吸附型城乡关系下的村级治理行政化——以上海地区村级治理实践为例

杜 姣

(华中科技大学公共管理学院,湖北武汉430074)

1 问题的提出

我国《宪法》和《村民委员会组织法》都规定了村民委员会的群众性自治组织的性质,确立了基层群众自治制度的基本形式。然而,这一制度在全国农村却出现了程度不一的实践偏差,集中表现为村级治理的行政化。通过对既有文献的梳理发现,关于村级治理行政化问题大致存在两种研究取向。

一是村民自治价值关怀下的村级治理行政化研究。这类研究从村民自治价值实现的角度来审视村级治理的行政化现象。在他们看来,村级治理行政化主要表现为来自上级政府的过多政务对村委会处理村务空间的挤压[1]、承接乡镇政府意志的村党支部对村委会自治程度的削弱和乡村关系行政化[2]。在村级治理过程中,行政与自治双重权力和责任的交织,一方面使村干部处于行政管理系统与自治系统的边际位置[3],让他们陷入“国家代理人”与“村庄当家人”双重角色如何平衡的困扰中[4];另一方面也为村干部自主角色和权宜性行为的产生提供了空间,以至于出现“经纪模式”“守夜人”“撞钟者”等多重角色和行为[5]。这两方面的影响都可能引致不良的治理后果。

二是村级治理行政化生成的内在机制研究。这类研究抛弃了抽象的价值立场,从乡村治理的实际需求出发来揭示村级治理行政化生成的内在机制。在部分学者看来,作为村级治理行政化重要载体的科层化组织形式是现代国家政治的基本架构,它所奉行的“理性主义”原则和按程序办事的行为逻辑高度契合了国家公共规则向乡村社会渗透,进而确立国家与民众之间以公共规则为基础的现代化关系[6]133-137。也有学者认为村庄权威与乡镇权威的双重衰变构成了村级组织行政化的内在逻辑,村级组织行政化不仅增强了乡镇自身的行政能力,而且缓解了乡镇的行政压力[7]。

此外,有学者将以村民自治制度为基础依靠兼业化、只拿误工补贴的村干部主要依托地方性知识和传统治理资源进行治理的乡村治理模式称为“半正式治理”[8]。半正式治理虽是传统社会“简约治理”模式[9]的延续,但当前半正式治理所赖以存在的社会基础已不复存在。首先,随着市场理性力量的渗透,村干部原来所看重的面子等村庄社会激励要素逐渐失效。在经济激励缺乏的情况下,村庄普遍面临着无人愿当村干部或村干部工作积极性不足的问题[10]。其次,村庄传统治理资源的日趋萎缩使得村级治理需要国家正式治理资源(比如行政资源、法律资源和制度资源)的输入和填充[11]。再次,随着城市化进程的推进、村庄利益的增多、地方性规范的瓦解,半正式治理体制为村干部滥用权力提供了空间,带来了村庄秩序的灰色化[12]及村庄治理的内卷化问题[13]。最后,村庄行政事务复杂性的增加和专门化程度的提高突破了半正式治理体制的承载限度,以至于村级治理需要一个专业化、职业化的治理队伍[14]。这些都构成了推动村级治理行政化的力量。

总体来说,上述研究都是基于国家与社会关系分析框架下的叙事,村级治理行政化是国家治理需求与变迁中的村庄社会基础在乡村治理场域中互动的产物。笔者在上海地区的农村调研却发现,村级治理高度嵌入特定的城乡关系形态中并受其形塑。城乡关系构成了乡村社会治理的基本环境。基于此,本文提出“城乡关系”的研究视野,将村级治理放置在“城乡关系”中考察。

本研究的一个基本结论是：上海地区的城乡关系主要表现为吸附型形态。即上海客观存在强烈地将农村的土地资源、农业资源以及空间资源等进行整合以吸纳到城市体系的需求,使农村成为服务于城市发展的一个功能板块。乡村附属于城市而存在,乡村建设的系列举措在很大程度上是为了满足城市的经济社会发展需求。上海地区的村级治理行政化是当地政府立足于吸附型城乡关系理性设计出来的,属于外力驱动型村级治理行政化。本文以上海地区村级治理实践为例,分析上海地区城乡关系形态及其形成机理,揭示当地村级治理行政化生成的内在逻辑。

作为我国首批沿海开放城市,上海不仅经济社会发展走在全国前列,而且一些经济社会发展方面的制度在全国都具有极强的示范性。经过多年的发展变迁,上海农村已经形成了比较成熟的行政化村级治理模式,且引起了部分学者关注。他们尝试从村庄治理需求和劳动力市场特征[15]、地方公共财政和地方政府治理的公共服务取向[16]等微观方面对这一现象给出解释。但学界对上海农村基层治理的研究整体不多,这为本研究的进一步拓展提供了空间。

