新型城镇化项目PPP模式下 风险分担的博弈分析

高波

随着国家新型城镇化战略的快速推进，PPP（Public-Private-Partnership）模式已经成为新型城镇化建设的首选融资模式。PPP模式以实现各参与方“多赢”为基本理念，可以有效打破政府预算管理和债务约束的困境，撬动社会资本进入公共领域，为新型城镇化建设提供巨大资金来源。但PPP项目具有投资巨大、持续时间长、风险高的特点，公平、合理的分担风险成为项目成功的关键因素。本文通过对PPP项目共担和非共担风险进行归类，得出项目参与方的风险偏好度，利用博弈理论，结合项目参与方的地位非对称性讨论不完全信息下的共担风险讨价还价博弈模型，并提出相关改进建议。

一、新型城镇化与PPP模式

1. 新型城镇化建设

城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。改革开放以来，伴随着工业化进程的加速，城镇化也快速推进，但市民化进程滞后、“土地城镇化”快于人口城镇化、城镇空间分布和规模结构不合理、城市管理服务水平不高等“城市病”问题日益突出，加之体制机制的不健全，阻碍了城镇化健康发展。2013年，政府提出走中国特色新型城镇化道路，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》正式发布。2014年12月，国家发改委等11个部委联合下发了《关于印发国家新型城镇化综合试点方案的通知》，全国各省市陆续开始推进新型城镇化建设。

与传统城镇化不同，新型城镇化的核心在于以人为本。新型城镇化不是简单的城市人口比例增加和规模扩张，而是强调在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变，实现城乡统筹和可持续发展，最终实现“人的无差别发展”。

根据国际发展经验表明，在城镇化快速发展的进程中，将需要大量资金的投入，特别是基础设施与公用事业的资金需求巨大，如果完全由政府部门提供，则存在资金短缺、效率低、风险大等诸多弊端。解决中国城镇化进程中基础设施与公用事业项目的资金缺口问题，进行投融资体制改革与创新是中国城镇化可持续发展的必要保障。

2 .PPP模式

在国内，虽然PPP模式在改革开放后就开始起步，但长期以来政府部门角色固化以及法律法规、市场环境、合作模式等各方面不成熟，使得这一模式一直发展较慢。

随着政府定位越来越清晰，整体对民营资本开放力度不断加大以及新型城镇化快速推进，PPP模式的优势逐渐显现。尤其在2014年，在国家相关部委，尤其是在发改委、财政部的大力推动下，PPP在国内广为传播，迅速成为热点话题。2014年财政部、发改委先后发布了中国PPP示范项目和PPP项目库。据统计，2014年颁布的、与PPP有关的重要法律法规就超过40部。

近年来，PPP模式在城市建设中有很多有价值的实践，成为响应国家号召落实混合所有制，实现市场真正成为决定性要素的一个工作方向，推动政府城市运营向政府主导、企业参与、合作运营的转向。在PPP项目中政府、社会资本、金融机构等将围绕项目的设计、融资、建设等签署一系列合同，依赖全社会的契约精神。细致划分各自的权利义务边界。一旦发生纠纷，合同是关键的法律依据。但在中国，双方合同则普遍比较粗糙，因此，需要有一个在法律、技术、财务等方面强大的团队支撑。在当前创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业“走出去”的背景下，推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。

3.新型城鎮化PPP模式项目风险分担

由于新型城镇化项目PPP项目投资规模大、持续时间长，涉及政府和社会资本等众多参与者，而各方的目标和出发点又各不相同，风险承受的意愿和能力也存在差异。因此，风险的合理分担成为保证项目成功的关键因素，与社会公共利益密切相关。

新型城镇化项目PPP项目的风险是指在项目的整个生命周期内，即立项、招标、融资、建设、运营、移交等阶段里发生的影响项目目标的不确定性，具有阶段性、复杂性、分散性的特点。新型城镇化PPP项目建设周期长，不确定因素多，单个或者少数投资主体无法独立承担项目全部风险，所以项目的风险承担主体一般包括多个项目参与方，他们之间通过一种复杂的合约关系共同分担风险。

新型城镇化PPP 项目的风险分担一般应遵循三个基本原则：1.能力风险对等原则。风险应该由最有能力控制风险的项目参与者承担，应由政府部门和社会资本安一定原则公平分担。2.成本效率最优原则。风险承担者以既定资源的投入最大程度地减少风险，能够使项目的经济利益最大化。3.风险收益匹配原则。风险承担者在风险管理中获得的收益应该与所承担风险相匹配。

依据上述风险分担原则，对容易辨别出以最低资源投入最有效地控制风险承担方的PPP项目， 基本上能够予以合理分配风险。如项目设计与建造风险、项目营运风险应当分配给社会资本，政策、法律风险就需要更有控制力的政府部门来承担。对于超出私人与 政府部门控制范围的“灰色风险”，如金融风险、供应与需求风险等，则需要建立适当的风险共享机制，由社会资本与政府部门共同承担。

