基于标杆管理法的区域教育信息化绩效评估研究*

2018-01-26周雪梅周文婷

中国教育信息化 2018年1期

卢春，周雪梅，周文婷

（1.华中师范大学教育部教育信息化战略研究基地[华中]，湖北武汉 430079；2.湖北教育信息化发展研究中心，湖北武汉430079）

随着我国教育信息化进程的不断深入，学者和专家们越来越关注教育信息化发展的绩效问题，并且相关部门对教育信息化评价的方式也在改变，由原有的建设水平评估逐步转变为绩效水平评估[1]。教育信息化绩效评估是教育信息化发展到一定阶段的必然产物，既是贯彻落实《教育信息化十年发展规划（2011-2020年）》（简称“规划”）的明确要求，也是确定教育信息化行动目标、实施行动方案、评价行动结果的一个重要手段[2]。2014年，教育部发布的《教育管理信息化建设与应用指南》中明确提出“支持推动教育评估评价的科学化、多样化和模式创新。”[3]各省市也陆续积极开展教育信息化相关评估工作，如海南、湖北等地采用市县自查和省厅督导的方式进行教育信息化绩效评估。

一、区域教育信息化绩效评估与标杆管理法

我国各省市在积极推动教育信息化的同时，对区域教育信息化绩效评估的工作也非常关注。上海、江苏、湖北、湖南、广西、宁夏等二十多个省市积极制定了具有地方特色的个性化指标体系以及区域教育信息化工作评估方案。2011年河北省教育厅发布《河北省中小学教育信息化工作标准（试行）》方案[4]；2014年江西省教育厅下发《江西省现代教育技术示范学校创建工作评价指标体系（试行）》通知[5]；2014年陕西省教育厅发布《陕西省学校信息化建设标准（试行）》通知等[6]。我国各省市政策的发布与实施将会进一步促进教育信息化绩效评估向标准化、规范化、常态化方向发展，对全面提升我国整体教育信息化的发展水平有重要推动作用。因此，区域教育信息化绩效评估越来越受到相关学者、专家和机构的重视。

随着教育信息化的不断发展，许多学者和专家开展了教育信息化绩效评估相关的研究。化方、成江荣和顾小清分别从层次分析法和平衡计分卡理论提出了教育信息化绩效评估指标体系和模型[7]；吴海燕和王丽红分别建立了绩效评价元模型和面向学校的绩效评估模型[8]；吴砥等构建了包括基础设施、数字教育资源、教与学应用、管理信息化、保障机制等五部分的教育信息化指标体系[9]。教育信息化绩效评估的研究为我国教育信息化发展提供了坚实的理论支持和实践指导。

1.区域教育信息化绩效评估研究

区域教育信息化绩效评估的最终目的是依据各地区教育信息化目标或绩效标准，采用科学合理的绩效评估方法，对区域或机构的教育信息化实施过程、完成情况、实施效益等给予评价。绩效评估对制定相关政策，合理调配建设资源，推动优质资源协调发展有直接指导作用，是推进区域教育工作，加强我国教育事业发展的重要手段[10]。区域教育信息化绩效评估有利于地方政府以及教育主管部门根据该区域的实际情况做好整体规划，积极按照政府引导、学校参与的基本方式，合理分配资源，真实、客观地评估区域教育信息化发展状况，并提出符合客观实际的个性化建设策略和方案。

我国东部地区，以江苏省S市为代表，其教育信息化发展水平较发达，已高标准完成“校校通”工程，生机比达6.8:1，师机比达1.8:1，处于我国教育信息化的先进发展区域；中部地区，以湖北省E市为代表，仍处在教育信息化发展阶段。在绩效评估指标计算时，为确保全面而真实的反映各地区的实际情况，应该采用一种科学合理的评估方法，针对我国教育信息化区域差异性的特点，进行区域之间的对比研究。该方法要充分考量地域、发展阶段、教育基础等环境因素的差异性，根据各区域教育信息化现阶段的发展状况，以教育信息化的动态提升效果作为主要考量依据；并且该方法的评估结果应具有科学性和现实意义，为区域教育信息化的发展提供相关学习和借鉴机制和发展模式。

因此，本研究采用了标杆管理法进行区域教育信息化绩效评估，减少过去以质性评价为主的方式，将质性评价作为量化评价的补充，由量化评价来明确教育信息化发展和建设具体方向。本方法根据质性评价对量化结果进行归因分析来满足目前绩效评估的需求，科学并且真实的反映教育信息化发展状况，并为区域教育信息化的发展提供切实可行的建议。

