我国政府购买公共服务评估机制研究

辛 田

(河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475001)

评估工作作为政府购买公共服务的一个必要环节，对于提升政府公共服务水平有着至关重要的作用。学术界已有学者对这一问题做了一些研究。王浦劬和萨拉蒙等人认为，当前我国政府购买公共服务缺乏健全的服务评价体系和监督体系，服务成本难以控制。魏娜、刘昌乾提出，应搭建多元主体参与平台，建立购买主体-承接主体-使用主体-评估主体为一体的合作供给机制，评估主体可以运用公共服务供给过程中获得的信息，开展全面、有效的评估工作，然后将评估报告反馈给政府，为其以后购买公共服务提供实践经验[1]。范炜烽等人通过对长三角地区政府向社会力量购买公共服务评估模式的分析，揭示了政府购买公共服务评估过程中存在的去行政化、合法化和协同化困境，希望通过优化评估提高政府购买效率和供给水平[2]。邰鹏峰基于内地政府购买公共服务评估的实践，从评估标准、评估主体、评估方式和织资质评估四个方面提出了破解政府购买公共服务评估困境的对策与思考[3]。徐家良、许源认为，政府购买公共服务绩效评估大致符合公共服务绩效评价的“3E”结构，即经济、效率和效果[4]。徐家良、赵挺认为，政府购买公共服务评估主要包括对机构资质的事前评估、承担项目服务期间的中期评估、公共服务最终结项评估[5]。季路、范炜烽等认为，政府购买公共服务评估应从政府职能、公众需求、契约合同和制度环境四个方面进行[2]。王浦劬在《政向社会力量购买公共服务发展研究：基于中英经验的分析》中提出，公共服务供给过程中涉及到的所有主体即购买主体、承接主体、使用主体都应被纳入评估范畴，以体现评估的全面性[6]。尽管研究成果相对较少，但充分体现了学界对政府购买公共服务评估的重视。

1 我国政府购买公共服务评估现状

1.1 评估内容

服务制度方面，评估内容包括政府财政制度、服务事项管理制度、人员培训制度等。政府财政制度评估主要衡量政府购买公共服务的支付能力以及资金在各公共服务项目中的运行状况，从而保证社会资源得到有效配置，满足社会公众的多样化需求。服务事项管理制度评估主要评估公共服务购买过程的公正化，利用业已形成的竞争环境，通过公开招标等方式选出更具资质和权威性的、社会认可度高的社会组织承担公共服务，提高公共服务供给的质量。人员培训制度评估主要评估从业者的专业素养和技能，促使工作人员不仅能够很好地把握社会公众的需求，还能提高服务供给的效率和质量。

服务质量方面，评估内容包括服务数量、服务成果标准及服务质量标准等。从承接主体看，评估通常分为事前评估、事中评估和事后评估。事前评估提供服务的数量及种类；事中随时跟进公共服务质量以及资金投入状况；事后评估公共服务的完成情况是否符合合同要求，是否符合公众的需求以及社会认可程度。

公众满意度方面，评估内容主要是服务对象对服务的满意程度。当前各国政府普遍注重公共服务职能的完善，将“服务型政府”作为一种新的政府治理模式。党的十八大报告明确提出要建设“人民满意的服务型政府”的目标。因此，客观评估公共部门满足公众需求的状况以及存在的问题至关重要[5]。

1.2 评估方法

目前，我国政府向社会组织购买公共服务的评估方法主要有三种：内部评估、外部评估和内外结合评估。实践中，各地灵活开展。内部评估是各单位内部人员根据评估要求开展的自我评估，可及时发现公共服务供给过程中存在的问题，并提出改进意见。外部评估即 “第三方评估”。所谓“第三方”是指具有资质和权威性的、信誉良好的专业的中间机构，他们制定了一系列评估指标对政府购买公共服务的承接主体进行评估，从而得出全面、权威、说服力强的评估报告。上海、北京、东莞等地均出台了政府购买公共服务评估办法，第三方评估机构根据各项评估指标进行打分，然后给出综合评估报告。第三方评估弥补了政府自我评估的缺陷，提高了评估结果的准确性和公正性，增强了社会认可度。目前我国政府购买公共服务评估大都采用内外评估相结合的方法，即在内部评估的基础上引入第三方评估。这可以充分保障政府购买公共服务有序开展，更好地满足社会公众的多样化需求，实现社会治理创新。

2 我国政府购买公共服务评估中存在的问题

2.1 购买主体和承接主体缺乏外在约束

第一，政府购买公共服务种类繁多、数量庞大，可能会有“捉襟见肘”的时候，但有些地方的领导盲目开展评比，过分追求速度，从而导致财政赤字。第二，近年来我国财政对政府购买公共服务支持力度加大，一些社会组织与政府关系密切，他们实际操控着招标过程，其他社会组织成了“陪标”，这为一些官员权利“寻租”提供了便利。第三，某些社会组织中标后不按合同规定开展服务项目，敷衍了事，他们与评估机构“合作”，寄希望于通过所谓的“评估”获得政府的肯定，严重影响了公共服务供给质量，造成了政府投资的浪费。