2 吸附型城乡关系的由来

同我国大部分地区一样,20世纪80-90年代,上海经历了一个村庄工业由盛而衰的过程。目前,除了少数临近小城镇的村庄拥有以厂房和商铺出租为主要形式的租赁经济外,绝大多数农村基本回归到了农业型村庄形态,村级治理的运转经费主要来自政府的财政转移支付,外出务工是农民收入的主要来源。经过近40年的发展,上海形成了以大都市为核心、同时辅以多个小城市和乡镇带动的城市经济发展模式,总体呈现为“大都市、小农村”的城乡分布格局。

根据上海市“十三五”规划纲要(草案),上海市未来五年的发展目标是建成社会主义现代化国际大都市。城市发展仍然是上海市党委和政府工作的重心。但是,随着城市经济的进一步发展,上海面临的资源、环境、人口等方面的瓶颈日益突出,既有的城市空间难以满足城市经济发展、市民休闲娱乐等各方面的要求。因此,上海客观上存在强烈地将农村土地资源、农业资源以及空间资源等进行整合以吸纳到城市体系的需求,让农村成为服务于城市发展的一个功能板块,由此形成一种吸附型城乡关系。在这种吸附型城乡关系中,乡村附属于城市而存在,乡村建设的系列举措在很大程度上是为了满足城市的经济社会发展需求。上海近些年来先后推行的现代农业和都市农业建设、郊野公园建设以及低效建设用地减量化等都是吸附型城乡关系的具体实践形式。

吸附型城乡关系在上海之所以可能,除了有雄厚的公共财政做支撑外,更为重要的原因是,农民已经剥离了附着于农村的各种利益关系、社会关系甚至是价值关系,而与市场完成了对接。农村实现了去“三农”化,从原来与农民有紧密关联的经济社会空间转变为一个资源属性更为突出的物理空间。上海可以按照城市发展的逻辑对农村进行规划和改造,而不用考虑农民问题。这使得当地客观存在的吸附型城乡关系需求能够成为现实,农村可以成为城市部分功能的实践载体。

2.1 农民的离农化

土地是农民生产生活的基本要素,关系到农村社会秩序和国家治理秩序的稳定。土地从来都不是单纯的生产要素,而是资源属性、社会属性和制度属性等三重属性的集合体[17]。在中国城市化还未完成的阶段下,土地收入仍然是农户家庭收入的重要组成部分,土地也承担着农村老人养老等社会功能。但由于庞大的城市经济体系对农村剩余劳动力的强大吸纳能力,上海农民的离农化程度很高。经过多年的城市经济发展,当地农村的土地经历了一个不断剥离其社会功能和演化为纯粹生产要素的物化过程。这又体现为农民与农业生产经营的分离过程。

追溯上海农村改革开放以来的发展历史,我们发现农业生产的经济功能在农户家庭中的角色是不断弱化的,这与上海城市经济以及乡镇工商业的发展程度紧密相关。上海农民与农业的关系大致可分为两个阶段：第一阶段是20世纪80年代初到90年代中后期,可称为半工半耕阶段。在这一时期,村办企业和乡村工业从起步走向繁盛,农村劳动力开始向非农产业转移,但半工半耕中的“耕”在农户家计安排中仍占有比较重要的地位。只是农业经营项目较之于大集体时期出现了明显变化,工商经济的发展带动了农村副业的勃兴。比较典型的是20世纪80年代中后期到90年代初期农村养兔产业的兴起,农业经济发展形式趋于多元化。第二阶段是20世纪90年代中后期至今日,可称为农民的完全离农化阶段。据统计,2001年上海从事非农业生产的人员比例达到了89.9%[18]370。在这一时期,村办企业和乡村工业都有所衰落,城市经济大幅崛起,并成为推动农民离农化的主要力量。非农就业机会的增多使其几乎能够完全吸纳本地的中青年劳动力,即使是五六十岁的中老年人也基本能够实现非农就业。为了解决土地耕种问题,村集体采取“两田制”的办法,除了给农民分配少量的口粮田之外,大部分土地以“责任田”的形式收归村集体所有,并按照农民的意愿由村集体统一发包。村集体的这一举措进一步促使农业生产经营中外地农民对本地农民的替代,由此形成了典型的“农民农”现象[19]。