2.标杆管理法导入教育信息化绩效评估中的意义

标杆管理法（Benchmarking）是企业管理中一个重要的工具，由施乐公司在1979年提出。它是一个全面、系统的过程，根据与优秀组织进行评估对比以缩小绩效差距。目的是为了发现组织内部存在的弱点和不足之处，并据此提出改进措施[11]。其实施过程分为四个阶段：准备阶段、分析阶段、实践阶段和反馈阶段。

标杆管理法的关键是利用差距分析对区域教育信息化绩效差异度进行评价，该方法能够用来测量自身与标杆对象之间各个绩效指标的差距。差距分析方法使用非常方便，在面向区域教育信息化绩效评估应用中不受指标类型和指标相关性等因素的限制。差距分析法包括绝对差距分析法和比率分析法，绝对差距分析法就是通过求被测对象与标杆对象之间的实际绩效指标值的差距，即做减法计算，得到各个指标真实的绩效差距；比率分析法就是将被测对象做除数，与标杆对象的绩效指标值做除法，得到各个指标的比率值，并且经常使用雷达图来表示[12]。

标杆管理法在企业和部门管理中广泛应用后，越来越多的学者和专家开始将其应用于绩效评估的研究和实施中。王立国等提出将标杆管理法应用到企业、政府、教育部门和非营利组织等更宽广的层面上[13]；梁德军等将标杆管理法作为提高学校管理绩效的有效策略，通过标杆管理法有效提高学校管理绩效[14]。采用标杆管理法进行区域教育信息化绩效评估研究，其理想标杆处于动态发展状态，在长期应用过程中需要随时修正，帮助被测地区不断缩小与标杆地区的差距，提高发展水平。

采用标杆管理法导入区域教育信息化绩效评估，具有很强的现实意义：①客观评价不同地区教育信息化发展水平，综合考虑不同地区各方面的因素如经济情况、教育背景等，减少人为因素的影响，使区域教育信息化评估结果更真实、准确；②易于把握地区整体教育信息化发展水平，定位各个层次指标的差异水平，帮助地区教育部门制定针对性解决方案；③持续不断地对区域教育信息化进行评估，关注地区教育信息化长期发展特点，为制定区域长远规划提供分析支持。

二、研究背景

1.研究背景

湖北省是我国传统意义上的教育大省，也是首批国家级教育信息化试点省份，但2014年全省仍有约40%的中小学校尚未接入互联网，学生信息化学习终端设备配置率不到10%。E市作为湖北省少数民族教育信息化发展的重点区域，2013年以来全面启动了教育信息化建设，大力推动学校信息化基础设施建设，以及市、县、校三级教育信息网络中心，在推动民族地区教育信息化发展和应用领域取得了显著成效。

江苏省作为我国东部地区经济发达省份，教育信息化发展水平较好，全省中小学生机比超过6:1，远高于全国平均水平，义务教育学校全面实现 “宽带网络校校通”。S市教育信息化发展在江苏地区处于领先位置，率先实现县、区教育目标考核制度，将教育信息化作为每年工作重点对县级政府进行考核。

本研究以湖北省E市为例，选择江苏省S市作为标杆对象进行标杆对比。两地区虽然在经济水平、教育水平上有明显差距，但S市教育信息化发展模式、实施历程、成功经验对于E市探索教育信息化建设模式、发展路径具有借鉴意义，对于实施信息化教育教学应用提升相关工程具有直接指导作用。通过本次研究，不仅对中部地区探索教育信息化发展机制具有直接的参考作用，同时也为中西部探索民族、边远地区教育信息化建设提供相关的政策建议和评估模式参考。

2.研究目的

本研究通过对E市和S市的教育信息化进行实证对比研究，以帮助E市评估自身的教育信息化发展水平，并根据本研究的结论针对性的向标杆对象学习和借鉴，以期为E市教育部门提供针对性的发展政策建议。同时，本研究还探索了标杆管理法为例的管理方法在教育信息化绩效评估中的实证研究，为全国各区域教育信息化绩效评估的不断发展和完善提供实践案例。

3.研究方案

本研究选取2014年6月S市地区共450所学校的有效数据。小学共334所，其中参加了调研的学校有262所，抽样率达到78.4%；中学共256所，其中参加了调研的学校有188所，抽样率达到73.4%；选取2014年11月湖北E市223所学校的有效数据。小学共477所，其中参加了调研的学校有184所，抽样率达到38.5%；中学共75所，其中参加了调研的学校有39所，抽样率达到52.0%。参加调研的学校比例较高，各学校通过电子邮件反馈问卷电子表格，问卷统计数据真实，能够全面反映E市和S市中小学教育信息化发展状况。

