淮北市河道保护管理的实践与探索

一、淮北市河道保护管理实践

安徽省淮北市地表水系较发达，区内河流属淮河洪泽湖水系，自北向南依次分布有闸河、龙岱河、肖濉新河、王引河、南沱河、浍河、澥河等自然和人工河流，水流自西北流向东南，注入洪泽湖，主干河道总长378km，两岸配套大沟140多条。河道平均宽度50～60m，区内闸河、龙岱河、肖濉新河等均为季节性河流，一般偏旱～干旱年份及枯水季节常常干枯见底，偏丰～丰水年分及汛期洪水泛滥，洪涝旱灾较为严重。

淮北市在安徽省率先实行水务一体化管理，治河治水问题牵扯到多部门，要协调上下游、左右岸，统筹涉水的事务以求得最科学的解决方案，传统的“九龙治水”模式很难让河流保护和管理达到理想效果。2017年，淮北市在学习国内先行者的河长制实施办法、实地调研先进地市后，在安徽省率先实行了河长制，初步建立了责任明确、协调有序、监管严格、保护有效的河湖保护机制，在全省率先全面完成市、县（区）、镇（办）三级工作方案。

1.践行生态保护理念

淮北市被列为安徽省水生态文明城市建设试点城市。近年来，立足淮北市生态功能与特色，通过优化生态功能区空间布局，实施城区河道治理和水环境整治、水利风景区创建、水景观建设等工程。同时组织编制了《淮北市水生态文明城市建设试点实施方案》以及与之相配套的一系列专项规划，如《淮北市城市水系生态环境综合整治规划》等。

2.加强河湖水域管理与保护

进一步完善河湖岸线水域利用管理相关规划，明确河湖岸线水域利用和保护要求；强化规划对河湖管理的指导和约束作用，严格管理。加强河湖岸线功能区管理，完善河道等级划分。创新河湖管护机制，落实管护主体、责任和经费。加快建立健全建设项目占用水利设施和水域岸线补偿制度，推进水域岸线资源有偿使用和损坏补偿。规范和强化涉河建设项目、监督等管理，依法查处非法侵占河湖等非法行为。

3.淮水北调工程基本通水

市级配水工程是淮北市输配淮水北调水源的重大水资源配置工程。按照淮水北调水量分配方案，淮北市多年平均调水量为1.2亿m3，主要解决高耗水煤电企业和市内各工业园区供水，逐步置换现状工业生产取用的中深层地下水，同时兼顾城市生态用水。市级配水工程估算投资15.77亿元，采取PPP模式进行融资。2015年9月10日工程全面开工建设，目前已基本实现市级配水工程全线通水。根据《淮北市淮水北调工业水量分配方案》，制定《淮北市淮水北调工程地下水置换管理暂行办法（初稿）》，该暂行办法已上报淮北市人大。严格按照“先地表水后地下水、先外调水后当地水、先重点用水户后一般用水户”的原则，对市、县（区）及经济开发区范围内的工业企业，制定分年度地下水置换实施方案。

4.全面推行河长制

建立市、县（区）、镇（办）、村四级“河长制”工作体系；完成25个“一河（湖）一策”方案编制工作；设立市级河长制公示牌283块。进一步完善河湖管理和保护规划体系，强化河湖水域岸线、水资源开发利用规划约束机制。

5.取水许可和水资源论证制度

严格取水许可申请审批程序，将水资源论证作为建设项目取水审批的必要条件，对不符合国家政策的建设项目不予批准取水申请。“十二五”期间，对平山电厂一期、大唐热电联产、濉溪县浦发生物质发电有限公司、段园鸿德供排水有限公司、濉溪县自来水公司等10多个项目严格开展水资源论证。对延续办理取水许可证的，重新评估取用水量及用水水平。目前，全市共保有取水许可证129个，许可取水量 2.58亿 m3。

二、淮北市河道管理面临的问题

1.水资源可利用量不足

工业与生活、城市与农村争水矛盾越来越突出。淮北市水资源多年平均可利用量为4.082亿m3，2016年淮北市用水量为4.49亿m3。淮北市北部的闸河、龙岱河、肖濉新河属季节性河流，受降水影响，地表水资源时空分布不均，汛期或丰水年份地表径流大多流走，非汛期或干旱年份常常干枯见底，可利用量不多；中南部的南沱河、浍河、澥河来水面积较大，地表水资源相对丰富，但由于调蓄能力不足，无法做到“以丰补歉”，地表水的实际可供水量远远小于地表水资源总量；淮北市浅层地下水、岩溶裂隙水的开采不均，水资源没有充分得到利用，随着经济社会和城市化的不断发展，水资源的需求量将越来越大，供需矛盾日益加剧。

