我国旅游公共服务体系的构建及优化研究——基于新加坡与中国香港经验及上海案例分析

何建民

（上海财经大学国际工商管理学院旅游管理系 上海 200433）

引言

在“十三五”规划期间，上海提出要建设具有全球影响力的世界著名旅游城市。2016年6月上海迪士尼度假区已开业，作为内地首个迪士尼度假区所在地的上海，年游客量将增加1 000万，高峰时期的日游客量将增加7万左右。这将给上海已经拥堵的交通带来巨大挑战。

站在更高位置上思考，上海如果向具有全球影响力的世界著名旅游城市新加坡与中国香港（以下简称香港）学习，优化旅游公共服务，就有可能增加旅游服务贸易出口，从2014年的旅游外汇收入57.05亿美元，增加到新加坡同年已经实现的182亿美元，香港同年已经实现的384亿美元，同时全面推进上海具有全球竞争力与影响力的“宜居、宜业、宜游”城市发展的良性循环。如果应对不当的话，可能会产生长期性的、全国性的甚至世界性的负面影响。

上海如何通过优化旅游公共服务体系解决由旅游大客流引发的一系列旅游公共服务问题，在我国又好又快发展旅游业的今天具有普遍参考意义。因为据2014年8月发布的《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号）规划，到2020年我国城乡居民年人均出游将达到4.5次，2014年人均为2.73次，要增加1.77次，即出游人次要从2014年的37.265 9亿人次，增加到2020年的61.23亿人次，年均增长率为8.63%。

本文围绕上述如何破解接待好大客流的难题，研究说明4个问题：①我国旅游公共服务体系的构建；②旅游公共服务体系的实践范例：新加坡与香港旅游公共服务的成功经验分析；③上海旅游公共服务体系优化的任务与举措；④我国旅游公共服务体系的完善方向。

本文的研究成果，对我国及各地在“十三五”期间加快旅游业的改革开放、规划建设具有世界一流水平的旅游公共服务体系，具有普遍的参考作用。

一、我国旅游公共服务体系的构建研究

首先，说明本文的研究框架；其次，说明我国旅游公共服务体系构建的理论基础；最后，依据旅游公共服务体系构建的理论基础，阐明我国旅游公共服务体系的概念、构成及主要内容。

1．本文的研究框架

为使本文的研究更富有逻辑性、表述更清晰，现将本文的研究框架说明如下（见图1）。

首先，本文对我国旅游公共服务体系进行构建研究，具体包括：①说明研究的逻辑框架；②说明研究的理论基础；③提出并论证我国旅游公共服务体系的基本概念、构成及主要内容。

其次，本文对适合上海借鉴的旅游公共服务体系优化的最佳实践经验展开研究，具体包括：①对新加坡旅游公共服务体系最佳实践经验进行分析；②对香港旅游公共服务体系最佳实践经验进行分析。

最后，在上述研究基础上，对上海与我国旅游公共服务体系构成及其优化开展研究，具体包括：①旅游资源节约与环境保护体系及其优化研究；②旅游市场规则与监管体系及其优化研究；③旅游综合协调体系及其优化研究；④旅游业规划、统计与政策体系及其优化研究；⑤旅游发展基金筹集与配置体系及其优化研究；⑥旅游目的地推广体系及其优化研究；⑦旅游人力资源开发体系及其优化研究；⑧旅游安全与质量的社会治理体系及其优化研究。

图1 上海与我国旅游公共服务体系构建及优化的研究框架Fig.1 Framework of the construction and improvement of Shanghai and China's public service system

2．我国旅游公共服务体系构建的理论基础

2013年11月发布的中国共产党十八届三中全会有关《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

在旅游发展领域，如何通过旅游公共服务体系的构建，做到“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，有必要研究我国旅游公共服务体系构建的理论基础，以明确市场机制配置资源的功能、问题与边界和政府引导资源有效配置的功能、问题与边界以及两者的有机协调方式。

通过对相关文献梳理发现，我国一些学者从公共产品（李爽等，2010）、公共服务（董培海、李伟，2010）与市场共同需要（徐菊凤，2013）角度，对旅游公共服务体系及内容进行了研究。2012年国家旅游局在《中国旅游公共服务“十二五”专项规划》中提出：要完善旅游公共信息服务体系、旅游安全保障体系、旅游交通便捷服务体系、旅游惠民便民服务体系，要强化旅游行政服务功能、旅游公共服务示范工程。本文运用福利经济学、新制度经济学与市场失灵理论展开研究。

（1）福利经济学与市场机制配置资源的决定作用

按照福利经济学的理论，每一种竞争性的市场经济都是帕累托效率（Pareto efficiency）或称帕累托最优（Pareto optimum），即指一种资源或社会制度的配置状态，与该状态相比，不存在另外一种可选择的状态，使得至少一个人的处境可以变得更好，而同时没有任何其他人的处境变得更差。其原因是：①每个人只关心自己的福利，每个人对自己的福利要求最清楚，通过竞争性市场上的自愿、公平的交易，就能实现各自利益的最大化。②可以通过对初始收入再分配来调节公平与效率的关系，给定适当的初始再分配，每一帕累托效率资源配置都可以通过竞争性市场机制来实现。因此，要充分发挥市场机制配置资源的决定性作用。

（2）新制度经济学及市场失灵理论与政府提供公共服务

需要政府提供公共服务的主要依据是：①按照新制度经济学的理论，政府要负责建立与维护市场经济活动的基础，即建立与实施保护公民和财产、实施合约和界定产权的规制，否则会发生各种侵权行为。②要解决以下6种市场失灵问题：a．竞争失灵，如存在自然垄断现象。b．公共物品提供失效，在私人边际成本超过私人边际收益情况下，虽然社会边际收益高于私人边际成本，但市场不会提供公共物品，如灯塔等。c．存在外部性，只要存在外部性，市场的资源配置就不会是有效的。当个人不用承担自己所从事活动的全部外部性成本的时候，此类活动就会过多；相反，当个人不能享受正外部性的全部利益时，此类活动就会过少。例如，没有政府干预，污染水平就会过高。d．不完全市场，只要私人市场不能提供公众所必需的产品或服务，即使提供的成本低于个人愿意支付水平，市场失灵就存在。例如，私人市场对个人面临的许多重要风险仍不能提供保险，政府就需要实施必需的保险项目。e．信息失灵，许多政府活动都是因为消费者掌握的信息不完全，市场本身提供的信息太少，需要政府帮助提供信息。f．失业、通货膨胀、需求与供给失衡，人们的有限理性和市场在波动中走向供需平衡的规律，要求政府对市场进行积极引导。

