深化铁路内部改革的对策研究*

2018-01-27杨琴刘蔚

铁道经济研究 2018年4期

杨琴刘蔚

（1中国铁路经济规划研究院有限公司助理研究员，北京 100038；2中国铁路经济规划研究院有限公司助理研究员，北京 100038）

随着铁路改革的快速推进，从中国铁路总公司（以下简称铁路总公司）成立到18个铁路局完成公司制改革工商变更登记，再到铁路总公司机关组织机构改革，一系列改革措施正在使铁路这个“沉睡的巨人”醒来，铁路发展呈现出一定新气象。但要看到，一些长期存在的深层次问题并未得到根本解决，改革任务远未完成。

1 铁路内部改革问题分析

铁路总公司继承了“共和国长子”的全部财富，也不得不扛起全部包袱，改革中面临诸多困难。

1.1 铁路法律法规亟待加快修订完善

现行《铁路法》是20世纪90年代初颁布的，曾为铁路发展作出巨大贡献，但许多规定与政企分开后的新情况不相符，使铁路改革失去了合法性基础，必须尽快修改完善。政企分开后，国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，从政策上指明了投融资发展思路。但关于铁路投融资体制的法律法规尚属空白，缺乏相应的保障机制。

1.2 企业尚未成为真正市场主体

政企分开后铁路深化改革的方向是市场化。如何通过构建有序的市场体系，使铁路企业真正成为市场主体，在市场竞争中生存发展，是我国铁路企业一直面临的挑战。

由于铁路总公司是从政府行政机关脱胎而来，仍存在许多不适应企业化、市场化发展的思想观念，企业发展的内生动力不强，活力激发不够；现行铁路运价在引导资源优化配置、激励经营主体等方面也存在缺陷；铁路职工普遍缺乏危机感、紧迫感和责任感，主动服务意识有待增强。

1.3 铁路债务风险加大

铁路总公司财务可持续能力缺乏，金融风险增加，铁路债务问题值得高度关注。截止到2017年三季度，铁路总公司负债达4.83万亿元，负债率高达65%。从我国中长期铁路发展需求看，2030年前铁路网规模需达到20万km左右，尚需新增投资8万亿至10万亿元，筹资压力巨大。

2 深化铁路内部改革的对策

2.1 完善铁路法律法规

铁路改革，立法先行。在新形势下，中国铁路需要加快完善铁路法律法规制度建设，坚持依法治国和以德治国相结合。铁路企业需要依法处理好企业与旅客、货主的关系，诚信经营，承担社会责任，树立企业的良好形象。

一是修改《铁路法》，完善铁路法规体系。《铁路法》是铁路法规体系的基本法，现行《铁路法》已不适应行业发展，需要尽快修改完善。依据修改后《铁路法》，制定若干行政法规，作为《铁路法》的配套立法。依据国家法律法规的规定，国务院铁路主管部门可以在权限范围内，制定若干行政规章，形成法律、法规和规章层次清晰的铁路法规体系。通过修改《铁路法》，以法律规范确定铁路改革的目标，依法推进铁路改革。需要修改的内容主要有：明确政府行政管理职能，包括各级政府事权划分；明确铁路建设中的法律问题；明确铁路安全管理中的法律问题；对铁路运营中的基本行为予以法律规范，包括运价、旅客和货物的损害赔偿等；正确界定铁路商业性运输与公益性运输关系；铁路投资融资法律规范；完善铁路涉外法律规范。

二是做好铁路立法配套研究工作，推进铁路法制建设。尽快完善铁路市场主体、铁路运输经营、铁路投资融资及建设等法律制度[1]，主要包括：铁路运输企业定义、条件、基本义务，设立铁路运输企业程序，铁路运输企业之间关联交易、垄断与不正当竞争的处理，铁路运输企业合并、兼并、重组、解散与破产的处理，铁路运输合同成立与生效，旅客和货物运送条件，托运人、收货人的权利义务与责任，承运人运送责任、告知责任、联运权利义务和责任等，铁路运输事故处理；铁路运输事故损害赔偿等；同时，把现行有利于吸引社会资本的政策上升为法律规范，对民间资本投入铁路加以保护；将铁路分类建设、铁路建设补贴、铁路建设工程质量监管、铁路建设工程与其他设施相邻关系的处理等内容纳入法律法规等。