发展到第二阶段,上海农民大多都已脱离农业生产,离农化过程基本完成,这主要得益于上海充裕的非农就业机会以及当地农民就地务工的便利性。据笔者2015年对上海一个远郊村随机抽取的村民小组的情况统计,该村民小组的健全劳动力都实现了非农就业,就业半径近至镇域、远至市域。五六十岁以上的农民要么从事村庄涵养林看护、环境卫生清理、工厂保安等工作,要么处于退休状态。从事农业生产经营的农户全村也不到10户。再比如调查组调研的X村,户籍人口为3 278人,劳动力就业人数为2 136人,其中国家机关与事业单位63人、集体企业168人、民营企业987人、个体企业377人、在村委工作的84人、自由职业457人①本文运用到的数据及案例材料若未作特别说明,皆由笔者及华中科技大学中国乡村治理研究中心团队成员于2015年11月、2016年8月调研所得,所涉及的人名、地名均做了匿名处理。。农民与土地的关联不再是直接的生产经营性关联,而是以租金为载体的货币化关联。在这个过程中,土地逐步物化为纯粹的生产要素。这为政府根据城市经济社会发展需要对农村土地或农业进行统筹性的规划提供了条件。

2.2 村庄空间社会性的弱化

一直以来,村庄都是农民生产、生活、娱乐的空间。费孝通用“乡土社会”来分析村庄的空间属性,农民“生于斯、长于斯、死于斯”[20]9。农民通过历史感和当地感的构建将个体生命与村庄融合在一起[21],村落熟人社会是农民自我实现的“社会文化场”[22]20。村庄是一个社会关系密集、价值意义密集的社会性空间。随着打工经济的兴起,村庄的社会边界逐渐被打破,村庄空间的社会属性因为村庄人口和资源的外流而呈现出弱化趋势。由于区域经济发展水平差异,不同地区村庄空间社会性的弱化有时间早晚和速度快慢之分。上海作为我国一线城市,当地村庄经历了一个较之于其他地区更为彻底的去社会化过程。主要表现为村民之间以村庄空间为基础的经济社会关联趋近解体、原子化程度增加。村民的生产、生活都表现为突出的外向性,这与上海比较彻底的城镇化有关。

农民城镇化大体包括两方面内容：一是农民就业的离农化;二是农民居住场所向城镇转移。它反映的是农民“离土又离乡”的状态。依托于城市经济的快速发展,上海较早就开始了自主城镇化过程。农民从农业生产经营环节的退出对村庄的影响主要体现在：它直接瓦解了村民之间以土地为基础的利益联结以及由此生产出来的互助交往。村民之间的关系松散化,他们的利益主要是在村庄之外的市场中获得。大概在20世纪90年代末,上海远郊农民就开始在城区或城镇购置房屋。当时较低的房价以及农民较强的经济增收能力使得很大部分农民基本能在城区或城镇安家,城市较多的就业机会和远较乡村更优的教育、医疗等条件构成了本地农民城镇化的重要推力。

上海农民的城镇化具有两个特征：一是不可逆性;二是城镇化地点的梯度迁移性。城镇化的不可逆性是指,即使户籍未从农村迁出的农民,他们已实质上切断了与农村的经济、社会、文化、价值等各类关联,农村对他们而言只是残存在记忆中的“乡愁”,或是年老时退养的场所。城镇化地点的梯度迁移性是指,相当部分农民走的是从小城镇到城区,再到上海市中心城区的城镇化路线,房产的巨大增值空间使得农民的财产具有较强的积累性。上海农村人口、资源持续性地向外流出,使得村庄内生建设动力严重不足,村庄发展处于相对停滞状态。

此外,即使是还未完全在城区或城镇定居的农民,他们的就业、生活也是城市面向的,村庄只是暂时的居所。从当前上海大部分村庄的常住人口来看,基本都是老年人。对这部分老年人来说,村庄也只是退养场所。以X村为例,该村有95%的家庭在镇区有商品房,1/3的农民在城区有商品房,60岁以上的老人所占比例为67.7%。由此可见,上海农民的就业、生活都已跳出村庄,深度镶嵌在城市体系之中,村庄空间的社会性基本瓦解,变为纯粹的物理空间。村庄空间的物理化同样为乡村服务于城市经济发展的需要提供了巨大空间,政府可以直接将村庄建设或规划放置在整体的城市系统中考虑。