（3）市场机制与公共服务的有效结合：既防止市场失灵，又防止政府失灵

事实上，我们需要将市场机制与公共服务有效结合起来，即既要防止市场失灵，又要防止政府失灵。政府失灵的主要原因是：①政府掌握信息的有限性，使其难于预测行动的后果。②对私人市场反应的有限控制，因此，要倡导社会治理。③对政府规制实施机构与程序的有限控制。④政治过程的局限性，例如，利益相关者没有参加合理的决策过程，决策者存在非理性行为或腐败行为。

3．我国旅游公共服务体系的构建

前文说明的新制度经济学及市场失灵理论，为政府提供公共服务与我们构建旅游公共服务体系提供了重要的理论依据。上述理论至少说明：①政府要建立产权制度与市场自愿、公平、诚信、守信的交易秩序；②政府要提供公众必需而市场不会提供的公共物品；③政府要制定产业与环境管理政策，激励具有正外部性的活动行为，约束具有负外部性的活动行为；④政府要制定规划、提供统计信息与采取措施，引导市场供给与市场需求的动态平衡。

下文将《中华人民共和国旅游法》中有关旅游公共服务体系建设的内容与旅游公共服务体系构建的理论相结合，说明我国旅游公共服务体系的基本概念、构成及其内容。

（1）我国旅游公共服务体系的基本概念

依据《中华人民共和国旅游法》，旅游公共服务体系是指以县级以上政府为主导、以社会团体（如旅游行业组织）和私人机构（履行辅助人）等为补充的供给主体，在财政资源及社会合作资源可行范围内，以为旅游者与旅游企业及相关组织提供旅游公益性服务为目的的有关服务内容、服务形式、服务机制、服务政策等的制度安排，以弥补市场机制配置资源的不足。

依据对《中华人民共和国旅游法》相关条款内容的梳理与提炼，我国旅游公共服务体系主要包括：①旅游资源节约与环境保护体系；②旅游市场规则与服务标准体系；③旅游综合协调体系（机制）；④旅游行业组织自律体系；⑤旅游规划和促进体系；⑥旅游经营与服务的规范体系；⑦旅游安全体系；⑧旅游监督管理体系；⑨旅游纠纷处理体系；⑩违法的责任与惩罚体系。

（2）我国旅游公共服务体系的构成及其内容

依据旅游服务体系构建的理论，考虑到中国旅游业发展的环境与特点的要求，将上述依据我国旅游法梳理出的我国旅游公共服务体系的内容逻辑化，可以将我国旅游公共服务体系的构成及其内容概述如下（见表1）。

第一，旅游资源节约与环境保护体系。按照旅游法，我国旅游业发展要做到社会效益、经济效益与生态效益三者相统一。中国不少城市出现的雾霾天气阻碍了旅游活动的开展，说明该体系是我国旅游业发展的重要基础。该体系包括自然资源与社会人文资源的节约以及社会环境（如文化习俗环境）和生态环境的保护。

第二，旅游市场规则与监管体系。该体系是保证旅游市场交易活动主体行为符合基本质量要求的强制性规范与推荐性标准，包括准许旅游活动主体（旅游经营者、履行辅助人、旅游者等）进入旅游市场的法规与标准、监管旅游活动主体行为符合基本质量要求的法规与标准、旅游活动主体退出旅游市场的法规与标准，如旅游企业或品牌的资质要求或开业条件、设施的最大承载量与价格管理等。

第三，旅游综合协调体系。该体系是对所有与旅游需求活动相关的政府部门提供的公共服务的协调机制。例如，《中华人民共和国旅游法》第83条规定：县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查。又如，为贯彻落实《中华人民共和国旅游法》，加强部门间协调配合，促进我国旅游业持续健康发展，2014年9月经国务院同意，建立国务院旅游工作部际联席会议（以下简称联席会议）制度。联席会议由旅游局、中央宣传部、外交部、发展改革委、教育部、公安部、财政部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、农业部、商务部、文化部、卫生计生委、工商总局、质检总局、新闻出版广电总局、安全监管总局、食品药品监管总局、统计局、林业局、气象局、铁路局、民航局、文物局、中医药局、扶贫办共28个部门组成，旅游局为牵头单位。国务院分管旅游工作的领导同志担任联席会议召集人，协助分管旅游工作的国务院副秘书长、旅游局主要负责同志和中央宣传部、发展改革委、财政部有关负责同志担任副召集人，其他成员单位有关负责同志为联席会议成员。联席会议可根据工作需要，邀请其他相关部门参加。联席会议成员因工作变动需要调整的，由所在单位提出，联席会议确定。

第四，旅游业规划、统计及政策体系。该体系是将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划的保障，也是对促进旅游业发展所需要的土地资源、旅游基础设施、旅游产品（项目）、旅游质量、旅游产业政策（如促进消费免税与退税、便利签证）、旅游产业与市场统计服务的全面安排。

第五，旅游发展基金筹集与配置体系。该体系是提供旅游业建设资金、加强旅游休闲基础设施建设、实施公共资金与社会资金合作发展的PPP（Public and Private Partnership）战略的保障。

第六，旅游目的地服务与推广体系。该体系包括建立旅游公共信息和咨询平台，建立旅游客运与专线或者游客中转站，为旅游者在城市及周边旅游提供服务，同时，进行旅游目的地的形象推广工作。