2.河道管理范围不清

具体表现在:一是河道分级管理的范围、权限、监管责任不清;二是河道管理范围虽然有法定划定原则和程序，但大多数没有划定、公布。

3.涉河建设项目管理难度大

一是涉及河道的建设项目投资项目多、参与部门多、项目种类多、投资来源多，由于项目缺乏统筹，导致出现防洪标准不统一、空间岸线利用效率不高、景观效果不好等问题；二是部分建设项目存在“为项目而项目”现象，不以河流问题为导向，对河道天然要素干扰太多，出现硬化、渠化、伪生态现象，侵占了行洪断面，降低了河道行洪能力，甚至把已存在的违法侵占河道的建构物合法化；三是项目类别中工程建设类占绝大多数，信息化项目、管理类项目、生态河流标准类项目等少有中央和省级财政的投入，使得河流管理明显成为了短板。

4.相关技术支撑不够

河流的生态状况以及采取的工程措施对生态的影响没有科学的评价体系，对于新的岸坡结构形式和生态修复技术缺乏统一的质量标准和设计、施工、检测等技术规范。河流保护与利用的综合性控制性规划缺少法律和技术标准的支撑。

5.管理手段发力不够

长期以来，人们习惯了无偿使用水体、岸线、砂石、水景观、水面、航道、水能等资源，水资源保护和管理工作大多运用行政手段，市场和经济手段的力量没有发挥出来，导致对一些河流的管理往往事倍功半甚至束手无策。当前涉河行政执法部门多，但受法律法规的可操作性、执法人员数量、执法水平、执法成本等因素影响，行政执法很难做到令行禁止、违法必究。

三、解决问题办法探讨

1.合理划定河道管理范围

划定河道管理范围是河道堤防管理的基础。县级以上水行政部门要协调当地经济建设和河流保护及防洪安全的矛盾，充分考虑历史形成的河道现状，制定分类处置意见，科学合理确定防洪标准和对应洪水位，拟定河道管理范围并向同级政府报告，划定河道管理范围并向社会公告。

2.提高项目实施效能

采取护坡与滨水公园相结合、滩地与园林建设相结合、堤顶与公路或步道建设相结合、污水生物处理与湿地建设相结合，做好水土资源综合利用的大文章。项目资金要力争兼顾到管理类、信息化类、科研类项目，提高河流管理水平。

3.开发新水源、转变用水理念

通过开发新水源，转变人们的用水理念，对于改善淮北市水资源的现状具有现实意义。积极寻求开辟新水源，如充分利用采煤沉陷区库容增加蓄水量、增加区内河湖蓄水量；合理利用水资源，建立分质供水体系，以及污水回用等措施。2004年淮北市城区日平均供水28.4万m3左右，可回用的中水每天可达15.9万m3。研究制定地下水的限采和禁采方案，逐步采用沉陷区地表水及外调水、中水置换出高耗水工业所用的地下水资源。

4.利用采煤沉陷区，增加调蓄库容

淮北市现共有采煤沉陷区31处，现状可利用的沉陷区总库容6508万m3，规划2020年为1.48亿m3。通过必要的工程技术手段，把这些采煤沉陷区连片串通并与附近的河流串为一体，建成平原区湖泊，最大限度地拦蓄地表径流，缓解淮北市水资源短缺状况。结合平原湖泊的建设和沉陷区整治改造，根据景观生态学原理，将采煤沉陷区建设成具有不同功能的构造型湿地，促进人与自然和谐相处，改善城市生态环境质量和人居环境。

5.推行河长制，健全配套法规政策

在已建成的市、县（区）、镇（街道办）、村四级河长体系的基础上，继续落实《淮北市全面推行河长制工作方案》要求，建立健全河长制工作制度，细化实化河长制主要任务，加强依法行政，规范各项涉水的开发利用活动，制定规范供水、用水、节水和水资源保护以及管理的一系列规范和标准，以水资源的可持续利用保障淮北市经济社会的可持续发展■