法律群团参与社会矛盾纠纷多元化解探析<br/>——以全面依法治国新理念新思想新战略为指导

法律群团参与社会矛盾纠纷多元化解探析
——以全面依法治国新理念新思想新战略为指导

2018-01-27于浩明

天津法学 2018年4期

于浩明

（天津市法学会，天津 300204）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对全面依法治国作出一系列重大决策部署，提出一系列新理念新思想新战略。这是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是深化全面依法治国实践的根本遵循。党的十九大明确指出，坚持全面依法治国是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。在中央全面依法治国委员会第一次会议上，习近平总书记提出了全面依法治国七项重点工作，其中就包括要推进法治社会建设，依法防范风险、化解矛盾、维护权益，加快形成共建共治共享的现代基层社会治理新格局。

健全和完善矛盾纠纷多元化解机制，是加强和创新社会治理、预防和化解社会矛盾的重要手段。法学会作为党领导的人民团体，法学界、法律界的群众团体、学术团体和政法战线的重要组成部分，应发挥法律群团优势，主动参与矛盾纠纷多元化解机制建设，为提升社会治理水平贡献智慧和力量。结合我国矛盾纠纷多元化解机制的实际，对比西方ADR的特点和优劣，在全面依法治国新理念新思想新战略的指导下，对法律群团参与社会矛盾纠纷化解有了新的思考。

一、西方ADR制度现状

ADR起源于美国，80年代以后进入高速发展期，目前，欧洲和日本等国家也在积极推动。学界认为，ADR在人权保护、社会治理创新、应急、司法改革等方面的积极价值被不断发掘出来，已从最初的诉讼替代物发展成为纠纷解决的优先选择渠道或主渠道。ADR制度主要包括协商、调解和仲裁三种基本类型。美国早在1998年就通过了ADR法，明确ADR为中立的第三方通过早期中立评价、调解、小型审判及仲裁等程序，协助当事人磋商、解决纠纷的，法官主导的司法判决程序以外的程序。经过不断发展，ADR在西方国家的法律地位不断提高，覆盖范围和领域也在逐年扩大，新兴的ODR（在线纠纷解决机制）也在不断丰富着ADR的覆盖维度和广度，ADR以其多元化、适应性、灵活性的特点被越来越多的西方国家所应用。

美国司法界和学术界普遍认为，ADR制度是基于民间纠纷化解的诉求发展起来的，从程序、主体、方式上都没有与司法审判相混同，更多的是作为审判的前置程序出现，是纠纷进入法院前的非审判解决途径。仲裁、调解是具有专业知识的第三方在充分征求当事双方意见、追求对立双方意见最大程度统一的基础上做出的，仲裁、调解的结果在可执行性上得到法律的确认和支持。法官本身不参与仲裁或调解，保证了法官审判的独立性，第三方仲裁调解的自治性，确保了ADR模式与司法审判的相互补充。在英美法系中，司法审判更多着眼于程序正义，而ADR则更多着眼于服务纠纷当事双方的利益。这种优势吸引了更多的纠纷当事人通过ADR解决矛盾问题。ADR本身属于有一定公共权力参与的纠纷解决方式，具有刚性的规则，又具备柔性的灵活，形式多样、刚柔并济，在提高诉讼效率，减少当事双方对抗，降低诉讼成本，节约司法资源等方面发挥了重要的作用。

二、我国矛盾纠纷多元化解机制的特点

党的领导是我国矛盾纠纷多元化解机制中最大的特点，也是最大的优势，我们党一直把加强社会治理、防范风险、化解矛盾作为全面依法治国的重要任务来抓，建立了党委领导、政府主导、社会参与的大调解体系。我国的矛盾纠纷多元化解机制与ADR虽有一些共同点，但在化解矛盾纠纷的过程中，无论是行政、司法还是民间力量作为主体，都是在党的领导下进行的，这是其他国家无法比拟的制度优势。我们更加注重发挥组织优势、制度优势，将工作前置、重心前移，下大力量开展矛盾纠纷排查化解工作，防止矛盾激化和扩大升级。我们注重发挥群众的智慧力量，早在上世纪60年代，就创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的枫桥经验。我们注重人民调解、司法调解、行政调解有机结合，坚持综合运用法律、政策、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，充分发挥了调解在维护社会稳定中的重要作用，促进了社会和谐稳定。

目前，矛盾纠纷化解的主体以行政、司法力量为主，第三方力量为辅。化解的对象主要聚焦民生领域、安全领域、金融领域和环境领域等涉众型矛盾隐患。化解流程上注重事前的排查，工作重心多在村居或镇街一级的基层，建立了网格化管理模式，依托各级综治、司法和调解组织建立起矛盾就地排查、就地化解的工作机制。总的来说，我国的矛盾纠纷化解体制体系上比较健全，但行政化的特点比较突出，多元化解中第三方的作用发挥不够。