2.3 比较完善的社会保障体系与村庄退守功能的消解

以上海雄厚的公共财政和强大的政府执行能力为依托,上海建立了覆盖城乡所有居民的社会保障体系。对农民来说,比较重要的是农村社会养老保险和职工保险。上海市在1987年就开始实行农村养老保险试点,到1992年,农村养老保障面扩展到56个乡镇。1996年,上海市颁布《上海市农村社会养老保险办法》,实现了农村人口社会养老保险的全面覆盖。据笔者2015年在上海L镇农村的调研了解,当地农民每月的养老金达到了近800元,农村户籍福利同城镇户籍福利的差距大幅缩小,基本实现了城乡养老保障水平的均等化。高标准的养老保障水平在一定程度上消解了家庭和土地的养老功能。农村年轻人和老年人从对土地的依赖性关系中完全解放了出来。政府兜底替代了土地的社会保障功能,这使得农村土地的生产要素属性更彻底地释放了出来。

在完善城乡养老保障的同时,上海还建立了比较完善的职工保险体系。以职工医疗保险为例,2000年,上海市正式实行《上海市城镇职工基本医疗保险办法》(第92号令)。2013年,上海市根据2010年以来国家相继颁布的《社会保险法》《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》等法律法规的精神重新制定了《上海市职工基本医疗保险办法》(简称“新办法”),并废止了《上海市城镇职工基本医疗保险办法》(简称“旧办法”)。“新办法”在上海市政府的强力推动下得到了较好地执行。较之于“旧办法”,“新办法”的一个重大调整尤其值得注意,即它扩大了“旧办法”的适用范围。“新办法”适用于上海行政区域内的企业、事业单位、国家机关、社会团体、民办非企业单位和有雇工的个体工商户。其中的“企业”不再限于“城镇企业”,这说明“新办法”将上海所有企业及其职工都纳入了职工基本医疗保险制度,扩大的适用范围涉及原参加小城镇综合保险的上海郊区用人单位及其从业人员、原参加综合保险的外来从业人员以及有雇工的个体工商户及其帮工。“新办法”适用范围调整的重要性在于它实现了上海几乎所有非农产业的正规化,所有从事非农产业的农民退休后都能拿到一定的保障金。

社会保障体系的完善进一步割断了农民与农村、农业的关联。从这个意义上来说,农民已经实现了实质市民化,其生活完全融入城市发展体系中。这同时助推了当地农民城镇化的不可逆性,村庄的退守功能逐步瓦解。

3 吸附型城乡关系下村级治理行政化的生成逻辑

村级治理行政化本质上反映的是村级组织与政府治理系统之间的行政隶属关系,政府可通过行政化手段对村级组织进行管理,并部分影响村级组织的人、事、财和行事规则。政府对村级组织的行政管理权力需要以村干部的职业化为前提,以形成村干部与政府之间的制度化利益关联。吸附型城乡关系下产生的外力驱动型村级治理行政化,是指在村民自治制度背景下,以兼职化村干部为治理主体的自治型村级治理向行政化村级治理的演变不是来自于村庄自主发展和内生需求的推动,而是地方政府意志主导下的产物。时至今日,上海农村已经形成了比较成熟的行政化村级治理模式。从产生的内在动力和发生学基础来看,上海行政化村级治理属于外力驱动型,这与当地吸附型城乡关系中农村服务于城市经济社会发展需要的功能定位有关。

3.1 乡村建设的城市功能定位

城市不仅是人才、科技、产业等元素高度聚集的经济发展空间,同时也是消费、休闲、娱乐等生活功能齐全的生活空间。随着城市经济的发展以及人口的增多,城市通常会面临严峻的空间瓶颈,以至于市民的部分生活需求无法在有限的城市空间中获得满足。这对上海这一超大型城市来说,更是如此。在农村人口持续外流的背景下,将城市空间的部分功能向农村转移以形成城乡有效互动以及优势互补便成为上海市政府重要的工作任务。上海庞大的城市经济体量和“大都市、小农村”的城乡分布格局使上海有需要且能够对本地农村进行全域性的统筹。在乡村建设的城市功能定位下,上海乡村并没有因为人口的外流而废弃,而是处于以城市功能定位为导向的规划和建设中。上海乡村建设的城市功能定位主要体现在两个方面：

一是都市农业定位。前文多次提到,随着农村劳动力向非农产业的充分转移以及社会保障体系的兜底,农民普遍脱离了农业和土地,农业不再承担农民就业和社会保障功能。这为农业其他功能的拓展提供了空间。据2017年上海统计公报显示,该年上海市国民生产总值为30 133.86亿元,其中第一产业增加值为98.99亿元,占比仅为0.33%。可见,农业对上海市经济体量的贡献非常小。上海市政府更注重本地农业的社会效益和政治效益,并始终对耕地保有量、粮食保有量以及农产品特别是蔬菜保有量有严格要求。2016年颁布的《上海现代农业“十三五”规划》明确规定,在划定永久基本农田基础上,建设80万亩粮食生产功能区,保持50万亩蔬菜生产能力,稳定213万亩绿叶菜种植面积。上海农业主要是发挥“粮袋子”和“菜篮子”的保障性功能。

