PPP模式的 宜昌实践及启示

李灯强+陈莉莉+管志鹏

[摘 要] 湖北省宜昌市在推进PPP模式过程中注重构建完整的制度体系和理顺部门职责，勇于创新探索财政金融协作模式，开创了全国首个国际金融组织与中国地方政府开展PPP项目合作的先例。同时，宜昌市稳健推进并强调PPP模式的规范运作，以PPP模式运作的公共项目的进展速度和社会效益优于按其他模式运作的公共项目，对各地PPP项目实践探索具有很强的借鉴意义和现实指导意义。

[关键词] PPP模式；宜昌市；创新；财政；社会资本

[中圖分类号] F061.5 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2018）01-0096-04

在经济成长趋缓、财政收入增长缓慢的背景下，推进PPP模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率。湖北省宜昌市在推广应用PPP模式上体现出勇于创新和稳步推进的特点，具有重要的借鉴价值。

一、宜昌市推进PPP模式的做法及成效

（一）理顺部门职责，形成合力

一是财政统筹推进PPP工作。宜昌市政府专门成立“宜昌市政府和社会资本合作管理中心”（PPP），机构设在市财政局，由财政部门统筹协调推进，市发改委安排专职人员到PPP管理中心挂职，各部门积极配合。二是明确各部门职责。财政部门主导推进项目识别，特别是物有所值评估及财政承受能力论证；行业主管部门主导推进项目准备、项目采购。各部门明确角色定位，操作过程中积极对接，顺利过渡，既不揽权贪功，也不推卸责任，保障了PPP项目的有效组织和执行。

（二）构建制度体系，形成保障

宜昌市在PPP的推广应用中结合实际，逐步完善形成“顶层设计+配套政策+操作指引”三位一体的制度体系。宜昌市政府印发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见（试行）》（宜府发〔2015〕20号）；国土、税务、金融等部门，展开专题调研，落实配套及扶持政策；行业主管及其他相关部门，根据行业特点和经营属性，制定和公布行业技术规范。

（三）完善推进机制，真抓实干

一是主要领导推动，市委、市政府统一部署，主要领导亲自抓PPP工作；二是强化绩效考核，将PPP工作推进纳入到各部门、县市区工作目标绩效考核中；三是加强业务培训，财政部门每年编印一册《政府和社会资本合作文件资料汇编》，印发到全市各部门；四是完善项目采购，政府采购PPP咨询服务，安排财政预算1500万元，通过政府采购确定20家PPP咨询机构，为PPP项目提供专业服务；五是加强知识共享，建立PPP专家库，包括工程、财务、金融、法律、税务及综合类领域专家，定期培训学习交流，为项目策划、论证等献计献策，提供智力支持。

（四）稳健推进，务求实效

一是积极推介，把控风险。将危险废物处置中心、公交候车亭等投资金额较小，但收益较为可观的项目予以推介，吸引民营资本参与，2016年落地的7个市级项目，4个有民营企业参与，占比57%。其中，公交候车亭一期项目每年上交财政收入3000多万元，并保证每年公益广告时间不少于25%，实现了经济效益与社会效益的有效结合。二是规范决策程序。将PPP项目支出列入中长期财政规划和年度预算，并作为按规定需提交市人大常委会讨论决定的重大事项，严格履行法定程序。三是严控管理质量。将项目可研、物有所值评价、财政承受能力论证、财政投资评审、审计等一系列严控制度落到实处，将推进PPP与地方财力、债务情况与发展状况相匹配，不贪图一时之快，防止PPP“异化变形，野蛮生长”。

（五）敢于创新，探索财政金融协作模式

借力国家级基金和国际金融组织，拓宽项目融资渠道，争取中国政企合作投资基金2.4亿元，争取亚洲开发银行PPP养老贷款项目5000万美元。与世界银行集团国际金融公司（IFC）在北京签订了PPP合作备忘录，双方将在交通等多个领域展开合作，开创了全国首个国际金融组织与中国地方政府开展PPP项目合作的先例。同时，按照1：9的比例，引导金融资本共同设立50亿元的宜昌PPP民生事业发展基金。