三、标杆管理法在区域教育信息化绩效评估中的应用

1.准备阶段

准备阶段包括选择标杆对象、确定标杆领域和创建标杆管理法团队三个内容。

选择标杆对象。本次研究选择S市作为E市的标杆对象，即根据S市与E市在某些方面具有共同的背景，两地区都非常关注教育信息化的发展和建设，可建立合作关系。S市作为教育信息化的先进地区和带头人，其教育信息化发展水平处于较先进的地位，作为该领域的标杆对象是合适、可行的。

确定标杆领域。为合理的测度两区域的教育信息化水平，研究选取湖北省中小学信息化发展状况调研问卷（2014年11月）与S市中小学信息化发展状况调研问卷（2014年6月）的调查问卷进行分析，并依据《规划》的基本要求，与两地区相关专家和教授讨论协商后确定了一级指标即标杆领域为“基础设施”、“数字资源”、“资源应用”、“机制保障”；对比两份调查问卷的相同和相近问题设计为本次研究的二级指标体系，共20个。

创建标杆管理法团队。本次研究团队规模在10人左右，并将所有的利益相关者——学校主管领导、院系负责人、教师、校外相关人士和在校本科生、研究生包括硕士生、博士生包括在内。团队成员之间分工负责，能够顺利完成与标杆对象的沟通任务并鉴定主要实践指标，参照这些指标来完成数据的对比分析。

2.分析阶段

分析阶段的关键是通过数据分析，明确被测对象E市与标杆对象S市的差距所在，确定S市地区表现较好的决定性因素，为E市学习和借鉴并制定教育信息化发展计划给出切合实际的建议。

指标值的计算是分析阶段的重要环节。本次研究标杆对象为S市，被测对象为E市，对比值为K，即K=E/S，K处于0-1之间。当对比值K越大时，表明被测对象与标杆对象的评估情况越接近，两者之间差距越小，两区域之间的教育信息化水平越接近；反之亦然。本研究通过观察对比值K的大小，即与1的接近程度即可直观的比较和了解两个地区的教育信息化发展状况的差异程度，并分别可以看出在基础设施、数字资源、资源应用、机制保障四个方面的各自情况，如表1所示。

表1 两地区指标值列表

（1）基础设施

基础设施领域如图 1所示包括“多媒体教室比例”、“每百名学生拥有信息化终端数”、“每名教师拥有信息化终端数”、“接入带宽达到100M学校比例”、“区域校园网达到100M以上学校比例”这五个指标。两地区基础设施对比值K明显小于1，即两地存在较大差距。E市“接入带宽达到100M学校比例”该指标值约为4%，与S市相差近80%，有较大差距。E市应进一步提升学校宽带覆盖率，并同时注重学校校园网环境建设，为数字教育资源在教育教学过程中的广泛应用搭建有利环境；E市“多媒体教室比例”指标值为48.3%，已达到E市《教育信息化三年计划》中多媒体教室比例要求，即少于12个教学班配备一间多媒体教室。但E市与S市的多媒体教室比例相差近37%，同我国未来信息技术在教育教学中的全面应用所需的基础环境仍有差距，需要进一步关注多媒体教室的使用和配备情况。

图1 两地区基础设施对比

（2）数字资源

数字资源领域如图2所示包括“最近一个学年上信息技术课学生比例”、“学生每周在校使用计算机平均时间”、“经常使用网络教研系统的学校比例”、“经常使用教学资源制作系统的学校比例”四个指标。两地区数字资源对比值K小于1，即两地存在明显差距。E市“最近一个学年上信息技术课的学生比例”该指标值为65.2%，与S市相差12.5%，差距较小。E市已逐步注重学校信息技术课程的开设，保证学生具备全面的信息技术素养和掌握利用信息技术进行学习的相关技能；相比而言，E市“学生每周在校使用计算机的平均时间”指标值与S市差距很大，数据表明E市学生每周上计算机课程和使用计算机学习的时间不足2节课，根据现场访谈了解到E市中小学基本都开设了信息技术课程，但缺乏计算机在其他学科和课外活动中的交叉使用；S市中小学生每周使用计算机的时间接近4节课，学校不仅开设了信息技术课程，而且使用计算机辅助其他学科进行教学，鼓励学生在课外活动中大量参与计算机支持的相关兴趣活动。

