广州政府投资项目代建制模式探析

2018-01-28□王鑫

探求 2018年1期

□王鑫

一、代建制的发展历程及概念

（一）代建制的发展历程

改革开放后，传统的政府投资项目管理模式在实践中已不能满足社会主义市场经济发展的需要。经过各级政府的研究和探索，在政府投资管理领域逐步形成了一套全新的项目管理模式——代建制。1993年，厦门市最早在政府投资项目中试水代建制。当时，厦门市政府为了解决市级财政性投资项目“建设、监管、使用”多位一体的体制带来的项目管理专业化水平低、腐败现象突出等问题，开始将部分基础设施项目和公益性项目以招投标或直接委托的方式交由专业公司管理。随后，厦门市陆续制定了《厦门市市级财政性投融资社会事业建设项目代建管理试行办法》等一系列规范性文件，从制度上不断完善代建制。厦门市在政府投资管理模式上的大胆尝试，逐步形成了代建制的雏形。

在政府投资项目实行代建制的初期，由于缺乏法律、法规的规范和指引，各地政府都在创建适合自身经济发展需要的代建制模式。虽然相关规范性文件中都沿用“代建制”这个名词，但什么是“代建制”，无论在学理层面还是在法律层面，尚没有形成统一的认识。直至2004年，随着《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号，以下简称《决定》）的颁布，政府投资项目代建制的发展进入了全新阶段。《决定》规定非经营性政府投资项目代建制是指“政府通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位”的一种项目管理制度，上述规定既从中央层面认可了代建制，又初步划定了代建制模式的红线。自此，代建制在全国范围内铺开，采取代建制的政府投资项目种类也不断扩大。

（二）代建制的概念

代建制管理模式的形成，充分体现了我国经济建设“摸着石头过河”的特点。虽然至今尚未出台规范代建制的法律或行政法规，但在总结实施代建制经验的基础上，各级政府对代建制概念的认识也逐步统一。

要正确厘清代建制的概念，首先要明确代建制的三个关键要素，一是代建制适用对象为非经营性政府投资的公益性建设项目和基础性建设项目；二是代建单位应选择社会化的项目管理单位，具有相应设计、监理或咨询等资质的事业或企业法人；三是代建单位对项目组织实施的范围覆盖除资金筹措以外的，建设单位在项目实施阶段的全部工作内容。

基于对上述代建制要素的分析，笔者认为，代建制的概念是指对政府财政直接投资的非经营性项目，由政府投资主管部门或其授权机构通过招标等方式选择专业化的项目管理公司（代建单位），对项目建设实施全过程或分阶段管理，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位的项目管理制度。该制度优点在于：政府通过选择符合资质要求的代建单位作为项目建设期法人，项目建设全过程的组织管理全权由代建单位负责，打破“投资、建设、管理、使用”四合一管理模式，促使政府投资项目实现“投、管、建”分离，通过采用专业化、市场化的项目管理以达到提升项目管理水平、控制投资概算、提高投资效益的目的。

二、国内部分省市政府投资项目代建制的发展现状

正是由于目前代建制尚缺乏完善的顶层制度设计，各地政府在不突破《决定》所划定的代建制红线的前提下，结合本地区经济发展需要，发展出了多种代建制操作模式。目前最具代表性的代建制模式主要有以下几种：

（一）上海市采取的模式

上海市政府于2015年9月颁布《上海市市级建设财力项目代理建设管理办法》（沪府办发〔2015〕39号，以下简称《上海市办法》）。根据《上海市办法》的规定，上海市采用“政府部门+国有投资公司+工程管理公司”三级管理模式，实现监督、投资、管理职能的分离。其中，行政主管部门或市政府授权的出资人主体通过招标或采购方式在代建单位名录里确定代建单位，再由项目（法人）单位与代建单位签订项目代建合同，约定由代建单位代行项目（法人）单位的建设管理职责。该模式下，各方权责划分如下：

1.政府或其主管部门：对项目进行决策，通过法定的招标或采购方式在代建单位库中确定代建单位，并对项目（法人）单位和代建单位的行为实施监督。

2.政府国有投资公司：承担项目（法人）单位职能，对整个项目的融资、偿还贷款以及资产运作等进行全过程管理。

3.代建单位：主要受投资公司委托，完成项目前期的办理，组织招标，前期征迁，对项目进行管理和投资、进度控制等。

（二）深圳市采取的模式

深圳市于2004年成立正局级事业单位深圳市建筑工务署，作为实施政府投资项目代建制的载体。深圳市采取的代建制模式借鉴了香港同类项目的管理经验①，市建筑工务署负责政府投资的工程项目（除公路、水利外）的统筹协调和监督管理工作，政府投资项目资金经过监理、市建筑工务署审批，由财政直接拨款到施工单位；使用单位负责提出具体的项目功能设计要求，并参与设计审查和工程竣工验收。市建筑工务署对工程实行“统一管理”，解决政府投资项目分散管理的弊端。该模式下，各方的权责划分如下：

