全面依法治国基本方略下的权力规制
——兼论习近平法治思想中的权力制约思想
2018-01-28石旭斋
石旭斋
(安徽财经大学,安徽 蚌埠 233030)
十八届三中全会把全面深化改革与法治建设紧密结合起来,开创性地提出推进法治中国建设,推进国家治理体系和治理能力现代化。十八届四中全会指出,全面推进依法治国是关系我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党和国家长治久安的重大战略问题,是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。这一战略定位标志着我党对全面推进依法治国的内涵与要求等有了更新、更深理解与认知,基于此进行的全面系统部署也正式开启中国法治建设新时代。党的十九大则进一步明确全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家,并将“坚持全面依法治国”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四条基本方略之一,由此也标志着作为习近平新时代中国特色社会主义思想重要组成部分的习近平法治思想已经体系化并成为现阶段中国特色社会主义法治理论的核心和灵魂。十八大以来,为坚持和发展中国特色社会主义,实现国家治理体系和治理能力现代化,全面推进依法治国,习近平就为什么要依法治国、要走什么样的法治道路以及怎样建设法治中国等做了系统阐述,其中依法治国、依法执政、依法行政目标取向的权力制约思想非常丰富,集中体现了全面依法治国基本方略下的权力规制策略取向与路径选择。
一、法治思维、法治方式,推进国家治理体系和治理能力现代化
(一)国家治理体系和治理能力现代化是法治国家和现代化强国建设的共同要求
习近平2016年12月9日在中共中央政治局第三十七次集体学习时强调,在新的历史条件下,我们要把依法治国基本方略、依法执政基本方式落实好,把法治中国建设好,必须坚持依法治国和以德治国相结合,使法治和德治在国家治理中相互补充、相互促进、相得益彰,推进国家治理体系和治理能力现代化。“国家治理体系和治理能力现代化”从逻辑上来说是社会主义现代化理论与依法治国基本方略的有机结合:一方面,体系化思想与现代法治精神中法制统一性和体系化原则相一致,体现了国家治理制度化和规范化要求;另一方面,现代化思想具有鲜明的时代属性,符合民主法治这一世界主流治理观念。在法治和现代化双重意义上对国家治理活动及治理能力提出制度建设上的高要求和新期待,既是十八届三中全会全面深化改革思想的重要体现,也是全会提出一系列深化改革措施的指导思想和奋斗目标。
“国家治理体系和治理能力现代化”是“现代化强国”建设目标题中应有之义。国家治理体系和治理能力是一个国家制度及其构建与实施能力和水平的集中体现,在内容体系与对象事务范围上涉及国家和社会生活的方方面面和各个环节。国家治理体系和治理能力现代化同样是国家现代化事业的重要组成部分,是“建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”这一中华民族伟大复兴中国梦实现的内在必然要求,将其作为全面深化改革的总目标,作为今后一段时期内党和国家根本任务,也就理所当然。
“国家治理体系和治理能力现代化”的主要标志是全面实现依法治国,同时,全面依法治也是国家治理现代化的必要条件。无论是从人类发展经验以及我国改革发展实践看,还是从国家治理的一般理论内在逻辑看,国家治理法治化是国家治理现代化重要内涵之一,科学完善的法治体系则是推进国家治理体系现代化的必然要求。国家治理体系和治理能力现代化的改革目标,内在要求以中国特色社会主义法治体系为核心构建和完善国家治理体系,以法治精神为理念、以法治思维和法治方式为路径增强和提升国家治理能力。
(二)国家治理体系和治理能力现代化的核心要求是全面尊奉法治精神
全面依法治国是中华民族治国理政实践探索的一次质变和飞跃。法治成为治国理政的基本方式是人类政治文明的必然发展趋势。在法治轨道上运用法治思维和法治方式保护人民群众合法权益、处理和解决矛盾与纠纷、惩罚制裁违法犯罪行为、维护国家与政治安全,能够最大限度地稳定社会预期、赢得社会群众的拥护和支持。习近平关于“法治是治国理政的基本方式”的论断,突出法治在国家治理和社会管理中的重要作用,体现了党在总结历史经验教训基础上对执政规律的深刻理解和准确把握。确立全面推进依法治国战略,意味着法治不再仅仅是国家统治和社会建设的工具,更是一种具备宪法权威、凝聚广泛共识的治国方略,其核心是对法治精神的全面尊奉。
