永定河流域生态治理关键问题及方向

2018-01-28杜国志

中国水利 2018年18期

杜勇，万超，杜国志

（1.永定河流域投资有限公司，100086，北京；2.北京市水利规划设计研究院，100048，北京）

2016年12月，国家发展改革委、水利部、国家林业局联合印发《永定河综合治理与生态修复方案》（以下简称《总体方案》），提出永定河流域综合治理的治理范围、治理目标、总体布局和实施安排，即：到2020年，河道生态水量2.6亿m3基本得到满足，初步形成永定河绿色生态河流廊道；到2025年，基本建设永定河绿色生态河流廊道；未来，永定河恢复成为“流动的河、绿色的河、清洁的河、安全的河”，再现河道清水长流、湖泊荡漾涟漪、沿岸绿树连绵、城乡山川相融的自然山水风貌。

与以往历次治理不同，本轮永定河综合治理是我国首次从国家层面推动的，以生态水量保障和全线生态通道贯通为目标，以流域投资公司为主体，按照市场化方式实施的一项重大生态行动。

一、永定河流域基本概况

永定河发源于内蒙古高原南缘和山西高原北部。流域地跨内蒙古、山西、河北、北京、天津等5个省（直辖市），总面积4.7 km2。上游桑干河、洋河两大支流于河北省张家口市怀来县朱官屯汇合后称永定河，天津屈家店以下至入海口称永定新河，全长747 km。其中，北京市境内长170 km，涉及延庆、门头沟、石景山、丰台、房山、大兴6个区，是北京境内最大河流，被称为北京的“母亲河”。

二、永定河流域功能多重性

习近平总书记多次强调，“绿水青山就是金山银山”“要像保护眼睛一样保护生态环境”“像对待生命一样对待生态环境”。山水林田湖草是一个生命共同体，治水要统筹自然生态的各个要素，要用系统论的思想方法看问题。

永定河具有重要的资源功能、生态功能和经济功能。流域自然特性是永定河的表征规律，而引导其发展演变的是流域内部经济特性，遵循自然与经济规律相统一，实现自然与经济、社会耦合发展是治理永定河的根本方针。

流域治理需要运用完整、系统、稳定的治理方式，避免区域治理过程中显现非系统化、不完整生态链弊端问题，这个过程中要充分发挥市场的作用，运用市场机制通过流域治理与生态修复所产出的生态产品（包括：生态补偿机制、生态水量购买服务、生态环境改善土地价值升值等）形成投入回报稳定收益，能够充分将流域自然资源向经济效益转化，达到经济效益可持续性，从而实现绿水青山向金山银山的转变，即生态补偿机制+生态服务机制+绿水青山=金山银山。

三、需要破解的关键问题

1.缺乏全流Ⅱ视角对⒗定河进行治理㈦修复

历史上永定河治理主要以防洪保安和水资源开发为主要内容，以保护和促进沿线地区经济发展为主要任务，工程的重点是突出能力建设，实施主体是沿线政府。适应这一时期建设任务需要发挥传统的以行政区划作为治理单元和建设主体的制度优势，有利于强化责任，迅速完成建设任务，但无法跳出“局部良好、整体恶化”的怪圈。各地投入越大，当地水量消耗越多，下泄水量越小，河道生态流量不足，断流问题无法解决，流域整体利益无法保障。需要从流域水资源整体配置、生态工程布局、各省（直辖市）责任界定及利益平衡等方面做出统一安排并严格落实，才能实现永定河生态通道的贯通。

2.流Ⅱ生态⒚水未体现生态环境成本㈦价值

流域经济社会发展是以牺牲一定生态环境成本而获得的，生态服务价值的共享性以及区域发展的不均衡性，导致在对流域水生态服务价值的开发利用过程中出现成本效益的不对称问题。目前国家没有对永定河开展全流域跨界生态环境成本和价值核算，流域治理与生态修复缺乏可量化的决策参考依据。研究测算永定河流域生态环境成本与价值标准，做到量化流域生态投入与产出，能够从不同层面反映出恢复河湖健康、遏制地下水超采、治理水环境、水生态脆弱河流生态修复的重要性和急迫性，从而实现精准决策、精准规划、精准治理。

3.流Ⅱ沿线相关利益方责任和利益不对等

以前对流域进行分段治理体现的是“谁治理、谁受益”，投入与效益、责任与义务简单清晰。协同治理体现的是“共同治理、共同受益”。但协同治理的难点是在整体目标下如何划分投入责任，避免“公地”悲剧。通过对流域开展一体化治理，可以将流域生态投入总成本（包括生态投入成本、资源成本、环境成本等）数量化、货币化，并根据“共同但有区别的责任”原则，建立各省（直辖市）成本分摊机制，平衡好各省（直辖市）利益，引导各省（直辖市）“多放水、放好水”，增加河道生态水量。

4.上下游难以形成稳定的生态补偿机制

能否制定一个能够实现水资源和水环境保护政策目标的跨界流域长效生态补偿机制，是流域生态补偿政策成功与否的核心问题。现阶段永定河流域生态补偿政策主要是流域上下游个别政府间点对点（主要是北京与山西、河北）根据流域水污染防治规划（或者上下游政府达成的跨界断面水质目标协议）设置流域跨界断面水质目标或污染物排放目标，进行一事一议的补偿标准谈判，现有上下游付费机制不再适用，需要建立稳定长效的补偿标准与机制。

5.生态目标缺乏可量化的考核标准和指标

流域跨界生态补偿标准主要分为两类：一是上级政府直接跨界流域生态补偿标准，流域上下游地区按照统一的标准进行补偿；二是通过流域内上下游政府统一协商，按照达成一致后的跨界生态补偿费用进行补偿。两种方式都缺乏对生态补偿政策实施效果量化评估指标和对上下游生态保护和修复责任主体的具体考核标准。这对于是否能够实现政策预期目标至关重要。

四、流域治理方向

1.构建流Ⅱ长效生态补偿机制

目前，我国已在新安江、东江源、南水北调中线工程水源区、辽河、湘江、闽江等流域开展了生态补偿试点。从各地实践看，一是选择的标的物比较重要，二是界定双方主体的责任和义务比较重要。具体到永定河流域，以《总体方案》规定的各断面生态水量为基础，建立流域上下游地区间经济刺激机制，使流域上下游地区间得到充分的经济刺激。构建将不同地区的环境、资源成本纳入生态水量费用的生态补偿方式，以促进整个流域治理目标的实现。

2.开展生态⒚水价格测算研究

流域治理过程中需要考虑生态修复的产出价值，按照全成本核算、全流域分担、差别化补偿、阶梯化引导的原则，核算沿线生态用水价格。上下游政府依据市场经济主体提供的生态产品和服务价值支付费用，可以很好地界定和平衡流域各利益方“共同但有区别的责任”。

3.组建流Ⅱ投资公司

以往的工程建设受财政制约，往往不能完整、系统、连续地进行建设，通过上下游省（直辖市）共同组建流域投资公司对永定河进行综合治理与生态修复，将公司作为上游生态补偿标准制定和费用转移支付，下游生态水费收缴，流域生态系统修复、维护、运营的综合平台，可以发挥一次规划，一次建成，工程效益充分发挥的流域耦合作用。构建生态交易体系、评价体系等体制机制，让政府和市场“两只手”相辅相成、相得益彰，实现人与自然、人与人、人与社会的全面和谐。