大约从2005年起,上海市各级地方政府就逐步介入农业领域,全方位加强对农业的规范化管理。概括来说,政府对农业的管理主要包含以下方面的内容：第一,将土地通过委托给村集体或者乡镇土地流转服务平台的方式进行统一流转,然后再发包给农业企业、家庭农场等经营主体。2016年,上海农村土地流转率达75%[23]。第二,强化对农业整个生产过程的服务供给和监管。比如政府统一提供种子、农药以及水利等服务,对农业生产提出高标准要求。第三,政府对农作物的种植类型以及农田休耕或耕种比例进行规划。政府管理的每个环节都有相应的资金补贴。上海农业呈现出比较强的行政主导特征。

二是城市休闲功能区定位。截至2017年,上海常住人口2 418.33万人,人口密度约为每平方公里3 814人。面对如此庞大的人口数量,有限的城市空间很难完全满足市民的娱乐、休闲需求。上海市农村离城市的就近便利性使之成为城市休闲功能的最佳拓展地带。针对城市人口巨大的休闲娱乐需求,结合本地土地整治项目,上海市政府于2012年在全市打造21座郊野公园,平均每个公园的面积为21平方公里左右。以笔者调研的L镇为例,镇域总面积为48平方公里,下辖12个行政村、2个居委会。郊野公园的规划面积为21.4平方公里,占镇域总面积的近1/2,共涉及8个行政村。郊野公园建设的目的在于缓解上海城市功能不断提升过程中所面临的土地资源约束和生态游憩空间缺乏问题。乡村空间的景观性、生态性凸显出来,乡村分解了城市部分功能。整个乡村空间的规划都是在政府的主导下完成。

3.2 政务的大量创生

乡村建设的城市功能定位以及政府由此产生的系列举措最终都会转化为行政村范围内的治理事务。在行政村依然是我国乡村治理基本单元的背景下,以“村两委”为基础的村级组织自然成为承接政府主导型乡村建设所生成的行政事务的最优载体,从而克服政府直接与分散小农户打交道所存在的交易成本过高难题。然而,以兼业村干部为治理主体的半正式化治理体制难以应对行政事务密集且大量乡村建设资源输入的治理需求,需要对之加以改造。一个重要改造方式就是形成以职业化村干部为基础的正式治理体制,将村级组织吸纳到政府行政管理体系之中,增强政府对村干部的指导、管理和动员能力。在农村人口大量流出且已脱离农业、脱离土地以及村庄生活主体主要是老年人的情况下,村庄内生性的自治事务日趋稀少。这进一步为村级治理的行政化提供了可能。

以政府对农业的管理为例。在各级政府的推动下,上海农村大致形成了三种农业经营模式,分别是以嘉定外冈镇为代表的集体经营模式、以松江家庭农场为代表的家庭经营模式和以金山现代农业园区为代表的企业经营模式[24]。在这三种农业经营模式中,村级组织都直接或间接地扮演着管理、监督和协调者的角色,对接政府下达的各项资源、服务以及要求。集体经营模式中,农民将土地返租给村集体,由村集体提供农资,聘请田间管理员统一经营。村集体作为责任主体介入到耕种、收割、运输等几乎所有的生产环节中。家庭经营模式中,村级组织主要是作为家庭农场主与政府间的对接者角色,负责将政府统一配备的种子、农药、其他社会化服务以及相关农业补贴等工作落实到位,还包括将政府对农业生产的时间安排等要求传达下去。村级组织还需要聘用专门的管水员以保证家庭农场经营的用水需求。农业企业经营模式中,一般规模较大的农业企业大多将土地再次转包给小农户(主要是外地农民)。企业直接承担对接政府项目、农业安全监测、档案资料填写、小农户生产行为的监督等工作。虽然企业是主要的责任主体,但村级组织仍然需要协调和配合。仅农业一块,上海就形成了高度密集和专业化的管理队伍。以L镇为例,全镇3万亩耕地,下辖12个行政村。镇、村两级常年由财政支付工资、专门从事农业治理的行政、半行政人员就有140多人①王海娟在《土地整治与上海农业发展调研报告》中对之进行过统计：乡镇一级农业部门有4个,其中农技站人员20多人,主要负责传统农业生产;农业园区人员12人,主要负责现代农业发展;农业办公室3人,主要负责休闲旅游农业;L镇金土地发展有限公司若干人,主要负责土地流转。12个行政村,每个村按照8名农业管理员计算,总共也有96人。,其中村一级专门从事农业管理的工作人员平均有8人左右,包括分管农业的农业主任(由村干部兼任)、电工、水利管理员以及农业安全协管员等。

