从《公共图书馆法》看我国政府管理公共图书馆思想的演变

刘娟萍

（湖南大学图书馆 长沙 410082）

2017年11月4日，十二届全国人大常委会第三十次会议表决通过了《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》），并于 2018年1月1日起正式施行。公共图书馆法主要从设施建设、法定条件、经费人员等三个方面明确了政府设立和保障公共图书馆的法律责任。确立了政府依法管理图书馆的指导思想，同时，也为政府如何管理公共图书馆确立了基本路径。它是我国政府管理图书馆思想的集中体现和高度概括。我国自清末图书馆诞生之日起，政府管理图书馆的行为决定了图书馆的功能定位、服务对象、绩效水准。对政府的管理行为及其背后的思想脉络进行细致的分析和梳理，有助于我们深化公共图书馆的法人治理，研究我国公共图书馆事业发展的难点和重点。

1 《公共图书馆法》呈现的管理公共图书馆的核心思想和特色

1.1 核心思想

《公共图书馆法》以法律的形式固化了以往成功的实践经验、理论研究成果、正确的政策法规制度。在《公共图书馆法》中，读者权利得到全新的表达和诠释，从个体的权利保障进一步到社会不同群体权利的均衡保障，进一步促进社会的公平正义；借鉴国外图书馆事业发展的成功经验，从关注个体图书馆的可持续发展到关注区域图书馆的可持续发展，消弭不同地区的事业发展差距。关注制约图书馆事业发展的核心问题，即：均衡发展问题、绩效问题、经费人员保障问题、体质机制问题；给出了解决问题的技术路径：以标准化促进均等化，引导图书馆加强与科技的融合，解决公共图书馆服务“最后一公里”落地问题，以馆内服务、自助服务、流动服务和移动互联服务实现公共图书馆服务全覆盖的问题；以总分馆制、法人治理结构改革驱动图书馆向社会治理改革；明确区分中央政府和地方政府的责任边界，规定地方政府在发展公共图书馆事业中的责任，即：国家构建标准统一、互联互通的公共图书馆数字服务网络，支持数字阅读产品的开发和数字资源保存技术的研究，推动公共图书馆利用数字化、网络化技术提供服务；各级人民政府是图书馆体系建设的主体；区分政府与公共图书馆提供服务的角色定位，明确政府设立、公共图书馆运营。建立了社会力量参与公共图书馆事业的合法渠道。建立图书馆事业评价体系——全面保障公民对图书馆服务的基本文化需求，呼应新时代社会主要矛盾转化的历史要求；建立单个公共图书馆评估办法——办馆效益的全面提升；建立服务清单公开化的监管制度；建立政府评估、第三方评估、读者评估的评估机制。

1.2 主要特色

《公共图书馆法》反映了政府对于公共事务从“管理”到“治理”的重大变革，强调法治基础下政府职能的转变，发挥多元主体协同合作的优势，明确社会作为公共事务治理主体的地位。

按照现代治理理念，以公共图书馆为代表的现代公共文化服务体系应具有如下基本特征：

服务目标均等化: 均等化是一个动态发展的概念，在不同阶段具有不同标准和内容。公共文化服务目标均等化，致力于实现城乡一体化，争取资源在城乡间、区域间、不同个体间的均衡配置。

服务手段标准化：近年来，标准化建设在越来越多领域受到重视。具体到图书馆界，基于东部、中部、西部地域差异，确立合适的服务标准体系，涵盖服务范围、服务项目、保障水平、服务质量，技术和管理等相关规范，将是现代图书馆治理的重要内容。

供给主体多元化: 现代治理理念一直强调参与主体的多元化。构建国家、市场、社会之间的良性互动机制，建立政府与各类文化非营利组织和市场组织之间的合作伙伴关系。这既是实现国家治理结构的现代化的必由之路，也是构建现代公共文化服务体系的必由之路。

运行机制民主化：十八届三中全会《决定》指出，要“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构”。公共图书馆法一脉相承地规定“国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理”（第23条）。通过建立和完善法人治理结构，通过利益相关方的共同参与，多元共治，确保公共利益圆满实现，推动政府转变职能，强化公共图书馆的法人自主权，激发发展活力，促进公共图书馆管理水平和服务质量与效能的提高，更好地履行公共图书馆的社会职责。

公共服务高效化:建立健全自下而上的公共文化服务需求表达机制，加强公共文化管理人员和服务人员的培训，创新基本公共文化服务供给模式，多元参与、公平竞争，努力提高基本公共文化服务的信息化水平，积极构建数字化公共文化服务平台。