图2 两地区数字资源对比

（3）资源应用

资源应用领域如图3所示包括 “在课堂教学中使用信息化手段的学校比例”、“经常使用的视频资源的学校比例”、“经常使用试卷试题资源的学校比例”和“语文、数学、外语学科中经常采用计算机等信息技术手段教学的学校比例”四个指标。两地区资源应用对比值K大于1，即E市略高于S市。E市 “经常使用视频资源的学校比例”和“经常使用试卷试题资源的学校比例”比S市地区高，E市的比例值分别为 74.7%、17.5%，S市分别为70.4%、13.9%。E市数据高于S市，一方面是由于E市作为教育欠发达地区，其教学资源丰富程度较低，更加注重数字教育资源的应用。另一方面，随着E市不断加大资源应用方面的投资，对资源应用的意识也逐渐加强，资源利用率保持在较高水平；相比较而言，S市地区的教学资源更加丰富，教育信息化发展较快，教师在教学资源的应用上有更多的选择，教育信息化教学资源应用比例相对较低。

图3 两地区资源应用对比

（4）机制保障

机制保障领域如图4所示包括“开展信息化教学设计培训的学校比例”、“开展学科教学工具培训的学校比例”、“学校信息化主管领导级别为副校级以上的学校比例”、“设立信息化管理部门学校比例”、“信息化经费占同期学校教育总经费平均比例”五个指标。两地区机制保障对比值K明显小于1，即两地区存在较大差距。E市“开展‘信息化教学设计’和‘学科工具教学使用’培训内容的学校比例”的指标值分别为18.5%和21.2%，与S市相差近38.8%和28%，差距较大；E市“学校信息化主管领导级别为副校级以上的学校比例”和“设立信息化管理部门学校比例”这两个指标值与S市相差不大。设立信息化管理部门和信息化主管领导级别直接影响教育信息化在该学校的发展情况，只有加强组织保障，明确职责，落实责任，才能为E市教育信息化建设提供支撑。

图4 两地区机制保障对比

（5）整体情况分析

E市基础设施、数字资源、资源应用和机制保障四个维度的数据分析显示，其教育信息化建设虽已取得一定的成绩，但仍处在“起步”、“应用”的阶段。E市教育信息化不同领域的发展情况如表2所示。其中基础设施方面仍是最弱的领域，生机比、师机比情况不容乐观，有相当比例的中小学校未建有多媒体教室，且已有的多媒体教室联网情况不理想；数字资源方面较弱，民族地区半数左右学校没有建设数字资源，资源缺乏是目前影响民族地区教育信息化发展的重要因素之一；资源应用方面最好，虽然E市的整体数字教学资源并不十分丰富，但对资源的利用意识较强，资源利用率较高。同时还需要注意的是，区域学校不同学科之间的数字资源应用情况差异极大，语文、英语、数学学科采用信息技术手段教学的学校比例均占60%以上，而物理、化学、政治、地理等学科的学校比例均不足30%，“偏科”现象明显；机制保障方面较弱，半数左右的学校没有专门负责教育信息化的管理人员，一部分学校在教育信息化的建设过程中没有制定相关的发展规划，并统筹安排教育信息化经费的使用。

3.实施阶段

通过与标杆对象S市的对比，E市应做出相应的改进措施，制定详细的实施计划，并付诸实际的行动。基于以上对E市和S市数据分析的结果，E市在教育信息化发展状况领域与S市存在明显差距，在制定实施计划时要针对各个指标的实际情况做出相应的指导和规划。

表2 教育信息化绩效评估指标领域对比

基础设施方面，为了解决当地中小学教育信息化基础设施较为薄弱的状况，E市应进一步提升校园网宽带值以及地区网络覆盖率，优化网络学习环境，以保证资源的建设和应用，以资源的丰富推动装备的应用；多媒体教室比例反映学校数字化教学环境整体建设水平，尤其是多媒体教室配备和使用率方面，一方面要依托全国“三通工程”专项资金提升学校信息化基础设施建设水平，另一方面要不断创新机制提升设备和资源应用水平。2014年E市开始实施教育信息化推进工程，推进“优质资源班班通”。计划到2015年底前，全市实现乡镇以上学校全面建成校园局域网络环境，村级以上学校80%教学班级建设多媒体教学环境，教师能够基本利用优质教育资源进行课堂教学。