1.政府或其主管部门：拥有项目决策权和监督权，并作为委托人，委托市建设工务署作为代建单位履行项目管理人职责。

2.市建筑工务署：作为代建单位，具体对建设工程进行组织、监督、协调、管理；在部门设置上将权力分散，不接触资金，资金的拨付通过监理和市建筑工务署进行复核后，由市财政局直接拨付给各施工监理等单位。

3.使用单位：提出项目设计要求，参与项目设计审定和工程竣工验收。

4.财政和审计部门：财政部门负责资金集中支付，审计部门对项目进行审计监督。

（三）重庆市采取的模式

重庆市采取成立国有专业项目管理公司——重庆市城建发展有限公司，作为指定代建单位，受使用单位委托的模式。该模式下，各方权责划分如下：

1.政府及其主管部门：主要负责项目论证和决策。

2.市城建发展有限公司：受使用单位委托，作为代建单位，对工程项目进行统一、集中的专业化管理以及竣工验收后的产权移交，在项目实施过程中受财政、审计、监察等有关部门监督。

3.使用单位：作为委托人，与市城建发展有限公司签订委托代建合同，对项目设计提出要求，参与项目设计审定和工程竣工验收。

（四）北京市采取的模式

北京市于2004年颁布《北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》（京发改〔2004〕298号，以下简称《北京市办法》），作为指导本市政府投资项目代建制的规范性文件。根据《北京市办法》的规定，北京市采取公开招投标方式来选择代建单位，由市发改委作为委托人，招标确定专业的管理公司作为代建单位，负责项目的管理和移交工作②。该模式下，各方的权责如下：

1.政府及其主管部门：拥有项目决策权，不具体参与项目管理，对项目建议书、可研报告、设计方案和项目概算进行审批，招标确定代建单位，负责项目资金拨付，作为委托人与代建单位签订委托代建合同。

2.代建单位：在政府委托的范围内进行全过程管理或者前期项目管理工作，对项目的投资、质量和进度进行控制。

3.使用单位：提出项目建议书和设计要求，监督承建方和负责项目竣工验收。

（五）宁波市采取的模式

根据2002年颁布实施的《宁波市关于政府投资项目实行代建制的暂行规定》（甬政办发〔2002〕128号，以下简称《宁波市规定》）的要求，对于建安工程投资在200万元以上且市财政性资金投入在200万元以上、建设单位不具备自行管理条件的建设项目，应实行代建制；除个别特殊项目由政府指定外，均需通过招投标方式选择代建单位，再由建设单位（使用单位）与代建单位签订项目委托代建合同，建设资金由建设单位负责管理，根据代建单位意见拨付有关单位③。代建单位根据已批准的项目建议书和设计要求，负责项目建设管理及竣工验收工作。该模式下，各方的权责如下：

1.政府及其主管部门：拥有项目决策权，不具体参与项目管理，对项目建议书、可研报告、设计方案和项目概算进行审批，以招标确定代建单位为原则，指定代建单位为例外。

2.代建单位：在使用单位委托的范围内负责项目管理工作，对项目的投资、质量和进度进行控制，负责项目竣工及有关技术资料的整理汇编。

3.使用单位：提出项目建议书和设计要求，负责项目资金拨付。

（六）广东省采取的模式

广东省于2006年成立广东省代建项目管理局，负责省属非经营性项目代建管理工作的落实。根据《广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）》（粤府〔2016〕36号）的规定，广东省实施代建制模式由原粤府〔2006〕12号文确定的“通过公开招标等方式选择专业化的项目建设管理单位（以下简称代建单位），由代建单位负责项目前期阶段和建设实施阶段的组织管理工作，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位的制度”④转变为“省代建项目管理局对省政府投资省属非经营性项目实施集中建设管理，负责组织工程勘察、设计、施工、监理单位招标等工作，对项目建设过程进行管理，严格控制项目投资、质量安全和工期进度，竣工验收后移交使用单位的制度”⑤。从最新的粤府〔2016〕36号文可以看出，广东省对于代建制模式的选择发生了变化，由原先采取类似宁波市的“混合委托代建”⑥模式转向采取类似深圳市的“指定委托代建”⑦模式，政府、代建单位、使用单位三方的职责也与深圳市模式基本相近。