第七，旅游人力资源开发体系。该体系包括发展旅游职业教育和培训，建立旅游院校与旅游企业之间的合作机制，提高旅游从业人员的素质。

第八，旅游安全与质量的社会治理体系。该体系包括建立旅游应急机制、促进旅游保险发展、建立旅游智库、建立旅游服务与监督管理的志愿者队伍等。

表1 我国旅游公共服务体系的构成及其主要内容Tab.1 The composition and main contents of China’s public service system

二、旅游公共服务体系的最佳实践研究：新加坡与香港旅游公共服务的成功经验分析

1．选择新加坡与香港作为重点研究样本的原因

选择新加坡与香港作为重点研究样本的主要原因是：这两个城市都是具有全球影响力的世界著名旅游城市，同时，又位于亚洲，语言相通，实施市场经济与法治经济，上海与它们具有高度的可比性。对上海而言，它们都具有可借鉴性。

通过对统计数据进行比较分析（见表2），可以发现：2014年，新加坡与香港的人口密度是上海的两倍左右，但是，新加坡与香港的人均GDP分别是上海的3.55倍和2.54倍；新加坡和香港接待的入境过夜旅游者人次分别是上海的1.86倍和4.34倍；新加坡与香港的旅游外汇收入分别是上海的3.37倍和6.73倍；新加坡和香港服务贸易出口额占GDP的比重分别是上海的4.16倍和8.88倍；新加坡和香港入境过夜旅游者的人均消费额分别是上海的1.81倍和1.55倍。显然，新加坡和香港是上海的学习榜样。新加坡和香港取得的上述发展成果，与它们拥有世界一流的旅游公共服务体系是密切相关的。因此，值得对它们的旅游公共服务体系的成功经验进行借鉴研究。

表2 2014 年上海旅游业发展主要指标与新加坡和香港的比较Tab.2 Comparison of indices of tourism development between Shanghai，Singapore andHong Kong in 2014

2．新加坡旅游公共服务的成功经验分析

新加坡旅游公共服务的成功经验可以概括为以下9个方面。

（1）将旅游业确立为关键性的支柱产业，明确旅游业发展的倍增目标与资金投入保障

2005年1月11日，新加坡贸易与工业部长林勋强揭示了新加坡旅游业至2015年发展的宏伟目标（见表3），即要确保新加坡旅游业保持为关键性的经济支柱产业。

表3 新加坡旅游局制定的2015年新加坡旅游业发展目标Tab.3 The Singapore's tourism development objectives in 2015 set by Singapore Tourism Board

到2015年，要将新加坡的旅游收入扩大2倍，达到300亿新加坡元，旅游人次扩大1倍，达到1 700万人次，新创造10万个就业岗位。这些目标驱动了过去10年新加坡旅游业的创意发展与跨越式发展，并按规定投入了20亿新加坡元 （约合100亿元人民币）的旅游发展基金以促进新加坡旅游业的发展。

（2）法治化与市场化的科学结合，严格维护市场秩序与积极建设旅游目的地品牌

为了维护好旅游市场秩序与积极建设旅游目的地的整体品牌形象，新加坡制定与实施了一系列旅游法规。

新加坡的旅游法规可以分为两大部分，第一部分是由新加坡国家议会专门制定的具有强制性的《新加坡旅游局法》、《新加坡旅行社法》和《新加坡旅馆法》等。这些法律往往有附件，例如《新加坡旅游局法》的附件一是《新加坡国家旅游标志使用说明》，附件二是《新加坡旅游局标志使用说明》。

第二部分是由上述法律授权这些法律的实施主管部门可以制定相应的、具有强制性的管理规范及处罚条例。例如，新加坡旅游局依据《新加坡旅游局法》的授权，制定了各种相关的新加坡旅游管理条例，其中包括：1973年7月1日颁布的《新加坡旅游局法：新加坡导游许可与管理条例》以及该条例的附件《导游许可证的先决条件》；1973年9月1日颁布的《新加坡旅游局法：新加坡旅游局准成员管理条例》；1988年3月5日制定的《新加坡旅游局法：新加坡旅游局条例》等。

与中国旅游法规比较，新加坡旅游法规的显著特点是：①旅游法律适用的对象与约束的行为主体明确，即以某一行为主体的人为主要适用对象，包括企业或机构，企业或机构也要落实到具体的负责人上。例如，旅游股份制企业的所有董事要承担法律责任，员工要对自己的违法行为承担责任，同时，企业管理人员也要对员工的违法行为承担连带责任。②旅游法律规定的行为要求非常明确，即明确说明应该做什么，哪些行为是属于违法行为。③法律实施主体与实施权力非常明确，规定实施主体具有制定实施条例权力与强制执行权力。例如，《新加坡旅游局法》明确规定新加坡旅游局负责对导游的管理工作，可以制定具有强制执行力的导游管理条例。④对任何违法行为要能够立即进行查处与处罚，要保证产生“违法损失大、要主动防止发生违法行为的自觉效应与积极效应”。在新加坡，任何违法行为除了要受到暂停营业、取消营业资格等处罚外，还要受到罚款、监禁或者同时接受上述两种的处罚，具有强制执行力。⑤法律遵守情况的检查及法律执行条件完善。《新加坡旅游局法》规定可以随时进入个人或企业办公室，检查个人或企业有无犯罪行为，具有可以立即制止违法行为的能力与条件。例如，《新加坡旅游局法》规定，只要得到旅游局长的授权，新加坡旅游局的官员可以随时进入旅行社的办公室，查阅各种相关资料，也可以拘留旅行社的工作人员。

新加坡旅游法规按照不同的标准，可以分成不同的类型。依据新加坡旅游法针对的不同行为主体，新加坡旅游法规可以分为：①《新加坡旅游局法》；②《新加坡旅行社法》；③《新加坡旅馆法》；④《新加坡导游条例》；⑤《新加坡旅游税收征收法》。