管理体系法治化:法治化是国家治理体系现代化的核心。要完善公共文化服务相关法律法规体系，明确各级政府的公共文化服务责任和各类公共文化服务提供主体的权利、责任，制定相关工作规则、工作程序和行为规范，为公共文化服务体系建设提供法治保障。

2 学术研究活动——政府宏观管理思想的学理基础

2.1 现代公共图书馆理念的研究

如果以创造的主体来分类图书馆管理思想，可以分为个人的思想和时代共识。任何时代共识总是个人思想与集体思想的集合。两者的关系是个人开拓时代，时代孕育个人。前者主要是学者或管理者的思想，其性质是有意识的创造，后者由社会习俗制度文化心理混合而成，其性质是无意识的演进。我国从上世纪80年代开始，就有学者提出，应该对图书馆进行立法，保证图书馆科学发展。2001年，成立图书馆立法小组，开展图书馆立法研究，至2017年，《公共图书馆法》由全国人大颁布实施。这一立法过程，就是一个汇聚学者智慧，凝聚时代共识的过程。

21世纪建构新图书馆管理思想的学者有范并思、李国新、程焕文、蒋永福、于良芝、柯平等一大批学者。2002年，范并思提出公共图书馆不但是一种社会机构，而且是一种社会制度[1]。公共图书馆的社会意义在于，图书馆的存在使社会中每一个公民具备了自由获取知识或信息的权利，它代表的是一种社会用以调节知识或信息的权利，它代表的是一种社会知识或信息保障的制度。范并思的制度学说是一种图书馆思想启蒙，是一种对图书馆的哲学认识。而程焕文强调职业精神在事业发展中的作用，将百年图书馆事业总结为“爱国、爱馆、爱书、爱人”的精神传统[2]，后又出版《图书馆精神》专著，重点总结了一批成就卓著的图书馆学大师和图书馆专家爱国、爱馆、爱书、爱人和智慧与服务的图书馆精神，应该是图书馆的伦理表述，规范的是图书馆与读者及社会的关系。

李国新先生在本世纪初研究了联合国教科文组织的《图书馆宣言》、《关于图书馆和知识自由权的声明》（1999）、《格拉斯哥宣言》，美、日等国的图书馆权利法案等，析取了其中的核心部分，认为图书馆精神是知识自由，即图书馆收集和提供资料的自由，读者从图书馆获得资料和信息的自由。并以此为基点，确立了中国图书馆法制建设的基本原则，“三个保障”和“三个规范”[3]。

应该说，上述三人是研究图书馆制度的杰出代表，但是他们对图书馆制度的研究是在不同的层面进行的，如果混淆了这一点，我们便不能很好的把握本世纪图书馆管理思想的源流和脉搏，更不能区分他们对中国图书馆事业的贡献。

2.2 其他学科对图书馆宏观管理思想的启示

图书馆学科，向来具有开放地吸收外来成果的传统。在世纪之初，这种传统更加明显。例如于良芝的《拓展社会的公共信息空间:21世纪中国公共图书馆可持续发展模式》，就以信息政治经济学理论和图书馆管理中的政治学理论为视角，分析了我国公共图书馆发展过去20多年徘徊不前的原因，考察了现阶段我国公共图书馆采取的各种自我发展策略对图书馆可持续发展的效果，剖析了图书馆主要利益权人——政府、企业、社会公众——在图书馆发展中的作用，并在此基础上为我国公共图书馆提出了平衡自我发展和社会支持的可持续发展模式，包括公共图书馆管理体制模式、经济模式、服务功能模式[4]；王子舟用社会学方法开展的一些关于弱势群体的调研，以及以社会学话语体系撰写的《图书馆产生特点与演进路径》，用公共财政理论视角撰写的《图书馆的公共性质与公共目标》，是公共图书馆管理上升为公共管理的力作[5]；蒋永福用制度经济学视角撰写的一系列有关图书馆制度方面的论文，使人们对制度有了更深入全面的认识。当然，还有学者运用哲学、文化学、政治学、社会学的方法对图书馆管理进行了研究探讨。这系列研究，以强化政府对公共图书馆的治理能力，提升政府绩效和公共图书馆的服务品质，从而实现公共的福利与公共利益为核心，为公共图书馆依法治理提供了坚实的理论基础。