2.2 进一步完善企业法人治理结构

完善国有企业法人治理结构是全面推进依法治企、推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是新一轮国有企业改革的重要任务。从实践情况看，许多国有企业虽已初步建立现代企业制度，但是部分企业尚未形成有效的法人治理结构，权责不清、约束不够、缺乏制衡等问题较为突出。

首要任务规范主体权责。健全以公司章程为核心的企业制度体系，充分发挥公司章程在企业治理中的基础作用，依照法律法规和公司章程，严格规范履行出资人职责的机构、股东会、董事会、经理层、监事会、党组织和职工代表大会的权责，强化权利责任对等，保障有效履职，完善符合市场经济规律和我国国情的国有企业法人治理结构，进一步提升国有铁路企业运行效率。

在18个铁路局完成公司制改革后，还需要进一步理顺出资人职责，转变监管方式；加强董事会建设，落实董事会职权；维护经营自主权，激发经理层活力；发挥监督作用，完善问责机制；坚持党的领导，发挥政治优势。

2.3 落实分类分层投资责任

实行分类建设是实现铁路持续稳定发展的保证，是国内外基础设施发展的共同经验。我国铁路存在不同类型和多重属性，对铁路建设和经营应采取不同政策。

首先，明确分类建设标准及投资责任。从法律层面明确铁路的分类和判定方法，明确中央、地方政府、铁路企业应承担的铁路投资责任。确定铁路分类建设标准，按照线路在铁路网中的地位和作用，可将铁路分为干线铁路、支线铁路、专用铁路、铁路专用线；根据铁路线路项目的社会效益和经济效益情况，可将线路分为公益性铁路和经营性铁路。

其次，按照不同标准实施分类建设。分层制定铁路路网规划，由中央政府和地方政府分别制定国家和地方铁路网规划，充分考虑和尊重地方政府在铁路发展方面的需求，在规划和审批上给予大力支持。中央政府负责协调国家和地方铁路网规划的衔接，负责国家铁路网规划的实施，地方政府负责地方铁路网规划的实施。

第三，分类落实建设责任。路网干线应该由中央政府和国家铁路企业承担干线铁路的建设。公益性路网主干线，由中央财政资金全额投资建设，或者项目资本金75%以上由财政资金投入；经营性路网主干线可以铁路企业投资建设为主，也可采取合资方式，由国家铁路、中央政府、地方政府和社会资金共同建设。区域干线由地方政府和铁路企业投资建设。城际铁路和铁路支线由地方政府或者企业负责投资建设，政府可给予沿线综合开发、相关产业统筹发展等鼓励政策引导社会投资，按市场化运作。铁路专用线由企业自行投资建设。

2.4 落实政府资金的来源及渠道

为优化资源配置、维护市场统一、促进民生和社会公平，各级政府需要理顺财税政策，加大对铁路行业的支持。

在建立铁路分类投资建设体系的基础上，明确各级政府在铁路建设中的职责，同时保持财政对铁路建设投资的相对稳定。明确政府财政性资金的渠道，加大中央财政预算内资金以及地方财政对铁路建设项目的投入；积极落实政府对公益性铁路项目的投资责任；通过征地拆迁优惠、减免或返还税收、降低贷款利率和延长偿还期、直接注入资本金等政策方式来实现政府投资，分担铁路的建设责任。目前铁路建设资金中真正意义上的财政性资金比例非常少，特别是中央政府的投入很少。中央财政性投入至少应该将占铁路投资总额的比例提高到10%以上[2]。

同时，发挥地方政府资金引导作用。根据分类建设、分类经营原则，明确地方政府铁路投资中的政府边界和市场边界，吸引社会资本投资铁路。地方政府支持铁路的重点是为社会资本投资铁路搭建投融资平台，建立整合社会资本的铁路专业化融资平台，打通社会资本投资铁路的专业化通道，同时，投资公益性项目的补贴公益性运输；经营性项目由政府根据情况对其提供财政贴息、财政补助。鼓励地方政府对于主要服务于地方经济社会发展的铁路项目如城际铁路相对控股或绝对控股，充分发挥股权的激励机制，提高地方政府在铁路建设和运营中的话语权，调动地方政府的积极性。

2.5 加快建立公益性运输补贴机制

铁路在深化改革中，亟待建立铁路公益性运输补贴机制，将铁路运输企业的公益性业务与经营性业务分开，明确界定政府与企业的责任和义务。

首先，确立公益性运输亏损补贴制度原则。通过修改《铁路法》，明确铁路公益性运输的认定和亏损补贴制度的法律地位，明确政府与铁路企业之间对铁路公益性服务的市场交易关系，以确保补偿制度执行的制度化。坚持“谁受益，谁补贴”的原则，分类制定公益性运输损失的补贴政策。将运价、税收等改革统筹考虑，适度引入竞争，提高财政补贴的效率。