数字资源方面，E市已开始注重学校信息技术课程的开设，使在校学生系统全面的具备信息技术素养和技能；但学校开展计算机支持的课外活动较少，学生自主学习利用计算机的时间较少。学校应注重学生课程安排，课上课下给予学生更多的选择，支持鼓励学生使用计算机学习和参加计算机辅助的课外活动。对于基础性的优质数字化教育资源，在政策保障下，可由教师自主研发、共享，不断鼓励教师进行教学改革和创新，再由学校和区域可开展相应的活动，评选出最优质的数字资源。

资源应用方面，E市大多数学校已将数字资源应用于课堂教学中，且数字资源利用率较高，教师对教育信息化的教学资源相对比较重视。同时，应建立优质信息化教育资源开发、应用、评选和表彰制度，鼓励和支持企业进行信息化教育资源研发和推广，大力推进教师和学生对资源的应用。以“保基本”资源为主，逐步提升应用水平，培养和满足个性化教育资源的需要。

机制保障方面，教师教育技术培训作为衡量一个地区教师教育技术能力的重要量化指标，是加快信息技术与课程相融合的重要手段，因此E市应该充分发挥“种子教师”的力量，通过教师教育技术能力提升工程，辐射带动区域教师的专业共同发展；此外，学校领导是实现教育信息化的关键人物，尤其应重视校长信息化领导力的提升，培养领导信息技术素养，在课程创新、知识管理、校本评估和社区沟通等领域提升能力，明确相关发展规划，并打破教育信息化发展制度的单一化，在规划、建设、管理和保障的各个方面都大力支持和推进。

4.评估阶段

评估标杆管理法是为衡量标杆管理法实施的效果，对评估方法和措施是否顺利进行并取得预期效果进行评估。在面向教育信息化评估领域中的标杆管理法，需要对实施情况进行持续不断的监控和评估。监控标杆管理法的实施过程是为确保实施过程按计划有序进行，当外部条件改变后及时对实施过程进行调整[13]；评估阶段不仅持续在整个项目过程中，在项目结束后评估仍应继续，以不断调整评估指标，实施新的计划，以缩小和标杆对象的差距，促进自身的教育信息化发展。

E市可依托此次绩效评估项目，与S市建立起长期的合作伙伴关系，以保证该项目评估阶段的持续进行。政策方面，为更好的进行评估本次项目的实施效果，应提出和执行相应的文件，为指导评估阶段的进行提供政策支持；措施方面，应不断开展后续的调研，与S市保持联系，调研团队可由E市或第三方组织组成，保证本次项目的评估可以达到良好的效果。

四、结束语

本文采用标杆管理法，以湖北E市为例，横向与标杆对象S市的教育信息化发展水平进行比较，了解本地区的教育信息化发展的整体状况；纵向比较E市教育信息化发展各个标杆领域的发展水平，并提出相对应的改进措施和建议。标杆管理法，对了解不同区域教育信息化建设和发展情况提供了一个量化评价和质性评价相结合的方法，为面向区域教育信息化发展状况评估的进一步研究和应用提供了新思路。作为一种战略管理工具，标杆管理法实施过程相对简单，分析过程比较明晰，适合各级各类教育行政部门施行；作为一种绩效管理工具，标杆管理法为评估教育信息化发展水平，制定评估标准，明确改进措施，缩小区域差距等提供了帮助，同时标杆管理法为促进全国教育信息化协同发展提供支持。E市在了解自身教育信息化发展的情况后，可在“基础设施”、“数字资源”、“资源应用”和“机制保障”四个方面针对性的进行改善，在基础设施方面，应提升网络覆盖率；在机制保障方面，应积极培养学校领导的信息素养，提升领导对教育信息化建设的引领能力。E市在基于标杆管理法的教育信息化绩效评估中，可不断缩小与标杆对象的差距，从而提高自身的教育信息化发展水平，并且在标杆管理法不断持续的实施过程中，可长期对自身进行纵向比较，寻找适合自身教育信息化发展的相关制度，从而探索一种与S市长期双向合作的模式。

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[4]中国教育信息化网.河北省中小学教育信息化工作标准（试行）[EB/OL].2011-10-18.http：//www.ict.edu.cn/news/n2/n20111018_1769.shtml.

[5]江西教育网.江西省现代教育技术示范学校创建工作评价指标体系（试行）[EB/OL].2013-12-16.http：//www.jxedu.gov.cn/zwgk/dhjyxb/xbdjwj/2013/12/20131216041751905.html.

[6]陕西省教育厅.陕西省学校信息化建设标准（试行）[EB/OL].2014-9-26.http：//www.snedu.gov.cn/news/jiaoyutingwenjian/201409/26/8393.html.

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