2.2 第三方机构独立性和专业性缺乏

第三方评估在我国起步较晚，目前大多数第三方评估机构附属于政府部门，法律地位不明确，评估体系不健全。具体说来，第一，专家和社会大众的参与度不够导致评估人员整体素质不高、专业技能差，大部分评估工作是为了应付工作汇报和例行检查，流于形式。第二，由于第三方评估机构对政府的依附性，评估结果的客观性难以保证，在实践中，评估不合格的项目几乎不存在，也很少有因为不合格而被迫终止合同或受到法律惩罚的社会组织。第三，在评估对象方面，仅仅是对服务提供方进行评估，忽略了对购买主体政府的评估，当政府部门权责不明确时，容易出现“一手遮天”的局面[7]。具有官方背景的评估机构很难拿出对社会公众具有说服力的评估结果。

2.3 缺乏科学化、规范化的评估机制

第一，在评估标准上，尚未形成系统科学的评价指标体系，仍然存在模棱两可的评估指标，评估指标量化不足，评估人员往往根据主观感受衡量，严重影响评估结果的真实性和可靠性。第二，在评估方式上，我国社会组织发展不充分，其承接公共服务主要是通过向政府有关部门汇报和政府官员视察，主观性强，评估结果缺乏公信力。第三，在评估内容上，评估机构基本上是沿用往年的评估方法，忽视了社会公众需求的变化以及公共服务供给过程中产生的新问题，不能及时更新评估模式，因而不能很好地满足公众多样化需求，评估的准确性也大打折扣。

3 优化我国政府购买公共服务评估的机制对策

3.1 加强政府购买公共服务评估的制度化建设

所谓制度化建设就是推动政府购买公共服务评估走向规范化和法制化，以法制建设为基础规范政府购买公共服务行为，明确各评估主体的职责和评估范围，强化评估力度。目前，我国政府购买公共服务评估的全国性法律法规尚为空白，地方性规章制度缺乏。因此，应加强评估制度法制化建设，在约束政府和社会组织不负责任行为的同时，营造充分竞争的环境，保护和促进社会组织健康发展，规范公共服务供给过程。2012年英国颁布的《社会价值法案》极大地扩大了公共服务供应方市场，创造了公平的竞争环境。应制定财政评估制度，严格审核政府购买公共服务的资金，要一改以往单一的听证制度，制定针对社会组织竞标的评估指标体系，并依其考察和评估竞标单位是否符合承接标准。同时，要培养评估人员的“责”和“信”意识，使其明确自身职责，不会为一己私利而违背国家政策，损害国家和社会公众的利益[8]。

3.2 推动第三方评估机构规范化发展

首先，要赋予第三方评估机构明确的法律地位。2012年国家财政部颁布了《预算绩效管理工作规划》，2015年1月1日起施行新《预算法》，充分体现了我国政府对于第三方评估的重视[9]。首先，要加快去行政化，实现第三方评估机构的独立性，建立健全预防官员干预公共服务购买的法律体系，实行行政问责制和终生追究制，确保评估过程公正透明，有法可依、有法必依。其次，要提高第三方评估机构的专业性。第三方评估机构可以和高等院校合作，委托高校对其工作人员进行培训，提高其评估理论水平和合理使用评估工具、科学分析评估结果的技能。同时，第三方评估机构要提高专家和社会人员的参与度，以提高评估的准确性和专业性，提升机构的业绩、声誉和信用以及社会公众对其的认可度[10]。

3.3 建立科学有效的政府购买公共服务评估指标体系

德霍格认为政府购买公共服务在资源、实施经验和项目执行等方面具有不确定性和复杂性[11]。米杨认为政府购买公共服务过程中存在供应商垄断现象，真正的竞争是缺乏的[12]。亚丽认为利润导向的影响会导致经济性与公平性的失衡、企业效率性和公共责任缺失[13]。黄正群认为公共服务提供者的行为不确定性损害了政府形象与公信力[14]。可见，政府购买公共服务过程中存在多种风险，因此为保证政府购买公共服务评估的准确性和权威性，必须建立科学的评估指标体系。

3.3.1 建构指标的原则 一是系统性原则。指标应系统全面，指标之间需存在一定的内在逻辑，这样才能全面地对公共服务进行科学评估。二是公共性原则。公共服务是政府的一项基本职能，其目的是为了满足社会公众的多样化需求，所以评估指标必须体现公共性。三是可操作性原则。指标要含义明确，尽量量化，以方便数据的收集和计算，从而保证评估结果的准确性。

