推进，大量“自由土地”不断减少，社会矛盾四起，工人失业严重，整个国家经济疲软，工人、农民要想去西部仅凭自己是十分困难的，所以需要借助外力来促使《宅地法》的顺利实施，但是受美国政治制度本身的局限性和国会议员只考虑本阶层利益的影响，国会并没有通过相应的辅助法令，因此也就无法转移东部的矛盾，到1885年，失业工人已经达到了9.98839万人。[8]651通过《宅地法》免费的土地，并没有解决东部的失业问题，西部也没有充分发挥其“安全阀”的功能。

四、结 语

《宅地法》是美国多个土地法令当中第一个免费赠予土地的法令，也是美国土地政策史上的一次创举。它的颁布不仅受到广大农民的欢迎，也受到后来史学界的褒奖。它的颁布不但使部分拓荒者得到了一部分土地，而且也加速了美国国有土地私有化的进程，同时，也为内战中北方的胜利奠定了群众基础。但是，它的局限性也是不可忽略的。其导致工人、农民移民困难，西部也没有起到调节社会矛盾的“安全阀”的功能。因此，我们应该更加全面、系统、客观地看待《宅地法》，肯定其积极作用的同时，也应该深刻认识到其局限性，更应该注重其局限性导致的结果。美国边疆作为调节社会矛盾的“安全阀”，在美国历史中曾起过一定的作用，而其起作用的前提是大量自由土地的存在和经济的繁荣。但是《宅地法》颁布后的这些年份里，尤其是19世纪70至90年代，美国西进运动接近尾声，“自由土地”的总量越来越少，再加上这一时期经济危机频发，所以，美国西部边疆作为调节社会矛盾的“安全阀”功能并没有充分发挥出来。

《宅地法》实施效果受限的原因是多方面的，但归根结底，是不同社会集团的利益冲突，以及美国政治制度的局限性所决定的。自《宅地法》实施以来，国会一直被财力雄厚的大商人和铁路公司代理人所控制，为了维护本阶层利益，希望占领更大的市场和更广阔的土地，多数议员们置贫苦群众的利益于不顾，并没有通过辅助《宅地法》实施的相关法令；再者，美国实行的是代议制政治体制，在涉及不同阶层利益问题时，不可避免地会出现满足某个阶层而忽视另一个阶层的利益的情况，况且，贫苦群众政治权利意识浅薄，在国会中的代表甚少，并没有争取到维护本阶层利益的法令。因此，《宅地法》的实施并未达到预期的效果。

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