下文简要说明《新加坡旅游局法》的主要内容，供借鉴与参考。

1964年1月1日颁布的《新加坡旅游局法》（Singapore Tourism Board Act Chapter 305B）将新加坡旅游局明确为法定的负责新加坡旅游管理的公司法人机构，可以依法对满足游客综合旅游需要的大旅游产业所涉及的各类旅游企业与产品的市场准入和退出质量标准进行严格管理，以保证旅游产业的基本质量。《新加坡旅游局法》的下列内容值得重点研究和借鉴。

第一，《新加坡旅游局法》对新加坡旅游组织、旅游基金、旅游企业、旅游产品体系进行了明确的界定，为全面管理好新加坡旅游业提供了明确的管理对象与范围。

按照《新加坡旅游局法》的规定：①该法律所说的“准成员”是指新加坡旅游局的准成员。②该法律所说的旅游局是指新加坡旅游局。③该法律所说的行政总裁是指新加坡旅游局的行政总裁。④该法律所说的财务年度是指自每年4月1日开始为期12个月的财务年度。⑤该法律所说的基金是指旅游基金。⑥该法律所说的成员是指旅游局任命的成员。⑦该法律所说的旅游企业，包括下列所有的旅游企业：a．任何为乘客提供全国和国际交通工具的企业；b．任何为访问新加坡游客提供或安排全部或部分服务的企业，包括提供交通、住宿、 旅游或导游的企业，不管是在新加坡国内提供这些服务的还是在国外提供这些服务的；c．任何部分地或全部地从事与旅游相关产品交易与零售的企业 ；d．任何其他企业，包括会议、展览、演出、交易会、宣传活动或主题公园，其目的是全部地或部分地为了谋利，或者为了吸引游客访问新加坡的企业。⑧旅游相关产品是指主要计划销售给访问新加坡游客的产品，包括：a．展示新加坡任何景观与吸引物的产品；b．有鱼尾狮标志的产品，鱼尾狮标志是必须经新加坡旅游局授权使用的新加坡的国家旅游形象标志；c．其他具有任何特点的产品，指由新加坡工业与贸易部长（主管旅游局的部长）在公告中说明的。

第二，《新加坡旅游局法》严格规定许可进入旅游市场经营的企业、产品、人员、品牌的基本质量要求，违反这些法律规定的，不准进入市场经营，擅自进入旅游市场经营的，作为犯罪行为处理，要受到3种惩罚：其一是罚款；其二是监禁；其三是同时受到上述两种惩罚。即建立了“不敢违法的惩戒机制、不能违法的防范机制、不易违法的保障机制”。

《新加坡旅游局法》规定：

①任何个人在其经营的任何业务中未经新加坡旅游局许可，不能使用“旅行”（Travel）与“旅游”（Tourist）字样，如果使用的话，就属犯罪，要受到不超过2 000新加坡元的罚款，或者受到不超过12个月的监禁，或者同时受到上述两种处罚。当然，新加坡旅游局不能没有正当理由就不允许从事旅游企业经营业务的人员使用“旅行”（Travel）与“旅游”（Tourist）字样。

②任何人未经新加坡旅游局的同意，不能说自己从事的是旅游业务，包括不能说自己从事的是旅行社业务，否则就属于犯罪，要受到不超过2 000新加坡元的处罚，或者不超过12个月的监禁，或者要同时接受上述两种处罚。如果在被判罪后继续违法的话，要接受每天不超过500新加坡元的罚款。

③任何个人使用新加坡旅游局的标志与证书要得到新加坡旅游局的许可，成为新加坡旅游局的准成员（Associate Member），需要符合规定的要求，并支付标志使用费用，违反上述规定将被判定为犯罪，要受到不超过5 000新加坡元的罚款，或者受到不超过2年的监禁，或者同时受到上述两种处罚。

④任何人在没有获得新加坡旅游局许可情况下使用新加坡的国家标志“鱼狮尾”标志（the Merlion Symbol），或者使用类似的标志造成混淆的，将受到不超过2 000新加坡元的罚款，或者不超过6个月的监禁，或者同时受到上述两种处罚。

⑤新加坡旅游局具有使用其自身标志的独享权利，任何个人在没有得到新加坡旅游局允许的情况下，使用新加坡旅游局的标志，或者使用类似的标志导致产生混淆的，被判定为犯罪，将受到不超过2 000新加坡元的罚款或者不超过6个月的监禁，或者同时受到上述两种处罚。

（3）从旅游行政管理走向旅游社会治理，建立各种汇聚社会资源的旅游组织

据《2002/2003年新加坡旅游局年度报告》报道，面对“9•11”事件，新加坡旅游局调整其公司的业务单位与运作方式，强化与国内旅游企业的合作，并建立国际合作联盟，其中包括建立旅游业国际咨询委员会。当时国际咨询委员会成员有新加坡航空有限公司的副董事长和首席执行官、亚洲太平洋威士卡公司总裁与首席执行官、澳大利亚维多利亚州的前总理、新加坡旅游局副主席兼首席经理、亚洲和印度Kuoni旅行社董事长和首席执行官、美国卡尔森公司董事长和首席执行官、比利时国际文化咨询公司总裁、美国运通公司全球旅行服务总裁、英国Reed展览公司董事长、日本旅行社协会主席、中国阳光电视网主席等。2003年7月，新加坡旅游业国际咨询委员会名单从12人扩展到15人，又增加及调整了新加坡Ascott 集团有限公司主席、马来西亚星光邮轮总裁与总经理、原上海交通大学校长谢绳武教授、新加坡Silverlink 控股有限公司董事长、美国烹饪学院财务委员会主席等人。

（4）用规划与立法方式，保障旅游公共服务需要投入的资金

1964年1月1日颁布的《新加坡旅游局法》已经提出了要设立旅游基金。1973年2月6日公布的《新加坡旅游税收征收法》规定，新加坡旅游局可以征收旅游税作为旅游基金来源之一。新加坡政府于2005年制定的《新加坡2015年旅游发展纲要》明确今后10年新加坡政府为新加坡旅游业发展基金提供20亿新加坡元。