法治精神,既是全面深化改革和全面推进依法治国两大战略各自总目标的交叉点,进而也是统一这两大战略共同促成全面建成小康社会并在此基础上逐步建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国奋斗目标的内在联结点。“法治精神”是“国家治理体系和治理能力现代化”的核心要求。现代化的国家治理体系说到底就是国家治理的 “法治体系”,包括以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系和以“科学立法、严格执法、公正司法和全民守法”为基本要求的社会主义法治体系,其中最重要的是依据宪法和法律对公共权力的科学合理配置体系。
(三)法治思维和法治方式是奉行法治精神的行动路径
“全面推进依法治国”是当前我国经济社会发展所处“改革攻坚期”“转型关键期”“矛盾凸显期”的必然选择,而“法治思维与法治方式”不仅是“依法治国”题中应有之义,也是“依法治国”的方法论基础,因而运用“法治思维和法治方式”治国理政是法治作为治国理政基本方式的内在必然要求。各级领导干部,尤其是党和国家高级领导干部,直接执掌党的执政权和国家立法权、行政权、司法权等公权力,当然也是运用法治方式治国理政的执政主体,必须具有较高的法治思维能力和水平,学会和懂得运用法治方式分析和解决问题。
自党的十五大提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的民主政治体制改革目标以来,法治中国建设实践不断推进并已取得显著成就,但“法治中国”仍是奋斗“目标”,这说明即使有了体系科学、内容完善的法律制度,也不能说就已经实现“法治”。多年来人们对司法、执法抱怨纷纷,“司法体制改革”一直都是热议焦点,制度与机制改革无疑重要,但仅有制度与机制改革,效果未必佳。执政主体、行政机关、司法机关乃至全社会广大民众基于“法治”的思维方式和行为方式,也即“法治思维”、“法治方式”对于法治中国建设目标实现而言则更为根本、更为关键。
法治思维是一种以法治理念为价值取向,以法治规则为思维准则的特定理性思维模式。从法律文化意义上说,法治思维是在法治意识、法治观念基础上的进一步升华,表现为法治意识和观念上升到思维、理念的层面并能对制度建构和具体实践起到具有引导和推动作用。法治思维的首要本质属性是“以法治理念为价值取向”,所以法治思维首先是一种价值判断,要在遵从公平、正义、自由、平等、民主、人权、安全、稳定、效率、秩序等一般目标价值基础上,还要遵从法的时代价值要求,但从最核心意义上说它是一种权利思维、契约思维。法治思维的另一重要本质属性是“以法治规则为思维准则”,一般意义上而言,人权保障、人民主权、法律至上、法制完备、权力约束、依法执政、依法行政、司法公正、社会自治是现代法治国家的基本原则和条件,应当是法治思维的基本准则。而“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”作为社会主义法治国家建设新十六字方针,既是目标、结果,也是原则、标准,也是法治思维应当遵从的基本准则。
不同历史时期,法治建设有不同的重点,因而法治思维的内容也会呈现出不同的样态。在现阶段,法治思维的核心在于规范和限制权力,尊重和保障人权。尤其要遵循和践行以下理念和规则:一是“宪法法律至上”的理念和规则。宪法是党和人民意志的集中体现,是通过科学民主程序形成的根本法,“宪法法律至上”是法治的内在要求。二是“尊重和保障人权”理念和规则。中华人民共和国一切权力属于人民,国家权力存在的价值和正当性基础,就是为了保障公民权利、保障人权。三是 “权力有限”的理念和规则。现代法治的精髓和核心就是权力与权利均衡,权力的行使应以法律的明确授予为限,权力合法性的依据应由法律认可。四是“民主与公众参与”理念和规则。民主是法治的政治基础,是最有利于防止由于个人专断而出现决策失误的方式和途径。制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。