其次，依法界定公益性运输补贴范围。在规范制定客运分等级别成本、货运分品类别成本计算方法的基础上，从成本角度核定各类政府运价管控的运输产品的公益性以及相应亏损幅度，为确定应补贴额度提供依据。

第三，明确补贴资金来源。建议采取直接补贴方式，直接补贴铁路客（货）运输承运企业。由铁路总公司代表铁路运输承运企业，每年向中央或地方财政上报公益性运输业务报表和公益性铁路运输报表，经核审确认后拨付；学生运输的亏损由教育部承担，伤残军人运输的亏损由民政部承担，支农物资运输的亏损由农业部承担，其他公益性运输业务的亏损可根据各地区运输量，由各省承担。

第四，建立长效补贴机制。成立铁路公益性运输基金，以保证公益性运输补贴制度的长期、有效。基金来源，主要由财政出资，可从其他交通方式收取的税费（如车船税）提取一定比例，也可从铁路运输企业利润中提取一定比例，共同组成本基金，专款专用。基金由国家铁路局实施运作，根据基金确定的补贴范围、年度征收情况、运输企业上报的公益性运输亏损情况，编制基金支出预算，经财政部审核后，安排基金支出。

第五，推进相关配套措施。加快铁路各类分线路别、分运输产品的运输成本计算方法的研究；继续推进铁路收入清算方法的改革工作，解决客运收入和货运收入合理再分配问题，以及运输企业之间相互提供服务的清算指标和清算标准问题，以便计算不同形式的公益性运输、公益性线路亏损。

2.6 支持铁路企业吸引社会资本与发展多元经营

各级政府要积极支持铁路企业吸引社会资本，发展多元经营。以国铁投资为基础，利用外部资金，引入多元投资主体，采用合资、联营等方式通过地方政府投资、银行贷款、企业债券、股票上市、增资扩股、企业兼并、中外合资、融资租赁等途径筹集建设资金。推进各类资产资源经营开发，充分利用铁路技术、资本、品牌、网络、商标等优势，发挥专业技术引领、资本品牌输出、网络经营平台等方面的作用，挖掘各类资产潜力，盘活利用低效闲置资源[3]。

实行低税、减税或税收返还等优惠政策；在土地使用审批、转让及地价方面给予优惠政策，授予一定的铁路用地开发权、资源开发权等；为铁路建设债券发行、铁路项目融资、银行贷款提供必要的支持或担保，针对某些铁路建设项目，给予政策性的优惠贷款或者政府贴息补助；鼓励地方企业、外商等用资金、劳务、实物等多种形式参股合资铁路建设，甚至控股。强化铁路信息化系统建设，推动铁路客运相关产业领域开放市场，减少市场准入的限制，吸引社会投资，拓展铁路商业发展空间。

支持铁路企业实施土地综合开发。充分利用国家政策，加强与地方政府的联系与合作，在用地指标、土地供应、规划调整、财税征收等方面着手，积极争取综合开发土地资源。建立与各级政府的沟通协商机制，使地方政府在编制土地利用总体规划和城市规划时，统筹考虑铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用需求。借鉴国外铁路经验，盘活铁路用地资源、土地综合开发利用的措施办法，以土地开发收益支持铁路发展。一是争取地方政府对铁路用地综合开发的支持。支持铁路企业进入土地综合开发市场，在铁路沿线土地开发主体、开发模式、增值收益分配等问题上加强与地方政府协商沟通，达成共识，实现合作双赢。二是改变铁路站场及沿线地区的开发模式。发达国家的火车站、地铁站多是商业区和车站经济圈，而国内大部分火车站和地铁站的主要功能仅是交通枢纽，车站土地的开发利用价值没有充分发挥。因此，需要将传统的、单一的交通枢纽功能转化为集交通、商业、娱乐等功能于一体的综合性开发，把建设城市商业综合体作为铁路土地综合开发的方向。三是采取差别化开发策略。铁路土地开发对沿海和东部地区的铁路建设的推动作用将更明显，而中西部地区的铁路建设是未来的重点。需要根据不同地区的特点，对土地综合开发采取不同的策略。