（5）实施便利签证政策，深度开发旅游市场

新加坡实行过境免签证96小时政策。新加坡樟宜机场还专门为转机旅客提供旅游服务，如果转机时间超过6个小时，可以在旅客咨询中心报名参加免费的新加坡观光大巴旅游。

新加坡樟宜机场是整个东南亚的重要交通枢纽，与60个国家或地区的大约280个城市相连接，每周大约有6 900次航班可为乘客和货物提供便捷和有效的服务。据统计，樟宜机场平均每天接待旅客近14万人次。2012年接待5 000万人次，其中约30%是中转旅客，中转客达到了1 500万人次。樟宜机场凭借其优质的服务和设施，连续20年蝉联亚洲最佳机场称号，并成为很多在东南亚转机旅客首选的中转站。

（6）实施旅游购物退税政策，千方百计便利旅游消费

在新加坡购物，离境的游客可以享受7%的商品与服务税的退税优惠。游客可以寻找贴有“退税”标识的商家，或者在同一店消费满100新加坡元以上即可享受退税。退税款项中或将扣除退税服务手续费。

解决退税程序的繁琐问题至关重要。2011年5月，新加坡推出电子旅客退税计划，境外旅客只需要使用同一张信用卡作为退税卡，至新加坡樟宜国际机场办理出境手续时，可直接去位于航站楼内的自助退税服务机办理退税手续。与通过退税表格申请退税的旧系统比较，旅客不再需要为每项购物填写表格，在离境时也省去了排队申请海关验核、排队办理退税手续的复杂程序。

（7）利用各种方式，积极推广旅游目的地

新加坡政府采用伞形的旅游目的地推广方式，即政府主导，联合旅游企业一起推广，并吸引全世界各种相关资源推广新加坡。例如，新加坡政府支持外国电影公司在新加坡拍摄电影，对到国外推广新加坡旅游业的当地企业，允许其到国外推广所产生的往返交通费在其税收中减免，还在全世界设立了20多个地区性推广机构。

（8）突破旅游产业链的瓶颈制约环节，支持旅游核心能力建设

新加坡政府2005年制定的《新加坡2015年旅游发展纲要》明确规定20亿新加坡元的旅游发展基金聚焦支持以下4个发展领域。①基础设施建设：开发关键性的基础设施以支持旅游业的发展；②旅游企业能力建设：提高以新加坡为基地的旅行与旅游企业的能力，也提高吸引世界一流旅行与旅游企业和组织到新加坡建立其机构的能力；③主持偶像性或者有重要影响的节事活动：吸引偶像性的或者大型的节事活动在新加坡举行，以提高新加坡作为一流的休闲、商务和服务目的地的形象；④开发具有战略性的旅游产品：例如开发作为亚洲服务中心的疗养健身与修学旅游产品。

（9）强化文明旅游行为，运用各种力量绿化、美化与亮化旅游环境

①对任何影响环境的行为制定法律进行强制性的规范约束。新加坡法律规定：严禁在电梯内、影院内、地铁车厢内抽烟，抽烟者罚款5 000新加坡元，约合人民币2.5万元；行人过马路闯红灯或者未走斑马线要罚20新加坡元；随地吐痰罚70新加坡元；乱扔垃圾罚款500新加坡元。

②实施公共交通优先政策。通过经济杠杆控制私家车的发展，大力发展巴士、地铁等公共交通。新加坡不仅车辆的价格昂贵，而且，还必须事先购买与道路增长量相适应的拥车证，拥车证通过市场拍卖，最高价格与车价相当，并且要支付高昂的公路费和停车费。在控制私家车的同时，努力改善公共交通条件，设置了巴士专用道，并规定十字路口巴士优先。

③绿化建设全面细致，营造赏心悦目的环境。一是绿化尽可能覆盖每一寸土地。道路两旁强制实施绿化，立交桥、人行天桥、楼顶处处可看到立体绿化，路边挡土墙留出15厘米栽种攀爬植物，停车场也采用透气砖进行了绿化，真正做到了见缝插绿、土不露天。无论是在大街上，还是在购物中心、宾馆、餐厅，目光所及的都是绿树青草。二是绿色廊道独具特色。从20世纪90年代起，新加坡就着手建立公园串联廊道，用以连接各大公园、自然保护区与居住区公园。廊道系统宽6米，包括4米宽的路面，居民可以不受机动车辆的干扰，通过自行车和步行游览各个公园，也可以作为前往地铁站、巴士站的捷径。2012年，廊道总长达到了300公里。

④严格执法形成整洁有序的市容环境。新加坡城市里几乎看不到交警和城管队员在现场执勤管理，但是市容整洁、交通畅通，街道上看不到车辆乱停放和摆设摊点，几乎没有乱扔垃圾的现象。整座城市日常运行十分规范有序。原因一是法律法规健全。针对城市管理制定如环境污染控制法、环境公共健康条例、公共设施条例等各种法规300多种，这在全世界是罕见的。原因二是严格执法。成立了“花园城市行动委员会”，突出城市管理的组织协调和考评监督，建立了一支素质精良的执法队伍和遍及社会各阶层的监控网络，执法过程始终突出一个“严”字，执法如山，毫无例外。

3．香港旅游公共服务的成功经验分析

香港旅游公共服务主要的成功经验可以概括为以下11个方面：

（1）建立完善的旅游公共服务体制与机制

香港将旅游业与金融服务、贸易及物流、专业服务及其他工商业支援服务并列为四大支柱产业，并建立了比较完善的旅游公共服务体制与机制。

香港旅游公共服务的体制与机制主要包括：①香港立法会负责制定旅游立法即建立旅游法律规制；②香港旅游事务署代表香港特区政府制定、落实、评估与调整旅游产业政策；③香港旅游业议会、香港饭店协会、香港展览会议业协会等民间行业协会代表香港旅游业者实施、评估与反馈旅游产业政策，同时制定行业的自律规制；④香港旅游发展局专门实施、评估与反馈香港旅游推广领域的产业发展政策，积极推广香港“亚洲的世界城市”旅游品牌形象。