党的十九大提出打造共建共治共享的社会治理格局，要实现这些“共”，就要在矛盾纠纷多元化解机制的“多元”上下功夫。这个“多元”既是化解主体的“多元”，也是化解领域的“多元”，更是化解方式的“多元”。目前，我们的矛盾纠纷化解机制中第三方的力量还很薄弱，公益性的调解力量管理较为松散，针对群众个性化纠纷解决诉求的化解途径还比较单一，调解的可执行性有待加强，法治教育的针对性和实用性有待提高。摆在我们面前最大的难题是如何引导群众对矛盾纠纷化解方式的认知和接受，引导群众将调解作为矛盾纠纷化解的主要渠道和首选方式，改变“遇事就上访，信‘访’不信法”的错误认识。

三、法学会参与矛盾纠纷化解的方式探索

法学会作为党领导的人民团体和法学界、法律界的群众团体、学术团体，具有作为第三方参与社会矛盾纠纷化解的客观条件和智库优势，法学会可从四个方面着手，积极参与社会矛盾纠纷多元化解工作。

（一）推动理论研究

组织有关方面专家、学者对我国现行的矛盾纠纷多元化解机制与西方ADR进行比较研究，梳理汇总ADR中适合我国法治建设规律特点的方法模式，不断健全完善我国矛盾纠纷多元化解工作的理论体系，为具体实践提供理论支撑和智力支持。推动法律实务部门结合司法实践总结提炼矛盾纠纷化解经验，推广符合群众需求和司法制度要求的示范性矛盾纠纷多元化解工作模式。发挥法学会作为群团组织的参政议政作用，及时推动研究成果转化，将最新理论研究成果和先进实践经验作为建议参考，向党委和政府有关职能部门提出，积极建言献策，服务党委和政府依法科学决策。

（二）搭建服务平台

按照全面依法治国关于建设覆盖城乡、便捷高效和均等普惠的现代公共法律服务体系的工作要求，组织法学法律工作者和广大会员参与矛盾纠纷化解，主动搭建与综治、司法、行政等部门对接的服务平台，将政治觉悟高，工作能力强，业务水平优，有社会责任感的法律人才，推荐到社会矛盾纠纷化解机构，为基层化解社会矛盾纠纷提供智力支持和人才保障，帮助作出及时、权威的法律咨询和政策解读，引导当事人正确认识矛盾焦点和利益保护，及时将矛盾化解在萌芽和初始阶段。同时，法学会还可以发挥中立第三方的作用，探索与司法实务部门合作建立调解工作室，让基层群众享受更便捷、更优质的法律服务，同时分流和引导部分诉讼案件通过调解等方式解决，有效节约司法资源。

（三）加强教育宣传

以“双百”活动、“青年普法志愿者法治文化基层行”等活动为载体，推进法治宣传进乡村、进社区、进学校等基层普法活动。不断扩大宣讲范围，从强化舆论引导，规范法治意识形成，夯实青少年教育等方面入手，营造全民崇尚法律的理念自觉和行动自觉。注重调解理念的养成，通过务实有效的法治宣传教育，培养群众依法解决矛盾纠纷和通过调解解决问题的意识。提升基层群众法治观念和法律素养，积极营造办事依法，遇事找法，解决问题用法，化解矛盾靠法的良好社会氛围，激发基层矛盾纠纷化解的内生动力。

（四）注重队伍建设

借助高校法学院系的培养机制和法学会各学科分会的研究平台，加强对法治建设，依法治理和社会矛盾纠纷多元化解机制研究领域人才的发现和培养，吸引更多法学法律人才投身于社会矛盾纠纷多元化解机制理论研究。加强对人民调解员，综治网格员，矛盾纠纷排查信息员等基层工作人员的政治教育培训，法律知识培训，业务技能培训和实践能力锻炼，培养一批专业调解人才，不断提高基层矛盾纠纷调解化解机构的整体水平和群众的认可度、公信力，发挥基层调解作为化解矛盾纠纷第一道防线的重要作用。同时积极探索建立公益性的调解机构和调解人员队伍，组织有关法学法律工作者，具有专业知识和业务能力的志愿者，退休司法人员，在群众中有较高威信的“乡贤”等方面人员，开展公益性法律知识讲座、咨询和服务，有效开展社会矛盾纠纷调解化解工作。

四、完善社会矛盾纠纷多元化解机制的建议

（一）加强顶层设计，注重基层经验

按照加强和创新社会治理的工作要求，总结提炼各地经验，尽快出台符合我国国情，覆盖行政、司法等各领域的一揽子建设方案。把注重顶层设计和鼓励基层实践探索相结合，加强统筹兼顾，充分尊重基层首创精神。从立法保障和司法保障等层面加大对多元化矛盾纠纷化解的支持力度，根据地区实际和矛盾纠纷特点因地施策，不搞一刀切、齐步走，充分发挥调解工作的柔性优势。

（二）创新工作模式

顺应时代需求，不断创新纠纷解决模式和方法途径，坚持将矛盾纠纷化解机制建设与司法改革同步研究、同步推进，建立多元化、精细化的矛盾纠纷化解体系。鼓励司法资源紧张、矛盾纠纷多发的地区试点建立诉讼外纠纷化解调处机构，充分保障调解的公信力和权威性，充分利用信息化条件下的技术优势和便利方式，探索建立线上纠纷解决机制，充分发挥司法机关和政府职能部门在纠纷解决机制中的独特优势，积极参与和推动多元化矛盾纠纷调处化解，尝试各种有效的实践创新。