法治方式,就是基于法治思维处理和解决问题的行为方式,也即根据法治的理念和规则处理和解决问题的方式。法治思维与法治方式之间相互联系、相互作用。法治思维属于世界观范畴,主要解决“是什么”思维的问题;法治方式属于方法论范畴,主要解决“怎么办”的问题,二者有机统一。首先,法治思维内在决定法治方式,具备法治思维必然优先运用法治方式治国理政。其次,法治方式是法治思维实际作用于人的行为的外在表现,法治思维是对各种社会问题进行分析、思考和判断的思维活动及其过程,这一活动和过程必然要外化为处理和解决问题的特定行为方式方法,也即法治方式。最后,法治方式检验、丰富和发展法治思维。法治方式下的法治实践,既是检验法治思维价值取向的具体标准,也是丰富和发展法治思维理念与规则的实践来源。
十八大报告提出要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、化解矛盾、推动发展、维护稳定能力”,无疑是顺应全面推进依法治国要求,将法治作为治国理政基本方式的必然选择。就现阶段及未来一段时间我国经济社会发展环境以及法治国家建设实践来看,“法治思维和法治方式”的基本要求主要有:人民主权,权利本位;宪法至上,限制权力;恪守公平,捍卫正义;程序优先,科学决策;崇尚理性,文明执法。同时,提高领导干部运用法治思维和法治方式能力亟待解决以下现实问题:宪法法律意识普遍欠缺,与法治相适应的法治价值体系还没有完全确立,尤其是人权、自由、公平、正义等价值观仍较薄弱,解决之道主要是培育法治文化,增强法治理念;规则意识淡化、底线思维薄弱,以言代法、以权压法、循私枉法成为现实中“人治”思维及其行为方式的集中表现,解决之道主要是科学立法、严格执法、公正司法,严格规范和限制权力;宪法法律权威不足,执法不严、司法不公、违法不究现象仍有存在,解决之道主要是改革机制,法治反腐、强化责任追究。
二、宪法至上、尊法为先,实现党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一
(一)宪法是党的主张和人民意志相统一的集中体现
宪法至上是由宪法的性质和地位决定的,这是维护和保障宪法权威的根本原则。宪法是国家根本大法,是治国安邦总章程,是保证国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和长治久安的根本制度,是一切法律法规的立法基础和立法依据。在国家法律体系中,宪法效力等级最高,一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。
依法执政,首先要依宪执政;依法治国,首先要依宪治国。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,坚持党的领导是社会主义法治最根本的保证,也是全面推进依法治国的题中应有之义。只有在党的领导下依法治国、厉行法治,人民当家作主才能充分实现,国家和社会生活法治化才能有序推进。宪法是党领导制定的,同时宪法制度设计是建立在人民利益、人民意志基础上,所以宪法是通过法定程序上升为国家意志、表现为法律原则和规则的党的主张和人民意志,是党的事业与人民利益的制度表达,是贯彻落实党的路线、方针、政策,实现最广大人民根本利益的重要保障。
(二)依法治国本质上是实现人民当家作主的基本途径和根本保障
“依法治国,建设社会主义法治国家”是党的十五大确立的民主政治体制改革目标。“加快建设社会主义法治国家”,则是党的十八大关于推进“依法治国”的新部署,也是适应中国特色社会主义的建设和发展的承上启下关键时期加快法治建设步伐的时代要求。十八届四中全会提出全面推进依法治国并就此做出全面部署,就是要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,维护国家法制统一、尊严、权威,保证人民依法享有广泛权利和自由。
依法治国,本质上是党领导人民治理国家和社会、管理经济和文化事务,保证人民主体地位、实现人民当家作主的基本途径和根本保障。坚持人民主体地位,保证人民当家作主,实现人民幸福生活,既是我党治国理政的内在要求,也是全面依法治国的本质特征。我国宪法集中体现了工人阶级领导的广大人民群众的共同意志和利益要求,不仅规定了国家根本制度和根本任务,也是我国民主制度法律化的最高体现,并且通过确认公民基本权利、界定公民基本义务等形式具体规范了公民与国家之间权利义务关系,所以全面推进依法治国,首先必须坚决维护宪法权威,全面贯彻实施宪法规范和原则。
(三)社会主义法治必须坚持党的领导