3.3.2 构建科学的评估指标体系 邰鹏峰认为，政府购买服务绩效评估指标体系主要包括服务供应方的资质、服务质量与服务成果评价标准、直接受益者的满意度、服务的时间与成本收益比等[3]。徐家良、赵挺提出了评估指标体系设计的双驱动因素，认为评估指标体系的设计应以项目合同执行状况和监控项目资金使用为核心[5]。金碧华认为，政府向社会组织购买公共服务评估机制的具体维度主要从购买者、承接者和使用者三个服务对象方面确定，并且分别设置了2～4个一级指标和若干二级指标[7]。笔者认为评估指标体系包括政府投入指标、承接组织投入指标和公众满意指标三个方面。

政府投入指标包括人力资源、财政和信息化程度三个方面。人力资源指标包括投入人员的数量；人员年龄结构，既要有领航的老同志，又要有堪大任的中年干部，还要有充满活力的青年才俊，老中青相结合；人员知识结构，既要有经验丰富的“领头羊”，又要有创新思维的“羊群”。财政指标包括资金投入是否到位，资金分配是否合理，资金使用是否达到预期效果等。信息化程度指公共服务供给过程中信息公开化程度(是否将购买的项目信息、招标信息、合同签订信息公示)和信息化办公水平。

承接组织投入指标包括人力资源、资金和组织实力及社会认可度三个方面。人力资源职业道德水平高低和人员结构专业素质是否合理直接关系到能否为社会公众提供高质量的服务。资金方面主要考虑社会组织是否具备充裕的项目投入资金，这关系到其服务的能力大小，同时要对其资金运作能力和效率进行评估。组织的实力及社会认可度主要考虑社会组织硬件配套设施是否完备及其信誉、员工综合素质等。

公众满意度指标包括经济、效率、效果、民生、公平五个方面。经济方面主要考虑政府购买公共服务的交易成本是否比政府直接提供在人力、物力、财力方面有所节省。效率方面主要考虑投入和产出比，即通过最小的投入获得最大的产出，包括服务组织的失误率，员工缺勤和不负责比例，顾客对于服务的投诉比例、供给与需求的配给效率、公众需求是否得到及时满足等。效果方面首先考虑公共服务质量，包括技术是否达到要求，服务成果是否符合标准；其次是满足公众多样化需求，包括以物为对象的服务(环境、公共设施等)和以人为对象的服务(教育、养老、文化等)[15]。民生方面主要考虑社会公众的参与度，包括服务过程中向公民征求意见的次数，服务是否满足公民的期望等。公平方面主要考虑接受服务的对象是否得到了公平公正的待遇，包括接受服务群体的广度，即服务对象的结构、总量；服务群体在接受服务后评价比率；接受服务群体所享受权力的多少[16]。

[1] 魏 娜,刘昌乾.政府购买公共服务的边界及实现机制研究[J].中国行政管理，2015(1)：73-76.

[2] 季 璐,王青平,范炜烽.社会治理视阈下政府向社会力量购买公共服务评估研究——基于长三角地区的调查[J].江苏社会科学,2016(6)：96-102.

[3] 邰鹏峰.政府购买公共服务的评估困境破解——基于内地评估实践的研究[J].学习与实践,2013(8)：108-113.

[4] 徐家良,许 源.合法性理论下政府购买社会组织服务的绩效评估研究[J].经济社会体制比较，2015(6):188-189.

[5] 徐家良,赵 挺.政府购买公共服务评估机制研究[J].政治学研究，2013(5)：87-92.

[6] 王浦劬,[英]郝秋笛.政向社会力量购买公共服务发展研究：基于中英经验的分析[M].北京：北京大学出版社,2016.

[7] 金碧华.政府向社会组织购买公共服务的评估机制研究——基于上海、广州、东莞、宁波的考察分析[J].西安电子科技大学学报，2015(3):10-14.

[8] 刘玉姿.政府购买公共服务立法研究[M].厦门：厦门大学出版社，2016.

[9] 王雪云,高芙蓉.政府购买服务研究[M].北京：经济科学出版社，2016.

[10] 李卫东.政府购买公共服务引入第三方评估机制的分析[J].经济研究导刊,2014(13)：183-185.

[11] Graeme A.Hodge. Privatization:An International Review of Performance[M].Oxford:Westview Press,2000.

[12] Meeyoung Lamothe,Scott Lamothe. Beyond the search for competition in social service contracting:procurement consolidation,and Accountability[J].American Review of Public Administration,2009(2)：51-54.

[13] 但亚丽，杨 凤，林燕红.我国公共服务民营化风险成因探析[J].东方企业文化,2012(11):133-134.

[14] 黄正群.中国公共服务逆向民营化研究——以十堰市公交逆向民营化为例[J].法治与社会,2012(1):102-103.

[15] 包国宪,刘红芹.政府购买居家养老服务的绩效评价研究[J].广东社会科学,2012(2)：15-21.

[16] 国家统计局福州调查队课题组.提升政府公共服务公众满意度研究——以福州市为例[J].调研世界,2015(4)：15-19.