（2）资助旅游吸引物建设项目的开发

以香港迪士尼乐园为例，该项目投资约数百亿港元，除交通、土地等费用外，主题公园本身建设耗资约66亿港元，其中香港特区政府占57%的股份。此外，香港特区政府在亚洲国际博物馆、湿地公园和东涌吊车等项目上也投入数亿港元资金，支持香港旅游产品的开发与更新。

（3）积极推广免签证政策

目前，全世界约有170个国家和地区的居民可免签证到香港旅游7天到6个月不等，香港特区政府积极促使取消内地到香港旅游的配额限制，实施“个人游政策”和香港旅游年推广政策等。

（4）积极提供旅游信息服务

旅游信息服务包括：在全世界主要客源地设立13个办事处与8个代办机构，香港旅游发展局还专设“旅游网”，为游客提供最新咨询，设立游客咨询及服务中心、旅游热线，而且在大型国际会议和展览现场设置咨询服务台来处理大量的游客咨询。在内地游客不断增加的情况下，香港旅游发展局2003年在罗湖口岸增设旅客咨询及服务中心，还在有些入境口岸、酒店、购物中心及旅游景点等上百个场所设置自助旅游资料架。

在互联网时代，香港特区政府还特别建设了下列旅游目的地公共服务信息网站：①香港旅游发展局为赴港游客提供的公共信息服务网站，称为“发现香港”旅客网站；②香港旅游发展局为协助香港旅游企业推销香港提供的公共信息服务网站，称为“香港旅游业网”；③香港特别行政区政府旅游事务署提供的处理旅游行政管理的公共服务信息网站，称为“香港旅游事务署”网站。

（5）倡导发展城市公共交通

为了保障交通的安全性、可靠性、环保性和高效性，以优先发展铁路（地铁）作为发展公共交通系统的重点，同时也大力发展公交车。政府在汽车上牌、保险、停车和加油等方面出台一系列优惠政策支持公交车，同时采取措施限制私家车的使用。

（6）保障游客与旅行社的合理利益

1978年香港旅游业议会正式成立。它的工作目标就是维持旅游业的高专业化水平，并且保障旅游业者与出入境游客双方的利益。从2002年11月起，按修订的《旅行代理商条例》，所有在香港经营出境游和入境游业务的旅行代理商都必须领取旅行代理商牌照。而领取牌照的必要条件就是要先成为旅游业议会会员。通过这一政策可以把香港经营出入境业务的旅行代理商纳入行业协会的管理范围。从2002年2月开始，旅游业议会针对游客在内地入境旅行团（登记店铺）购物不满意，推行“14天百分百保证退款计划”，并且设立投诉机构，以确保游客在香港合理的消费利益。此外，旅游业议会也规定会员旅行社不得向入境游客收取离团费、年龄差别费及职业附加费等。在保障游客和旅行社利益方面，旅游业议会也通过设立“旅游业赔偿基金”和“旅游团意外紧急援助基金计划”来给予支持。1988年香港当局颁布了《1988年旅行代理商条例》，正式设立“香港旅游业议会赔偿基金”，规定旅行社组织游客出外旅游时，必须在给游客的发票或收据上加盖旅游业议会制作的印花，由旅游业议会对旅行社的经营进行监督，同时旅行社要向旅游业议会缴付团费1%的印花费，其中50%注入赔偿基金。遇到旅行社破产、倒闭时，按照相关条款，受影响的游客可以从基金中获得70%团费的补偿。随着香港旅游业议会收取印花费积累的旅游业赔偿基金不断增加，香港多次下调印花费率，并且上调损失补偿率。目前，法律规定的印花费率降至0.3%，而损失补偿率增至团费的90%。另外，法律规定收取的50%印花费作为旅游业议会的管理费，支付日常开支和员工工资，可以为旅游业议会更好地开展日常工作提供资金保障。1996年，旅游业议会又推出“旅游团意外紧急援助基金计划”，为参加出外旅游的旅行团游客意外伤亡提供紧急援助，最高金额达18万港元，并将收取的印花费部分用于旅行团队出外旅游发生意外的援助。这样做既减轻了旅行社的风险，也最大限度地保护了游客的利益。2007年6月15日，将原来游客在内地入境旅行团（登记店铺）购物不满意推行的“14天百分百保证退款计划”，改为“60天百分百保证退款计划”。

（7）积极开发旅游业人力资源

2001年香港旅游事务署针对香港青少年推出名为“好客文化遍香江”的全港性公众教育活动，并于2003年继续推行。同时香港旅游事务署还与香港青年协会合办香港青年大使计划，培训青年领袖成为接待游客的青年大使。2003年，香港特区政府为香港旅游发展局专项拨款4 000万港元，实施旅游业英才实习计划。在进一步提升香港好客文化的同时，为有志投身于旅游业的人士提供在第一线工作的实习机会和经验。

（8）强化旅游业的环境保护

香港特区政府成立跨部门的绿化委员会实施绿化计划，推行强制性的产品责任制，坚持对污染环境者实施“污染者自付”的原则。

（9）建设世界旅游购物胜地

香港充分利用自由港的免税购物政策，吸引游客到香港来旅游，使香港成为世界著名的免税购物胜地。据统计，2012年与2013年，香港入境过夜旅游者的购物消费支出分别占他们消费总支出的59.5%和61.2%；2012年与2013年，香港入境不过夜旅游者的购物消费支出分别占他们消费总支出的90.2%和90.8%。

（10）利用自由贸易港与税收优惠政策来吸引旅游投资

香港是自由贸易港，没有关税，企业的所得税率仅为17.5%，要比内地的25%低7.5个百分点。香港税务局对在内地生产、在香港进行销售的企业，给予50%免征所得税优惠。

