关于引导农村土地承包经营权有序流转、发展适度规模经营的调研报告

项劲松

含山县位于长江中下游平原，濒临全国第五大淡水湖一巢湖，是典型的“鱼米之乡”，曾荣获全国品牌农业示范县称号。全县共有8个镇106个村，耕地面积51.3万亩。近年来，我县大力培育新型农业经营主体，积极引导他们参与农村土地承包经营权有序流转，截至2017年一季度，全县耕地流转面积为35.2万亩，占耕地总面积68.6%。

1土地流转特点

1.1流转主体多元化

受让方从以前单一的农户之间自发流转，逐步发展到专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等新型农业经营主体，形成了多元主体参与的格局。目前，专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转土地面积分别占总流转面积的12.5%、27.2%、11.2%、25.5%。

1.2流转方式多样化

全县在以转包、租赁为土地流转主要形式的基础上，积极探索股份合作、互换、转让等多种方式。陶厂镇正前水稻种植专业合作社以土地承包经营权入股参与合作社经营，开辟了土地股份合作社新模式。

1.3土地经营高效化

目前，全县有40%的耕地集中在新型农业经营主体手中，土地的适度集中，促使新型农业经营主体不断改善农业生产设施，购置使用新设备，广泛推行新技术，极大提升农业标准化、机械化生产水平，流转后的土地经济效益明显攀升。

2推进土地有序流转主要做法

2.1成立组织，广泛宣传，解决“如何发动”问题

一是组织推动，在县镇村三级搭建土地流转平台，即县级成立土地流转服务中心、镇级成立土地流转分中心、村级成立土地流转服务站和构建土地流转信息员服务网络，各机构主要从事土地流转的信息发布、政策咨询、合同签订、价格评估、纠纷调处等指导服务工作。二是示范带动，自2009年开始，先后在运漕、仙踪等镇的行政村开展土地流转试点，通过业务指导、资金支持等方式对试点村进行帮扶，积极探索形式多样、主体多元的土地流转道路，取得了良好的示范带动效果。三是宣传促动，利用镇村广播、手机短信、宣传手册等方式，广泛宣传土地流转相关政策。结合新型职业农民培训，开设“土地流转政策”等课程，让群众充分了解土地流转的程序、利弊以及流转双方的权利义务。

2.2按规操作，妥处矛盾，解决“如何规范”问题

一是严格程序，建立健全严格的土地流转审查制度，主要包括对受让方的资质审查和拟建项目审查。同时，2014年还成立了县农村产权交易中心，引导、鼓励农村土地承包经营权进入公共平台交易，进一步规范土地流转行为。二是合理定租，为避免流转双方因物价上涨导致租金实际水平下降而产生矛盾纠纷，我们确定我县耕地流转租金原则上按400斤/亩左右水稻计价，并参照当年国家粮食收购最低保护价用实物折算成现金兑付，土地流转价格在县基准价格上可适当浮动。三是妥处矛盾，县级成立了农村土地承包经营权纠纷调解委员会，聘请熟悉农村土地承包政策的社会人士担任调解员，专门做好土地承包经营权纠纷调解、政策咨询、方法指导等，此举受到了很多矛盾群体的好评。

2.3政策支撑，资金支持，解决“如何引导”问题

一是稳定土地承包关系，全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，颁发权属证书，强化物权保护，为土地流转奠定坚实的产权基础。二是引导土地有序流转，2013年，县委、县政府出台《关于推进全县农村土地流转工作的意见》，进一步明确了我县开展土地流转工作的目标任务、方式方法、推进机制和鼓励措施。2014年，县政府出台《促进现代农业发展扶持引导资金使用办法》，加大对土地流转工作的资金扶持，每年给予县、镇两级土地流转服务机构各1元/亩工作经费，用于合同管理、矛盾调处和档案建设等，并对当年新增土地流转面积500亩以上的村，给予每亩奖励5元。三是鼓励适度规模经营，通过政策引导、资金支持等方式，鼓励、支持新型农业经营主体进行适度规模经营，其中对新建集中连片的1000亩以上的粮油生产基地、500以上的蔬菜种植基地和1000亩以上的水产养殖基地，分别一次性奖补10万元、8万元和10万元等。