PPP 项目的实践经验表明，相关风险分配的归属并不难解决， 难题在于对承担风险的收益补偿，在于风险承担的激励约束机制以及“灰色风险”的风险共享机制的安排。如自然不可抗力风险的补偿、通货膨胀风险的分担比例、 市场需求的政府部门担保数量等， 由于没有统一的定量评估方法与标准，成为社会资本与政府部门博弈的焦点。

4 .新型城镇化PPP模式项目的风险种类

风险的每一次产生和消亡都是由各种因素作用造成的结果，总是在不断地发展和变化中寻求最优的结果。每一个风险都有其特定的来源，在对风险进行分配之前，准确地辨别风险来源不仅有利于合理地分担风险，也有利于风险分担主体积极、主动地预防和控制风险。endprint

随着我国多个省市加快新型城镇化建设，PPP 项目风险来源也趋于多样化，主要的风险因素有：信用风险、政治风险、政策法律风险、金融风险、项目设计与建造风险、市场与项目运营风险、合作风险、自然不可抗力风险等。

对于新型城镇化项目与普通PPP项目不同的是，还有来自于城中村（棚户区）改造、旧产业拆迁、区域功能更新等过程中产生的民众不合作、企业不配合而导致的成本增加、无法安置、开发计划延误、项目搁置或取消等重大风险。

二、基于博弈的共担与非共担风险的归类

新型城镇化PPP项目成败的一个关键就是对项目风险的评估和分担。在新型城镇化PPP项目中，如果政府部门承担过多风险，则容易造成政府财政支出压力；如果社会资本承担过多风险，则容易损伤社会资本积极性。

结合项目风险分担的原则，合理的项目风险分担应包含两方面的内容：一方面，若该项目风险由一方独立承担能达到更好的效果，则由一方承担，这时候要做的就是寻找到合适的一方；另一方面，若该项目风险双方都不好控制，或者是双方都很难确定谁承担该项风险能取得更好的业绩，则该风险需要双方共担，以达到项目整体利益最大化。

在PPP项目中，若一个风险超出了个人能够独立承担的能力和范围的时候，这个风险就需要政府部门和社会资本共同承担，双方针对此风险进行合理的讨价还价，最终得出双方都满意的承担份额。但是，在PPP项目中，政府部门和社会资本之间产生博弈源于它们所追求的目标不一致，政府部门追求的是社会价值最大化，而社会资本追求的是经济效益最大化，这也不可避免的导致在有关风险分担问题上两方容易发生矛盾而影响了项目的整体价值。构建风险分担博弈模型就是为了寻找一个平衡点，这个平衡点能得到项目双方的认可，从宏观上对风险合理的分配提供一定的依据。由以上的分析可知，风险分担的目的就是使双方整体满意度最大，更能有效地调动双方参与项目的积极性。

三、不完全信息下共担风险的分担博弈模型构件及分析

任何一个PPP项目，政府部门和私营部门的合作都包括两方面的内容，一方面是具有可测性的资本投入的合作，另一方面是具有不可测性的项目的投入水平的合作，即项目双方的策略选择，是选择积极面对、主动承担风险，还是消极面对、被动接受风险。而这其中，前者体现的是物质资金的投入，后者则是双方对项目整体认知能力的体现，而这更多的是事后才能确定的。

在政府部门和社会资本对风险分担进行讨价还价时，政府部门可能会为了顾及大众利益而向社会资本隐藏一些信息，导致双方信息不对称，政府部门在此谈判过程中就更具有优势。所以在不完全信息条件下的讨价还价博弈模型中，关键是找出双方之间的隐藏信息，进而为自己在讨价还价过程中占据优势地位提供支持和帮助。构建不完全信息情况下共担风险的分担博弈模型有利于更准确地反正现实中的PPP项目风险分担情形，为政府部门和社会资本在信息不完全的情况下采取合适的行动策略，承担适量的风险份额提供充足的理论和现实基础。

1. 模型基本假设

尽管PPP项目风险始终存在，但是双方还是朝着效用最大化的目标而展开合作。从博弈论的角度出发，政府部门和社会资本有关共担风险分配方面的博弈可以分为两个阶段，即前期的合作阶段和后期的非合作阶段。

合作博弈主要表现在政府部门和社会资本通过对市场经济的了解，发现了各自具有互补性，政府部门缺乏资金支持，而社会资本缺乏政府保障，进而促使了双方采取PPP模式开展项目的建设和运营，也明白了其中的风险和由此而产生的收益，最终共同确立了一个双方都认可的分配方案；非合作博弈主要体现在当风险和收益分配确定之后，公私双方都會努力去开展项目，尽全力使自身承担此风险而获得更大的收益。