在香港，除地铁、港口、机场、邮政和工业村公司由当局直接经营外，其余都由私人自由经营。不论本地公司还是外国公司都按公司法注册登记，开业经营，自由竞争，优胜劣汰。

（11）开展旅游产业与市场的统计研究工作

香港旅游发展局定期提供的旅游统计资料主要有：①酒店分类制度；②会展奖励旅游统计；③与入境旅游相关的消费；④访港旅客统计；⑤访港旅客分析报告；⑥访港旅客的访港目的统计；⑦邮轮旅客统计；⑧酒店供应情況；⑨酒店入住率报告；⑩香港旅游业统计；⑪香港酒店业回顾；⑫香港酒店业回顾概览。

香港统计处提供香港旅游增加值与就业量占香港GDP与总就业量比重的统计数据。

三、上海旅游公共服务体系优化的任务与举措

依据上海旅游公共服务的现状与新加坡和香港比较存在的差距，围绕上海建设具有全球影响力的世界著名旅游城市的机遇与目标，上海市旅游公共服务体系优化的任务与举措有以下12个方面。

1．引导上海各相关部门主动提供好与各自相关的旅游公共服务

上海旅游业发展进入了“全球化、全域化、全产业链化、全主体相关化、生态化、法治化、提质增效”的新阶段，政府确立旅游业是促进上海经济发展的关键性支柱产业、促进上海社会发展的目的性产业、促进上海服务贸易出口的新增长点以及完善投资环境的先导性产业，以此引导上海各相关部门主动提供好与各自相关的旅游公共服务。

2．完善上海旅游公共服务提供的体制与机制

这方面的主要任务与举措包括：①完善上海旅游领导小组这一协调相关政府部门有效提供公共服务的协调机制；②完善长三角旅游发展一体化的长三角旅游发展协调领导小组；③每年召开上海市旅游业发展大会；④组建上海市旅游发展战略咨询委员会；⑤成立跨部门的工作机构或工作小组，有效完成提供跨部门的旅游公共服务任务；⑥建立各政府相关部门与单位的旅游工作负责人考核制度。

3．完善上海市的旅游法规、标准以维护市场秩序

这方面的主要任务与举措包括：①制定上海市旅游会展处、旅游景区点、旅游饭店、旅行社、旅游购物店、旅游交通、旅游咨询中心、旅游集散中心、旅游目的地品牌的相关法规；②制定上海市旅游会展处、旅游景区点、旅游饭店、旅行社、旅游购物店、旅游交通、旅游咨询中心、旅游集散中心、旅游目的地品牌的工作标准；③要求旅游企业和机构遵循旅游业质量的基本标准，即底线标准，同时，倡导旅游业的卓越质量标准，促进旅游业品牌建设；④严格实施上述法规和标准，切实做到“不想违法、不敢违法、不能违法”，同时，切实做到“想干、能干、干好”，即切实做到每个人或每个岗位的工作“有利、有责、有能、有戒”。

4．破解旅游产业链的瓶颈制约问题

这方面的主要任务与举措包括：①解决旅游交通短板的旅游集散中心建设；②解决旅游信息短板的旅游咨询中心建设；③解决旅游人力资源短板的全球旅游职业院校与高等院校的人才实践基地建设、旅游服务的志愿者队伍建设、旅游服务人员与经营管理人员的培训中心建设、旅游相关政府部门领导的旅游与国民经济和社会融合发展战略的培训；④解决旅游发展的土地要素制约，制定适当的土地政策；⑤强制实施旅游经营者的经营责任保险，积极倡导游客主动承保人身意外伤害保险，包括但不限于航空意外险、旅游意外险、紧急救援保险、特殊项目意外险。既努力防止风险发生，又为发生风险后准备好赔偿资金。

5．保障旅游公共服务的资金来源

要制定、宣传与实施有关上海市旅游发展基金、旅游税收来源与使用的详细法规。

6．优化旅游者出入境的签证服务

积极促进与实施免签证政策，将过境免签证政策由目前的72小时至少增加到96小时，同时适用于邮轮游客，并引导相关旅游企业开发过境免签证的系列旅游服务和产品。

7．加强旅游目的地推广的公共服务

积极推广上海旅游目的地的形象品牌。香港每年花费约7亿港元向世界推广香港，并在全世界主要客源地设立21个办事处。上海要制定旅游目的地优质服务品牌的认证与推广机制，要在全国与世界重要客源地区建立推广网络，与国内外传统媒体与新媒体建立互利的推广平台，如设立上海电视台旅游频道，并与主要客源国或地区的电视台互换旅游推广节目。

8．完善旅游统计指标体系与旅游市场研究工作

完善旅游统计指标体系与积极开展市场研究工作。定期为相关部门、旅游企业提供下列旅游统计资料：①旅游业的就业与增加值贡献统计；②会展奖励旅游统计；③与入境旅游相关的消费；④访问上海的游客统计；⑤访问上海游客的分析报告；⑥邮轮游客统计；⑦酒店供应情况；⑧酒店入住率报告；⑨上海旅游业统计；⑩上海酒店业发展专题报告：回顾与展望。

9．强化游客文明旅游行为，绿化、洁化、亮化、美化、捷化旅游环境

联合各相关机构与组织，包括上海市建设交通委员会、环保市容局、城管执法局、文广影视局、市场监督管理局、教育局建立上海市旅游环境建设委员会，强化文明旅游行为，防止因为大客流产生的大量垃圾现象，绿化、洁化、亮化、美化、捷化旅游交通环境、旅游信息环境（信息标志系统）和旅游社区环境，实施“谁污染，谁负责”制度，让每一位游客主动防止环境污染。

10．完善促进旅游投资、创业与创新的公共服务

要将上海自由贸易试验区创新的体制机制与政策引入上海旅游业的发展中，研究如何营造达到或胜过新加坡与香港的旅游投资环境，建设亚洲旅游总部、亚洲旅游医疗及旅游研修的服务中心。

新加坡是世界上税制简易、税负最低的国家之一，这是吸引跨国投资者落户新加坡的重要因素。例如，新加坡的企业所得税税率为17%，远低于上海的25%；新加坡个人所得税最高税率为20%，上海最高是45%；新加坡仅对进口产品征收7%的增值税，而上海的增值税税率为17%。