村级组织除了要承接政府对农业管理的相关任务外,诸如郊野公园建设中涉及的土地整理、沟渠路建设等项目落地问题都需要村级组织配合和协调,高标准的村庄环境卫生管理、村庄道路等日常管护工作同样需要村级组织来完成。总体来说,以城市需求为导向、由政府主导的乡村建设标准高、资源流量大,事务繁杂、细致且琐碎,需要一个职业化且受政府管理的专门队伍去完成。村级治理行政化是上海市政府基于城市经济社会发展需求对乡村进行统筹、规划和改造等理性设计逻辑自然延伸的结果,村级组织事实上成为政府在村庄的派出机构。

4 村级组织体系的构成及基本配套制度：村级治理行政化的实践表达

行政化村级治理与自治型村级治理是两种相对的村级治理模式。在自治型村级治理中,村干部的管理呈现出非正规性。虽然村干部具有承接政府部分行政职能的要求,但是其动用的治理资源都表现出一定的社会性,与村庄社会存在紧密关联,政府正式治理资源的支持有限。因而,政府对村干部的行为以及村级治理活动的开展不具有绝对的管理权。与自治型村级治理不同的是,在行政化村级治理中乡镇政府对村干部行为及村级治理活动的开展具有较强的制度化管理能力。基于调研结果,这里从村级治理架构、村干部选任机制以及村干部的治理行为特征等三个方面来勾勒上海地区村级治理的行政化实践。

4.1 条块化的村级治理架构

上海农村形成了“‘村两委’干部+条线工作人员”的条块化治理架构。“村两委”干部相当于“班子成员”,是村庄权力中心,承担村务决策和村庄统筹管理职责。条线工作人员主要从事事务性工作,接受村干部的工作指导。

每个行政村“村两委”干部的配备数量为3～5人。除书记、主任对村庄工作全面负责外,各行政村会根据村庄治理需要对其他“村两委”干部进行相应的岗位配置,形成村庄治理的各个条线。各个条线又会根据工作量的大小和复杂程度配备数量不等的工作人员,并受分管各条线村干部的工作指导。虽然各行政村因为村庄大小以及村庄具体治理事务的多寡在具体条线内容的设置上存在差异,但是“‘村两委’干部+条线工作人员”的岗位配置基本上是上海农村村级治理架构的主要形式。

比如城郊农村,由于有厂房出租、企业入驻等工商经济以及大量流动人口,村庄治理事务数量多且门类繁杂。这类村庄多设置有调解、司法、工会、治安、科普、社保、农建、卫生、工商等条线,而远郊地带的一般农业型村庄则主要是调解、卫生、农建、民政等条线。除了特别重要的条线是专人负责外,其他多是一个村干部负责多个条线。村里的条线工作人员分为两类：一类是村庄自主招聘的条线工作人员,工资由村集体承担,接受村干部的工作指导。环境卫生、电工就属于这一类型。另一类是由乡镇统一招聘并向各村分配的条线工作人员,工资由乡镇财政承担。村里的综治协管员、助残员和就业援助员就属于此种类型,他们直接受乡镇的业务指导,同时也受村干部的管理。

不论是村干部还是条线工作人员,他们都是专职化的,有明确的坐班要求,按照目标管理责任制的标准进行考核。村干部和条线工作人员之所以能做到专职化,原因就在于他们都有不低于外出务工收入的工资保障。村干部工资的多少与村集体经济状况成正相关,集体经济发达村的村书记工资能达到每年15万～16万元,集体经济薄弱村村书记的工资每年至少也有9万～10万元。上海一般将村集体年收入少于70万元的村作为经济薄弱村,并通过财政转移支付的方式来弥补此类村庄治理资源的不足。其他“村两委”干部的最低工资每年也能有7万～8万元,条线工作人员的工资每年在4万～5万元。此外,“村两委”干部和条线工作人员还有保险待遇和退休保障。

在条块化的村级治理架构中,村级日常工作采取的是以专业条线分工为主、以块为中心的整体动员参与为辅的条块结合的模式,权责职能边界清晰。从村级治理架构中的权力关系来看,其内部形成的是制度化的权力分配格局,包括村书记、主任在内的村干部权威都属于行政性权威。村级治理活动的开展主要依靠正式行政资源的支持。