社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导也必须依靠社会主义法治。十三届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》规定,在宪法第一条第二款 “社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”后增加一句:“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。中国特色社会主义法治道路的核心要义,就是坚持党的领导、中国特色社会主义制度和中国特色社会主义法治。只有在党的领导下,人民当家作主才能充分实现;只有在党的领导下,依法治国才能有序推进,实现国家和社会生活法治化。坚持党的领导,是我国社会主义法治建设的一条基本经验,也是全面依法治国的根本保证。党要把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来,善于使党的主张通过法定程序上升为国家意志,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。
中国共产党的性质和宗旨决定了其政策与国家法律一样都是广大人民根本意志的反映和体现,本质上是一致的。国家法律是在党的领导下制定与实施的,依法办事实质上也就是执行党的政策。在注重发挥党的政策对法律制定和实施的指导作用同时,也要坚决反对用政策取代法律,甚至违反法律制定和施行政策,即使是为了“改革”需要,也不应突破法律底线,重大改革必须于法有据,必要情况下有关政策可以根据法定程序上升为国家意志形式的法律。党内法规作为执政党的重要行为规范体系,具有确保依宪治国、依宪执政的重大使命,对加强和改进党的领导、确保党在宪法法律范围内活动不可或缺。十八届四中全会明确提出要 “运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处,促进党员、干部带头遵守国家法律法规。”
三、权责法定、整治腐败,把权力关进制度的笼子
(一)通过“把权力关进制度的笼子里”实现权力本质的回归
习近平2013年1月22日在十八届中央纪委二次全会上强调,要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。各级领导干部都要牢记,任何人都没有法律之外的绝对权力,任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。习近平关于“把权力关进制度的笼子里”的理论不仅深刻揭示了依法治国的核心问题,也丰富和发展了依法治国理论,深刻揭示了制约监督权力的基本路径。
权力是一把双刃剑,既可以用来为人民谋取福利,也可能被滥用为谋取私利的手段和工具。在体制转轨时期,腐败现象在一些领域易发多发,有些领域、有些环节甚至非常严重,根本原因在于权力内容与权力范围没有受到严格规范,权力主体及行使程序没有受到有效监督和严格制约。为有效防范权力滥用和权力乱用,必须“把权力关进制度的笼子里”,确保权力行使主体、权力内容与范围以及行使程序符合既定的法律制度并在设定的体制机制内运转。党的十八届六中全会指出,监督是权力正确运行的根本保证,是加强和规范党内生活的重要举措。要完善权力运行制约和监督机制,形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排。
“把权力关进制度的笼子里”是权力回归自身本质的必然要求。一切权力属于人民,党和国家权力的行使必须服从为人民服务的宗旨要求,认真倾听和对待广大人民群众的诉求和意愿,必须对人民负责并接受人民监督。加强对党和国家机关及其公职人员的权力监督与制约,本身就是通过严格的制度规范,监督约束公权力正确运行,防止权力突破制度的笼子进而侵害人民群众根本利益,切实保障公民依法享有的各种权利不受侵犯,因而本质上集中体现了维护和保障最广大人民群众根本利益的价值追求。
(二)制度建设是权力监督与制约的核心和关键
党的十六届六中全会指出,制度是社会公平正义的根本保证,强调必须加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度,保障人民在政治、经济、文化、社会等方面的权利和利益。这是从公民权利保障角度凸显“把权力关进制度的笼子里”的重要意义和价值。社会公平正义,是社会和谐发展的基本要求和发展目标,也是一个社会文明进步的重要标尺。最能有效维护和切实保障社会公平正义的莫过于制度及其建设。国家法律等制度规范,不仅是人类文明传承的结晶,也集中体现广大人民群众的集体智慧和共同价值取向,具有统一性和规范性,反对特权、反对例外。“把权力关进制度的笼子里”,一方面要求这一制度必须是能够有效体现社会公平正义等价值准则,另一方面也意味着在制度面前人人平等,并在“公权力”与“私权利”之间实现制度上的平衡和协调。“把权力关进制度的笼子里”,“权力”当然是作为执政党及其政府以及各级官员手中拥有的公共权力,而非私权;“制度”,也就是习近平所强调的“不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。要把权力关进笼子里,要做到以下几点:
首先,要科学立法,合理设定权力、严格规范权力。法治国家的核心内涵是依法执政、依法行政、公正司法,确保权力行使不恣意任性。把权力关进制度的笼子里,首要关键就是科学构建权力主体、权力内容与范围、权力行使程序、责任与问责机制等制度体系,确保党和国家机关及其公职人员只能戴着脚链跳舞,秉承“法无授权不可为、法定授权必须为”准则,严格做到依法执政、依法行政、公正司法。有如习近平就 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》起草情况向党的十八届四中全会作说明时所强调的,各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。近几年,“权力清单”成为社会热词。推行权力清单制度,实质上就是通过梳理行政权力,明确政府能做什么、不能做什么。
其次,要强化监督,保障职责履行、防范权力滥用。权力监督与制约机制建设是完善中国特色社会主义政治制度的重要内容,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的制度与机制保障。十八届三中全会强调,必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系,形成科学有效的权力制约和协调机制。这就要求党和国家机关及其公职人员要做到有权必有责、有责要担当,用权受监督、失责必追究。只有把党的自身监督、国家法律监督和社会民主监督紧密结合、有机统一,才能切实体现、具体落实依规治党和依法治权的法治要义。把权力关进制度的笼子,加强权力监督与制约,还要确保权力规范透明、公正高效行使,更好地为人民尽职尽责,真正做到“令行禁止”。十八届六中全会提出,保证全党令行禁止,是党和国家前途命运所系,是全国各族人民根本利益所在。这一论断阐明了树立制度权威、强化制度执行力的重大意义,也是强化权力监督与制约的核心要义。
最后,要强力反腐,惩治权力腐败、问责权力怠慢。权责相一致的法治原则强调党和国家机关及其公职人员必须忠于使命、敢于担当。有权力就意味着承担责任,权力的行使与责任的担当紧密相联。党和国家机关及其公职人员要有一种认真履职的担当意识和依法履职的规则意识。强力反腐就是要严格依据党纪国法,让权力滥用、权力乱用等权力异化行为承担相应不利后果——纪律责任和法律责任,这不仅是加强党的建设,坚持和完善党的领导所必需,更是依法治国、依法执政的基本要义。十八届六中全会指出,要坚持有腐必反、有贪必肃,坚持无禁区、全覆盖、零容忍,党内决不允许有腐败分子藏身之地。尤其是司法机关必须坚持有案必查、有腐必惩,“老虎”“苍蝇”一起打,既坚决查办大案要案,又注意查办群众反映强烈的案件。习近平强调,党的干部必须坚持原则、认真负责,面对大是大非敢于亮剑,面对矛盾敢于迎难而上,面对危机敢于挺身而出,面对失误敢于承担责任,面对歪风邪气敢于坚决斗争。各级党委的主体责任和纪委的监督责任落到实处的关键是制定实施切实可行的责任追究制度。没有责任追究制度,落实责任就会流于形式。
另外,反腐倡廉还要高度重视“关键少数”。古人云:“若安天下,必先正其身,未有身正而影曲,上治而下乱者。”推进全面从严治党的历史重任,离不开党员领导干部“关键少数”的层层引领示范和推动。“关键少数”担负关键责任,“关键少数”应有关键作用。“各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任,全面依法治国必须抓住领导干部这个‘关键少数’”,在反腐倡廉、强化权力监督与制约方面,也是如此。权力往往集中于各级领导干部,所以他们也应该负有领导责任和示范责任。领导干部要有更高标准,走在前列、当好表率,才能激发上行下效的整体效应,保证党的组织履行职能、发挥核心作用,保证领导干部忠诚干净担当、发挥表率作用,保证广大党员以身作则、发挥先锋模范作用。