（六）注重民生，助力转变公共服务提供方式

设立宜昌城市建设发展基金（50亿元）和宜昌PPP民生事业发展基金（50亿元），主要用于支持基础设施、教育、医疗、交通、环保、食品安全等关乎民生的公共产品和服务领域，让PPP模式成为稳增长、调结构、促改革、惠民生及提高公共服务供给水平和质量的“助推器”和“加速器”。

截至2016年底，宜昌市共有8个PPP项目落地，总投资98亿元；进入采购阶段项目6个，总投资30亿元；前期准备阶段项目33个，总投资370亿元。其中有7个项目被列入部、省示范项目，位居湖北省第二，仅次于武汉。其中，宜昌市与亚行达成养老PPP项目贷款意向，是国内首个主权贷款PPP项目；香溪长江大桥是湖北省财政厅指导并落地实施的全省首个PPP项目。

二、宜昌PPP实践的启示

无需讳言，尽管国家财政部、发改委等部门近年来力推PPP模式，但在地方层面遇到很多困难，PPP项目的落地率是不高的。一些PPP项目运行不规范，“明股实债”背离PPP发展的初衷。宜昌市的PPP实践既是为上级部门所称赞的创新之举，也没有明显的疏漏之处，因而具有重要的借鉴价值。比较同类城市，宜昌市的PPP实践具有以下启示：

（一）强化组织领导

改革到了今天，容易改的都已改了，剩下的都是硬骨头。现在所面临的改革，没有主要领导拿在手上亲自抓，都是寸步难行的。PPP的推进尤其如此，凡是主要领导不了解、不重视、不下大力气去对待PPP工作的，当地的PPP推进必定进展缓慢；反之像宜昌市这样的主要领导带头学习PPP、大力推动PPP实践的，相关部门也必定积极跟进PPP的学习和实施。

（二）加强部门协作

PPP模式的推广运用，不仅仅是为了解决地方融资需求，更重要的是解决政府职能错位、越位和缺位的问题，推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，PPP的核心要义之一就是更加关注后期的运营管理。为此，宜昌市注重发挥财政部门善于当家理财，注重项目全生命周期管理的优势，将PPP中心设在财政部门，同时针对发改部门长于项目筹划和立项程序的优势，其他诸如交通等部门对项目的实际需求和技术经济指标比较熟悉的优势，积极吸纳发改等其他部门长期派人参与PPP的实际运作。由此产生的一个不为人知的重要效果是：宜昌PPP模式运作的公共项目的进展速度和社会效益优于按其他模式运作的公共项目。

（三）注重培育民间资本

就调研中所接触到的民间资本，实际上对PPP了解甚少，或者说不是很热衷于PPP模式的长效运作。宜昌市PPP中心有鉴于此，筹划了一些投资额不大、效益较有保障的项目来吸引民间资本进入。通过这些项目的示范效应，来激发民间资本参与PPP项目的信心，提高民间资本运作PPP项目的能力。

（四）完善项目规范运作，发挥专业机构作用

PPP模式，顾名思义是政府和社会资本合作来提供公共服务，考验的是双方的信誉和履约能力。无论是对于地方政府还是社会资本而言，能够在法律框架下有效运作一个公共项目十余年是不容易的，因而PPP的初始设计十分重要。宜昌市PPP中心非常注重项目的规范运作，聘请专业的会计师事务所和律师事务所为每一个PPP项目把关，促进PPP项目的运作程序规范，保障了PPP模式在助推宜昌经济社会发展中发挥越来越重要的作用。

[参考文献]

[1]夏祖军.PPP热潮涌动荆楚大地[N].中国财经报，2017-01-21.

[2]李仁贵.首个PPP项目“回头看”[N].中国财经报，2016-10-27.

[责任编辑：朱苗苗]endprint