11．完善促进旅游消费的公共服务

积极推广旅客购物离境退税的政策，加大旅游购物定点商店数量，促进旅游购物离境退税手续的便利化。倡导旅游景区点可以利用每周、每月、每季、每年的淡季，开展半价或免费的公益性旅游活动，同时开展积极的公益性营销活动。

12．建设亚洲的旅游教育与实习基地，每年表彰优秀的旅游业人才、文明游客与旅游设施

依托上海迪士尼度假区与近300家星级饭店，上海要积极建设亚洲的旅游教育与实习基地，联合上海电视台每年评选十大旅游业发展的最可爱的人与最可爱的设施，以树立大家学习的榜样，包括：①最可爱的文明旅游者；②最可爱的旅游志愿者；③最可爱的环境营造者；④最可爱的旅游服务者；⑤最可爱的旅游目的地；⑥最可爱的旅游厕所；⑦最可爱的旅游公共服务与管理模范；⑧最可爱的旅游服务人员；⑨最可爱的旅游交通专线；⑩最可爱的旅游业实习生。

四、我国旅游公共服务体系的完善方向

本文构建的我国旅游公共服务体系，对新加坡和香港旅游公共服务体系成功经验的分析，以及在上述基础上对上海旅游公共服务体系优化的任务与举措的建议，对我国旅游公共服务体系完善方向具有参考作用。

我国各地政府，可以根据当地旅游业发展的目标、特点与瓶颈问题，从以下8个方面借鉴新加坡、香港的成功经验以及上海的优化任务与举措，完善当地的旅游公共服务：①旅游资源节约与环境保护体系；②旅游市场规范与监管体系；③旅游综合协调体系；④旅游业规划、统计及政策体系；⑤旅游发展基金筹集与配置体系；⑥旅游目的地服务与推广体系；⑦旅游人力资源开发体系；⑧旅游安全与质量的社会治理体系。

《中华人民共和国宪法》明确规定了目前中国的行政区域划分如下：①全国分为省、自治区、直辖市；②省、自治区分为自治州、县、自治县、市；③县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。第三十一条规定国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律形式规定。截至2013年12月，全国共有34个省级行政区（其中有4个直辖市、23个省、5个自治区、2个特别行政区），333个地级行政区划单位(不含港澳台地区，其中有286个地级市、14个地区、30个自治州、3个盟），2 853个县级行政区划单位（不含港澳台地区，其中有872个市辖区、368个县级市、1 442个县、117个自治县、49个旗、3个自治旗、1个特区、1个林区），40 497个乡级行政区划单位（不含港澳台地区，其中有2个区公所、7 566个街道、20 117个镇、11 626个乡、1 034个民族乡、151个苏木、1个民族苏木），662 238个村级行政单位（不含港澳台地区，包括社区居委会）。

考虑到我国地大物博，有省、自治区与直辖市，有地区与地级市，有县与县级市，各直辖市与地级市中又有区县，县级市或县中有乡镇，因此，纵向跨层级（省、市、县、镇、乡、村）、横向跨地区（长三角地区、珠江三角洲地区、京津冀环渤海地区等）的旅游公共服务的协调优化也是我国旅游公共服务体系完善的重要任务之一。

［1］上海统计局．2014年上海国民经济和社会发展统计公报［EB/OL］．http：//www.stats-sh.gov.cn/sjfb/201502/277392.html．2015—02—28．

［2］UNWTO．UNWTO World Tourism Barometer［Z］．2015，13（10）．Statistical Annex—13．

［3］中国共产党十八届三中全会．中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［EB/OL］．http：//www.scio.gov.cn/zxbd/tt/Document/1350709/1350709_2.htm．2013—11—15.

［4］李爽，甘巧林，刘望保．旅游公共服务体系：一个理论框架的构建［J］．北京第二外国语学院学报，2010，32（5）：8～15．

［5］董培海，李伟.关于“旅游公共服务体系”的解读——兼评我国旅游公共服务体系建设［J］．旅游研究，2010，2（4）：86～91．

［6］徐菊凤．旅游公共服务：理论与实践［M］．北京：中国旅游出版社，2013．

［7］约瑟夫• E.斯蒂格利茨著．郭庆旺，杨志勇，刘晓路，张德勇译．郭庆旺校．公共部门经济学（第三版）［M］．北京：中国人民大学出版社，2005．

［8］斯韦托扎尔•平乔维奇著．蒋琳琦译．张军校．产权经济学——一种关于比较体制的理论［M］．北京：经济科学出版社，1999．

［9］《中华人民共和国旅游法》解读编写组．《中华人民共和国旅游法》解读［M］．北京：中国旅游出版社，2013．

［10］香港统计处网站．http：//www.censtatd.gov.hk/hkstat/hkif/index.jsp：Hong Kong in Figures； Singapore Economic Development Board： Our History［EB/OL］．https：//www.edb.gov.sg/content/edb/en/why-singapore/about-singapore/our-history/1960s.html．

［11］Singapore Parliament．Singapore Tourism Board Act［Z］．1964．

［12］何建民．我国都市旅游产业政策研究——上海问题与国际经验［J］．旅游科学，2006（6）：1～8．

［13］何建民．上海旅游业培育成战略性支柱产业的要求、路径、潜力与对策研究［J］．旅游学刊，2011（5）：30～39．

［14］何建民．论我国旅游业的宏观管理规则［J］．管理世界， 1987（4）：191～198．

［15］第十届全国人民代表大会第二次会议．中华人民共和国宪法［M］．北京：法律出版社，2015：13．

［16］国家旅游局．关于印发中国旅游公共服务“十二五”规划的通知 ［EB/OL］．http：//guoqing.china.com.cn/zwxx/2012-01/04/content_24320711.htm．2011—12—30．

［17］国务院．国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知 ［EB/OL］．http：//www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm．2012—07—11．