2.4技术促进，创新驱动，解决“如何增效”问题

一是提高产出效益，为提高适度规模经营的经济效益，我们建立了县级农业科技特派员制度和“包村联户”制度，加大对广大农民尤其是新型农业经营主体的指导、服务力度。以新型农业经营主体为依托，以建设示范基地为目标，积极实施农业部粮油高产示范片项目，大力推进农机农艺融合、良种良法配套，农业先进生产技术应用水平明显提高，全县科技对农业贡献率达55%，机械化耕种收综合水平达65.5%。二是推进资本变现，在全省率先开展农村土地承包经营权抵押贷款，最大限度释放土地改革红利，为规模经营的新型农业经营主体解决资金短缺困难开辟了全新的通道。县财政设立1000万元风险补偿资金，专项用于贷款行出现偿贷风险时的损失补偿。目前，全县共发放了14笔土地承包经营权抵押贷款，总金额1460万。三是实现双方共赢，农民可以通过流转土地，获得可观的租金。据统计，全县流转总面积35.2万亩，按每亩流转租金600元/年计算，共计2.11亿元，全县36万农民，人均可增加收入587元。

3存在问题

3.1部分农民认识不到位

部分承包土地的散户和小经营户满足于目前自己手中少量土地获取的利益，不愿意把土地再流转给农业企业和专业大户。一些思想保守的“老”农民不了解政策，担心土地流转后会丧失自己的承包经营权，也不愿将土地流转出去。

3.2土地流转机制不健全

我县虽然建立了县镇村三级土地流转服务平台，但由于镇农经机构撤并后，镇级没有专门机构、专项经费承担农村经管工作职责，目前土地流转服务工作依靠镇农技站兼职代管，人员较少、业务不专，工作机制不够完善。

3.3土地流转程序欠规范

在实际操作过程中，由于农民法律意识淡薄，一些土地流转行为都是农户之间的私下行为，往往出现流转双方不簽订合同以及签订合同不规范、不备案等现象，加上二轮土地承包距今时隔较长，“一书一证”遗失较多，导致出现矛盾纠纷时无据可依。endprint

3.4部分土地经营粗放化

虽然全县农业生产机械化水平在逐年提高，但是据调查统计，全县900个承包30亩以上土地的经营主体中，至少还有一半以上仍处在粗放式经营状况下。因为从事农业规模开发需要较大的资金投入，而许多经营主体财力有限，流转土地后难以在“集约化、标准化、高效化”上下功夫。

3.5就业保障制度不完善

我县约有18万农村劳动力，除去在外经商、务工的10万人，还有8万劳动力留在本地。流转土地的农民虽然可以获得土地租金，但是同时也失去了可以耕耘劳作的土地。无论从满足正常劳动需求的层面，还是从提高转让农户收入的角度，都必须要解决失地农民的就业问题。

4建议

4.1切实转变思想观念

过去抓土地流转工作强调“行政推动”，现在要强调“政策引导”；过去强调“大规模”流转，现在要强调“适度”规模经营；过去强调流转“数量”，现在要强调“数量、质量、效益”并行。按照中央要求，不搞土地流转大跃进、不搞强迫命令、不搞瞎指挥，要坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的流转主体地位，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。

4.2把握土地经营规模

中央、省委文件针对适度规模经营的“度”，提出对“两个相当于”要重点扶持，即土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持。依照我县实际测算，全县耕地面积51.3万亩，农户8.7万户，户均耕地约6亩，综合我县农村劳动转移程度、农业科技应用水平和社会化服务组织发展水平等多方面因素，我县土地经营“适度”规模在500亩以下。

4.3建立风险防范机制

加快建立土地流转准入、风险评估和监督保障制度。对受让方特别是工商企业流转农户承包地的，要严格审查其企业性质、经营范围、投资能力、技术水平、流转用途、流转价格、经营风险等关键要素。同時，在目前土地流转资金一年一付的基础上，探索流转资金预付制度和风险保障金制度，即土地流转协议达成后，受让方须缴足流转期的租金后方可用地，且流转面积达到一定规模时，还须缴纳一定的风险保障金。

4.4引导失地农民就业

不断拓宽流出土地的农民就业途径，促使失地农民逐渐摆脱土地的束缚。对于有一技之长，愿意进城务工的失地农民，可以通过政府、企业联合举办招聘活动，优先吸纳，“进城务工就业一批”；对于有经商门路，愿意创业的人员，综合运用各种优惠政策，鼓励其自己创业，“政策鼓励创业一批”；对于留着当地，愿意继续从事土地农业生产的，可以加入当地大户承包或者企业经营的规模农业，“农场职工解决一批”；对于有年龄偏大，家庭困难，身体不好，难于实现就业的人员，劳动保障部门联合其他各部门，通过开发公益性岗位，“政策帮扶解决一批”。endprint