3 公共图书馆管理实践活动——政府宏观管理思想生动的现实源泉

如果说学者是图书馆管理思想的生产者或倡议者，那么，公共图书馆的管理者则是管理思想的生产者、选择者和践行者。图书馆管理者的实践，说明了他们对图书馆本质的理解程度，对某种方法的认可程度。虽然图书馆职业化以来，大多数图书馆的管理者受过专业训练，但由于图书馆管理事物繁杂，许多图书馆管理者并没有直接著文论述自己的管理思想，但是我们可以从他们起草的文件、出台的制度、采用的管理方法看到他们的管理思想。当然，更主要的方法是考察他们的实践。

3.1 实践者的认识和主张

21世纪是《公共图书馆宣言》所倡导的理念逐渐深入人心的世纪。图书馆的实践者积极倡导践行宣言所揭示的理念。自2001年起，中国图书馆学会年会的主题逐渐关注服务理念、资源共享、图书馆管理、社会职能、核心价值的建构等主题。尤其是发生在世纪初的几个事件，左右了中国图书馆事业未来的发展趋势。

2006年3月湖南省120多个公共图书馆馆长相聚省会长沙，形成并发布了“湖南省公共图书馆共同愿景”。“愿景”宣称图书馆应向全社会敞开知识之门，应遵循公开、平等和免费服务的原则，满足社会公众的文献信息需求，关注弱势群体和特殊人群的文献信息需求[6]。2005年7月，50余所高等院校图书馆馆长签署了《中国大学图书馆合作与资源共享武汉宣言》[7]。《宣言》认同信息资源共享的最终目标是使任何人在任何时候、任何地点均可以获得任何图书馆的任何信息资源；图书馆之间的合作、图书馆与其他相关机构之间的合作，是实现信息资源共享的重要途径；要建立不同类型的图书馆联盟；大学图书馆的资源应在满足本校读者需求的前提下，努力向社会开放。 2005年10月，全国首届“百县馆长论坛”在河南省林州市隆重召开。形成并发布了“林州共识”。“林州共识”宣称公共图书馆是政府公共服务的重要组成部分，它的存在是使公民享有最基本的文化信息权利与受教育权利的重要条件，是实现面向大众的文化关怀、文化享有、文化提高、文化创造的重要方式。我国县级公共图书馆的发展状况很不均衡，特别是贫困地区县级公共图书馆的发展明显滞后，呼吁各级政府对此给予高度重视[8]。2008年4月，构建公共图书馆服务体系嘉兴论坛，形成“嘉兴共识”。“嘉兴共识”宣示构建公共图书馆服务体系的最终目标是为了保障公众的基本文化权益，满足公众的基本文化需求；公共文化服务均等化是建立全社会公平正义体系的重要内容；总分馆制是公共图书馆服务体系的较好形式。

2005—2015年，湖南图书馆联合北京大学图书馆学系等单位三次在衡阳开展基层图书馆调研[9]。2005年调研结果引发中央及社会各界对基层图书馆的关注，成为林州百县馆长论坛召开的主因，引发了图书馆自我扶持的志愿者援助行动；调研组认为我国图书馆事业发展的瓶颈在县级图书馆，为以后公共图书馆体系建设找出了痛点和难点。2010年，衡阳调研组开始回访调研。本次调研关注图书馆、关注基层，发现基层公共图书馆的新问题：“人吃楼”，为2011年文化馆、公共图书馆、美术馆免费开放政策的形成提供了现实依据。2015年，发现中部图书馆事业处于洼地，不但落后于东部发达地区，同时，在人均指标上也落后于西部地区。2016年9月，中部发展论坛在湖南长沙举办，达成以下共识：公共图书馆事业均衡发展是全面建成小康社会的必然要求，是实现公共文化服务均等化的重要标志。“中部洼地”现象形成的主要原因是投入不足。提升服务效能是突破“中部洼地”的着力点。吸引更多的社会资源、社会力量参与公共图书馆服务，是实现公共图书馆事业“中部崛起”的重要动力。公共图书馆应积极履行好社会及时代赋予的使命，发挥应有的作用。

如果我们仔细体味这些事件发生的节点，便可发现，图书馆人对公共图书馆的管理理念是逐渐深化的，先是理念的认同，然后对中国图书馆事业发展瓶颈的诊断，再是服务效率的追求。这种转向，也反映了图书馆学研究从学术到实践的研究旨趣的转向，这与上世纪80年代图书馆学理论研究热潮的旨趣完全不同，从而也消弭了图书馆理论与图书馆实践的紧张状态。