4.2 制度化的干部选任机制

在对村干部的选任上上海先后经历了非正式指导和制度化指导两个阶段。2004年后备干部制度的启动可以看作为区分两个阶段的时间节点。2004年前属于村庄的能人治理阶段,这与当时村级治理的核心任务是以村集体经济发展为主有关,村集体经济主要是村办企业和招商引资。为了各村的经济指标能达到考核要求,乡镇有影响村干部人选尤其是村书记人选的动力。从调研组在部分农村的调研结果来看,20世纪90年代的村书记多是由乡镇党委提议和任命,且主要是从乡镇某部门或某企业的管理人员中遴选,经济发展能力是主要遴选标准。

进入21世纪,随着村级治理任务从经济发展向管理服务转变,上海各乡镇于2004年启动后备干部制度。也大致在这个时候,上海各级地方政府基于城市经济发展需求开始对包括农业、乡村空间规划在内的乡村建设进行全方位管理,由此产生了对建立一个专业化、正规化村级组织体系的需要。村级治理逐步从能人治理迈向专才治理。后备干部制度的启动标志着上海进入村干部的制度化培养和选任阶段。后备干部的选拔周期与村庄选举的周期一致,通常是每三年一次。当然,乡镇可根据村干部的队伍配备情况对后备干部的选拔时间进行灵活调整。

后备干部制度作用的发挥是通过村书记助理、主任助理的设置来实现的。书记助理、主任助理由镇街组织部门进行公开招聘,需经过笔试、面试等环节,对报考人有严格的年龄和学历要求,其中书记助理职位没有明确的户籍限制。年轻化和高学历是后备干部选拔的方向,也是村级治理队伍建设的方向。调查发现,从2004年之后当选为村书记、主任以及一般“两委”成员的工作经历来看,他们一般都是通过后备干部制度进入村级治理体系,遵从助理、委员再到村主职干部的晋升路线,书记助理、主任助理工作为他们提供了一个熟悉村庄工作以及熟悉本村村民的机会。经过多年实践,从书记助理、主任助理成长为村书记和村主任后备人选的情况已经比较多见。

后备干部同村里其他工作人员一样都是专职化的,工资待遇是村书记的55%,与一般的外出务工收入基本相当。后备干部有稳定的职业晋升预期,这对刚毕业的大学生具有相当的吸引力。对村干部来说,只要他们不犯原则性的错误,都能干到退休。男女分别到了57岁和52岁,村主职干部就不再连任。在村干部和普通村民看来,村干部主要是一份收入和退休有保障的正规性职业。

由此可见,上海形成了以后备干部制度为基础的稳定且制度化的村干部更替和选任机制。后备干部制度在一定程度上强化了村干部权力来源的制度属性,是上海地区行政化村级治理体系得以存续的重要制度保障。

4.3 规则型治理秩序的形塑

依据村集体经济的发展程度,上海农村可粗略划分为城郊地带的集体经济雄厚村和远郊地带的集体经济薄弱村,后一类村庄在数量上占绝大多数。不论是何种类型村庄,地方政府都表现出对村庄的强大管理能力。对集体经济雄厚村而言,在村财镇管的制度下,村集体没有经济主导权,财权由镇来掌握。村集体资源属性实现了从村庄小公性质向政府大公性质的转换,形成了地方政府以资源为基础对村级组织的管理。对集体经济薄弱村而言,其村级治理资源包括村级工作人员的工资、村庄的日常管理和建设费用等几乎全部依靠上级政府的财政资源输入。村级治理资源对政府的强依赖性,更是强化了上级政府对此类村庄治理的指导能力。上海的村级治理也因此呈现出较强的资源分配性特征[25]218-230。

村级治理资源由政府所掌控的特点意味着政府有制定资源使用和分配规则的权力。为了保证资源的合理使用,政府通常会采取相应的制度手段以及考核手段对村干部的治理行为进行规范,并提出档案备份、办事留痕等工作要求。村级治理对政府资源的强依赖性也使村干部有执行上级输入的各项规则的动力。以当地“四议决策法”的执行情况为例。虽然很多中西部地区的农村在政府的指导下都建立了村务监督委员会等事务决策和监督机制,但多没有得到有效执行。该制度在上海农村却得到了较好地贯彻。上海每个农村都设有村务监督委员会,其成员由村民代表大会产生,村监会主任和“村两委”干部参与村庄相关事务决策。村庄重大事项基本上都会经过村支部提议、“村两委”商议、村党员大会审议和村民代表会决议的“四议”程序。