在PPP项目运行过程中，风险是可预知和可防控的，但又是不可消灭的，政府部门和社会资本对此应该有清晰的认识。然而，在现实情况下，公私双方的信息又是不完全的，双方对于对方的策略选择都是未知的，双方都无法预知对方为了获得风险收益而会采取什么样的努力水平和做出怎样的策略选择。

2 .模型讨论

PPP项目涉及博弈的主体是政府部门和社会资本，它们之间的博弈始终围绕着项目整个生命周期。双方也始终围绕着风险的分担和利益的分配问题展开激烈的博弈。

在不完全信息博弈中，谈判损耗系数和双方之间的地位非对称性始终是存在的，最大的不同点即是政府部门知道自己是否会采取强势地位而向社会资本转移风险分担份额，而社会资本不知道政府部门是否会采取强势地位而向自己转移风险，它仅仅知道政府部门会采取强势地位威慑自己接受承担更多的风险概率为 ，而不采取强势地位威慑自己接受承担更多的风险概率为 ，并且与之 + =1。与之相对应的是，当社会资本认定政府部门会采取强势地位向自己转嫁更多的风险时，社会资本会采取强硬的态势进行谈判，并最多只接受政府部门欲转移风险份额的一半，当社会资本认定政府部门不会釆取强势地位向自己转嫁更多的风险时，社会资本会主动向政府部门示好，主动承担在采取强势地位时政府部门欲转移风险份额，以达到和政府部门建立良好的战略合作关系的目的。

四、强化风险分担的制度和建议

1. 转化政府职能

PPP模式的性质，要求政府必须加快职能转变的步伐。新型城镇化PPP模式的本质目的，就是为社会提供优质的公共产品和服务，而政府必须站在社会公众的角度，保证公共产品和服务的质量。这就要求，政府需要从以往的“管理者”转化为“服务者”，规范政府在发展规划、市场监管、公共服务等职能，同时将技术性、协调性等工作交由社会资本，充分发挥社会资本的管理效率、技术创新力等，减少政府对PPP模式中微观事务的过多介入，提升公共产品质量，提升服务效率。

2. 创建风险分担的约束机制

风险分担约束机制是PPP模式的核心，在新型城镇化项目实操过程中，对模式的风险进行合理有效的分配，是项目可以顺利落地实施的前提，同时也是保障社会资本利益，激发社会资本积极性的必要条件。在现有的新型城镇化PPP项目中，项目风险分担的主体分别为政府和社会资本，风险分担的约束机制的建立实际上就是围绕着二者的风险博弈开展。但是由于政府和企业在利益诉求、风险分配等方面存在差异，双方地位的不平等和项目紧迫性的要求等原因会导致某一方被迫接受对方的要求，在具体实施过程中往往会产生承诺难以兑现或其他争议性风险。因而在PPP模式风险分担时，必须建立一套完整、系统、合理的风险分担约束机制，加强对风险各分担方的监督和约束，以加强政府部门的引导和服务，提高社会资本的管理效率和质量，保证风险分担的公平和高效。

3 .设定风险预备金和建立风险补偿机制

对新型城镇化PPP项目进行风险分担的主要目的，在于对项目实施工程中可能出现的各类风险进行合理和分配，保障项目的顺利实施。因而在建立风险分担及约束机制后，有必要设定风险预备金，并建立风险补偿机制，提高项目各参与主体风险防控的积极性和效率。在PPP项目正式实施之前，政府和社会资本需根据确定的风险承担比例，按照比例缴纳一定的风险预备金到双方共同成立的项目公司。如在项目实施过程中，由于一方的原因没有承担风险防控的义务，导致风险产生，并给另一方带来损失的，那风险预备金就划归受损方所有。这种机制可以有效约束各项目实施主体方的行为，使双方更自觉参与到项目风险防控，最大限度降低项目风险，保障项目的顺利开展实施。

风险的客观存在性，这就要求项目参与主体在实行风险防控时，必然要承担一定的成本，而这一成本是很多项目参与方所不愿意承担的，从而导致在面对潜在风险时，往往采用听之任之的漠然态度，项目风险也随之放大。因此必须建立一套面对项目风险控制的补偿机制，在人、财、物等方面予以风险防控一定补偿支持，使实施主体消除对项目风险防控成本的顾虑，更好防控项目存在的风险。

4 .分享风险收益

风险是一把双刃剑，既可能带来损失，也可能产生收益，寻求在新型城镇化PPP项目中的收益，也是在PPP模式中各风险分担方的一个重要出发点。在确定项目合理风险分担机制的同时，有必要对项目风险收益进行详述，明确各方所能得到的风险收益，这样才能保证各参与方的积极性，强化风险责任，加强目标引导，真正发挥政企双方的优势，做到项目各参与方利益最大化。endprint