3.2 图书馆实践者的探索

2003年，为解决广东省经济欠发达地区基层群众读书难问题，广东省立中山图书馆提出以大物流思路实现图书流动，并首创“广东流动图书馆” 。至2008年底，建成62个广东流动图书馆分馆，平均每年增加12个分馆，年均增长83.2%。全年“广东流动图书馆” 总流通人次达到582.7万人次。2006年5月，天津图书馆网站正式推出“一码通”服务，面向全社会开放公益性的电子文献网上阅览服务，同年12月，该馆开放了中国知网CNKI数据库的网上检索和阅览服务，并且为部分有条件的区县图书馆和社区分馆开通了此项服务。开创了国内图书馆面向社会公众提供学术性文献网上阅览服务的先河。此外，还有吉林省图书馆为代表的对图书馆联盟的探索；以深圳图书馆、嘉兴图书馆、苏州图书馆、佛山图书馆为代表的对总分管服务模式的探索，还有以杭州等地图书馆为代表的对免费服务、开放服务的探索等等，类似的探索实践不胜枚举。这些实践，体现了实践者底层对图书馆精神的认同，对底层弱势群体的关注，对公共文化服务体系建设的关切，体现了实践者的求索精神，表现了他们的全局意识、整体意识以及人文关怀意识。图书馆的实践探索活动，为学者开拓了研究范畴，并大大丰富了图书馆学研究的内涵。

4 时代共识——我国公共图书馆领域重大文件的核心管理思想

现代图书馆主要利益关联人如政府、社会公众对当代图书馆管理思想形成，有着举足轻重的影响。首先，管理者必须接受政府的领导，所以政府对图书馆的认识，决定了图书馆的生存发展环境。其次，政府治理方式的变化直接影响了公共图书馆管理思想。

党的十六大以来，政府的施政理念发生了转变，也就是从全能管理型政府向法治服务型政府转化。这种转型建立在我国经济有较大发展的基础之上。2006年，我国成为世界第三大经济体，人均GDP接近2 000美元，已经具备建设福利社会的基础。在文化领域，服务型政府提出了文化权利、文化民生的理念。据不完全统计，2001年至今，国务院出台的文化建设相关的文件达到36个。在政策目标上，对内立足于国民经济社会发展与人民群众需要相适应，提升人民群众的文化获得感和幸福感；对外立足于经济全球化背景下国家竞争力转向软实力竞争的现实[10]。党的十七大之后，文化站位不断提升，在党十八大、十九大报告中文化位列“四个全面”和“五位一体”。党的十九大报告指出完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程，丰富群众性文化活动。2015年01月15日，中办、国办联合下发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，指出要统筹推进公共文化服务均衡发展；增强公共文化服务发展动力；加强公共文化产品和服务供给；推进公共文化服务与科技融合发展；创新公共文化管理体制和运行机制；加大公共文化服务保障力度。《国家“十三五”时期文化发展规划纲要》指出：完善公共文化服务网络，推动基层公共文化设施资源共建共享，创新公共文化服务运行机制，推动老少边贫地区公共文化跨越发展。

这些指导性文件，特别是关于公共图书馆的论述，不仅是表述方式的变化，而且也是指导思想的变革。它体现了党和政府站在文化民生的角度看待图书馆等公共文化事业，把文化还给百姓的民生意识，反应了政府重视体系建设的文化发展观，为图书馆的科学可持续发展提供政治思想基础。这些文件的出台，加大了公共财政对图书馆的投入力度，彻底改变我国图书馆设施落后、经费短缺的生存状况，基本建立了覆盖乡村的文化服务网络。明确了公共图书馆服务遵循基本、公益、均等、便利的原则，明确了实现公共图书馆服务全覆盖的有效办法是图书馆服务体系建设，明确了公共图书馆服务供给应注重效益。充分体现了我国全面决胜小康社会中的文化自觉和文化自信。

5 结语

图书馆管理思想是图书馆理论的概念和命题的一个重要来源，它既需要传承，更需要发展。特别是随着现代治理理论的兴起，政府对图书馆的管理思路和功能定位发生了很大变化，图书馆自身在新技术新时代条件下，业务重点、管理思想、服务内容等也在不断调整，图书馆管理思想也将随着时代的发展而革新。前辈学人建立的图书馆“元理论”内容丰富，值得我们去挖掘其在当下的价值。但我们更需要基于前辈学人的成果和当下图书馆界面临的各种问题，认真研究政府关于图书馆和公共文化服务方面的新法规、新政策，探索适合新时代图书馆发展的管理之路。如果我们只专注于管理方法创新，而忽视管理思想更新，那么我们的管理行为会在不知不觉中偏离我们的预定目标。同样，如果我们只关注思想而忽视实践，我们的事业目标也必定是镜花水月。

（来稿日期：2018年8月）