（七）国内主流代建制模式的优缺点分析

从选择代建单位方式的角度看，北京、上海、深圳、重庆、宁波以及广东省所采取的代建制模式可以分为指定委托代建方式（代表地区为深圳市、重庆市、广东省）、招标委托代建方式⑧（代表城市为北京市、上海市）、混合委托代建方式（代表城市为宁波市）三个大类，在实践中各有优劣：

1.指定委托代建方式下委托的代建单位既有事业法人又有企业法人，其优点在于因代建单位为政府设立的事业单位或国企，便于项目协调，也便于政府统一集中管理，专业化水平较高。其缺点在于代建单位的选择带有行政垄断性质，“一家独大”的管理模式，容易在招投标选择下游施工、监理等单位时发生权利寻租。与此同时，由于代建单位属于事业单位或国有企业，因缺乏市场竞争和激励机制，不利于提高管理效能。

2.招标委托代建方式下委托的代建单位主要是企业法人。其优点在于通过市场化运作，引入竞争机制，实现“投、管、建”分离，形成相互制衡和约束机制，利用市场资源提高项目管理效能。其缺点在于政府一方需具有较强的专业知识储备及谈判能力，一旦因代建合同履行发生争议，协商不成时，容易引起诉讼。

3.混合委托代建方式下委托的代建单位既可以是企业法人也可以是事业法人。该代建方式在兼具上述两种方式优点的同时，能够根据项目特点灵活使用招标或指定方式确定代建单位，充分利用体制内外的项目管理资源，实现管理效能最大化。其缺点在于若地方规范性文件对于两种方式的适用条件设定不明，容易使招标委托代建方式停留在文字上，不利发挥招标方式选择优秀管理公司的优势，也不利于代建市场的培育。

三、广州市政府投资项目代建制实施情况

（一）广州市代建制制度建设及实施方式

1.制度建设情况。广州市于2005年7月1日颁布实施《广州市政府投资建设项目代建制管理试行办法》（穗发改投资〔2005〕30号，以下简称《广州市办法》），作为规范本市政府投资公益性项目代建制的规范性文件。由于《广州市办法》未明确有效期限，其在2011年广州市清理市级规范性文件中被废止。此后，广州市再未出台任何市级规范性文件对政府投资项目代建制进行调整和规范。

2.代建制实施情况。从已废止的《广州市办法》的相关规定来看，广州市所采取的代建制模式类似于的宁波市的“混合委托代建”模式，委托方为使用单位（项目业主），对于代建费用超过50万元的项目，必须采取招标方式确定代建单位，其他项目可以采取直接委托方式⑨。然而在实际操作中，无论是在《广州市办法》有效期内或废止之后，对于市级财政投资的公益性建设项目，广州市主要采取直接委托（指定代建）的方式，由广州市重点公共建设项目管理办公室（以下简称市重点办）等政府管理的事业单位作为代建单位与使用单位签订代建合同，开展项目管理工作。

（二）广州市实施代建制的成效及存在问题

广州市实际采取的代建制模式与广东省和深圳市采取的模式基本一致，该模式的特点是由政府管理的事业单位作为代建单位，政府拥有较大的自主权和控制权。由于受托的代建单位均为市政府部门下属事业单位，市政府可以采取行政命令等手段进行管理，极大降低委托成本，操作灵活。广州市通过指定事业型代建单位管理的方式，圆满完成了广州大学城、广州白云国际会议中心、广州亚运城等多个市政设施和重点项目的建设任务，取得了良好的社会效果。但是，广州市采取的代建制模式在运行过程中也暴露出一些问题：

1.法律依据不明，权责边界不清。广州省通过修订《广东省办法（试行）》，一是明确了省代建项目管理局作为省属非经营性项目的集中指定代建单位的身份；二是规定了省代建管理局的主要职责。虽然广州市采取的代建制模式与广东省模式类似，但广州市目前尚未出台任何涉及代建制的规范性文件，也无法参照适用《广东省办法》，使得目前的操作模式缺乏法律依据，各方权利义务边界比较模糊。

2.不利于“投、管、建”职能分离，容易导致权利寻租。市重点办等代建单位，多为政府出资组建，在代建项目管理过程中，除享有建设职能外，又被赋予一定的管理职能，难以做到“管、建”分离。由于项目的投资主体为市政府，而市重点办又直属于市政府，两者存在内部行政管理关系，导致代建单位缺乏独立性，很难保证“投、建”分离，给权力寻租留下空间。

3.缺乏市场竞争机制，管理效能有待提高。政府指定代建模式，使得代建单位资质具有行政垄断性，缺乏市场竞争机制。市重点办属于财政全额拨款事业单位，参照公务员管理，没有企业利润方面的激励机制，使得项目管理效能得不到最大限度的发挥。同时，随着政府投资力度的增强，造成代建单位机构编制迅速膨胀，政府财政压力也不断增大。