对政府来说,出台的各项制度是规范村干部行为的手段。对上海的村干部来说,在较高工资保障的前提下,按照政府的规定行事则是一种免责机制,破坏上级规则的任何行为都可能带来失去村干部职位的风险。此外,充裕的行政治理资源也使村干部无需过多倚重社会动员、人情、面子以及其他非正式手段进行村庄治理,村级事务在行政框架内就能得到较好解决。因而,政府借助对村级治理资源的管理,强化了其向村庄输入制度和规则的能力,进而形成了政府在乡村治理中的强大指导能力。村庄也实现了以制度、规范、程序等为依据的规则型治理。

5 总结与讨论

得益于城市经济的快速发展和城市经济对农村劳动力强大的吸纳能力,上海农民较早且迅速地进入到城市化进程中。在社会保障体系日益完善的背景下,上海农民能够脱离与农业、土地的关系而完全投入到市场中并且有能力规避市场的风险。这强化了他们的城市生活取向。人口的持续流出带来村庄的快速萧条,村庄缺乏内生的自主建设需求。与此同时,随着城市经济的扩张和城市人口的膨胀,城市资源和空间限制日益突出。这构成了城市部分功能向农村进行延展的动力,将农村作为城市的一个规划板块,并形成吸附型城乡关系。在村庄内生性治理事务有限的情况下,村级组织主要承接政府对村庄进行建设所生成的行政事务,“村两委”成为政府行政层级在村庄的延伸。上海农村的治理或乡村建设定位并不主要是立足于村庄的内生性需求(当然在农村人口已经大量向城镇流入的背景下,村庄的内生性需求也是极其有限的),而是面向城市的经济社会发展需要。因此,农村功能的城市定位意味着上海农村治理带有突出的城市属性。

较之于传统乡村治理秩序的自然生成性,城市治理秩序表现出较强的人为规划性。这决定了在农村中不属于村级治理的事务都会被纳入城市治理的范围,行政事务的数量和复杂性都会成倍增加。在韦伯看来,科层制产生的一个重要原因就是伴随工商业的发展所带来的行政事务复杂性的增加[26]31-36。上海农村治理的城市属性主要体现在两个方面：第一,村庄管理和建设目标的城市导向。即村庄管理和建设主要是服务于城市经济社会发展体系的功能需要。第二,村庄管理和建设标准的城市导向。比如农业生产管理、村庄空间打造以及环境卫生管护等都是按照城市治理的要求展开。在吸附型城乡关系的宏观背景下,上海农村功能的城市定位必然会带来村级治理事务特别是政府下达的行政事务的大量产生。这构成了上海村级治理行政化生成的内在逻辑。

实践中,上海农村也出现了治理目标或治理定位的错乱,并陷入资源软约束下行政化治理逻辑强化的处境之中。依托雄厚的公共财政资源以及强有力的正规化村级治理体系,上海各级政府一方面不断向农村输入各类公共服务资源、提高各方面的治理标准、增加对村庄各项创建活动的要求;另一方面采取物质激励和精细化考核的方式来激发“村两委”人员的工作动力。以创建活动为例,在自上而下的目标管理责任制考核压力下,各级政府都有强烈的“创先争优”动力,这不仅影响到工作的排名,而且还与绩效工资挂钩。传导到村庄,乡镇各条线对村干部都会提出具体的创建要求,并附带细致的硬性考核。就我们调查所涉及的村庄来说,基本上每个村每个月都有至少五六次的创建活动。这些活动有些可能与村民的实际需求并无太大关联,造成了一定程度上的行政内卷化。

行政内卷化是指在一定的治理单元内投入了过量的治理资源,而治理效果却没有显著提高,造成治理资源无效消耗的状况。主要表现为包括公共服务供给在内的乡村治理项目往往与村庄发展的实际需求不符。大量的公共服务供给超出了村庄既有人口所能承载和接受的能力,造成政府对村庄的过度治理,而村庄亦陷入治理体系膨胀、空转和治理悬浮的困境之中。从这个角度来说,我们需要对此种现象有所警惕。如何保证行政化村级治理的有效运转,提高其治理绩效,是有待进一步研究的课题。

此外,较之于国家与社会关系的分析框架,城乡关系的研究视野还可揭示出我国村级治理行政化生成逻辑的空间差异。改革开放以来,我国各地经济、社会发展的活力得到了充分释放,经济、社会快速发展。与此同时,由于地理区位以及国家政策倾斜程度的差异,城市经济的发展程度以及农村社会的经济基础发生了一定程度的分化,这意味着不同地区也会呈现出不同的城乡关系类型,比如中西部欠发达地区的城乡关系类型就不同于东部沿海发达地区,它们所表现出的村级治理行政化样态及其生成逻辑也会有所差异。通过纳入城乡关系视野,不仅有助于深化对我国村级治理行政化问题的理解,也在较大程度上拓展了我国乡村治理研究的视域。