论我国特种设备事故应急处理法律机制的完善

邹 皓 王 薇

（ 1.四川省特种设备检验研究院 四川成都 610061）（2.电子科技大学公共管理学院 四川成都 610054）（3.西华大学经济学院 四川成都 610039）

1 完善我国特种设备事故应急处理法律机制必要性分析

1.1 增加特种设备工作安全性

根据立法及国家质检总局公布的特种设备分类目录的规定，特种设备是指锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆，以及法律、行政法规规定的对人身和财产安全有较大危险性的设备。由于技术、用途等原因，特种设备在组织生产、经营使用方面都存在较大的人身危险性，一旦发生事故，很容易造成人员伤亡。因此，在特种设备的组织生产、经营使用方面都有较为严格的技术要求和法律规范。事故应急处理机制，是指发生突发事件后，相关责任机构或部门为了尽快控制和减少事件所造成的危害而采取的一系列应急与救援措施。主要包括应急预警与准备、应急救援、信息公布等。基于增加特种设备工作安全性的考量，除了加强对其组织生产、经营和日常使用的监督管理，还应当制定迅速、高效、灵活的事故应急处理法律机制，为特种设备工作安全添加保护锁。

1.2 保障社会秩序与人身财产安全

社会影响大、损害结果容易扩大是特种设备事故的显著特征[1]。由于特种设备广泛使用于人们的日常生活和生产经营中，一旦发生特种设备事故如果控制不当，容易造成事故的损害结果进一步扩大，在特大事故中甚至可能引起次生灾害，导致发生重大的人身财产损害事件，造成不良的社会影响，影响社会安宁。因此，特种设备事故不利于社会的有序运作和对人们人身财产安全的保障。有效的特种设备事故应急处理法律机制有利于减少特种设备事故的发生，在事故发生后采取有效的应对措施，降低次生灾害发生的可能性，遏制特种设备突发事故的不良影响进一步扩大，为人们提供一个安全、有序的生活与生产环境。因此，加强特种设备应急处理法律机制的完善工作，是维护社会安宁秩序、保障人民人身财产安全的必然要求。

1.3 促进经济社会法治发展

随着经济社会法治的不断发展，人们将越来越多的社会事务纳入法律调整范畴之内。应急机制本是社会经济学研究较多的范畴，一个经济运行良好的社会需要建立迅速、高效、灵活的社会应急制度，以此应对社会运行中的突发事故来维持社会生活的安宁与社会秩序的稳定，保障与促进社会的发展。而今各种具有人身危险性的大型机械设备充斥于生活和生产的方方面面，只有提高了特种设备使用的安全性，才能保障其在经济社会发展中所应具有的经济价值。将这些具有人身危险性的机械设备统称为特种设备，就是想要通过公权力调整的手段，来规范特种设备的生产与运作。将我国特种设备事故应急处理纳入法律调整范围，符合现代经济社会发展的需求，能够促进经济社会法治发展。

2 我国特种设备突发事故及应急处理机制的现状

2.1 特种设备突发事故及其危害性

由于使用不当、质量缺陷等原因，特种设备在组织生产、经营使用方面都存在较大的人身危险性，一旦发生事故，很容易造成人员伤亡。以电梯为例，2016年5月23日下午2时15分，受害者在台湾宜兰大学内乘坐电梯时，由于电梯厢没有对准楼地板，上半身摔进电梯里，电梯门随即关闭并继续往2楼上升，电梯上升3米，在距离上一层楼电梯口1米处停止，其胸口以下被卷入缝隙，整个过程不到10秒。事发后约1小时有其他乘坐者发现电梯不动，才联系管理员发现该受害者，随即报警。但当警察赶到现场时，受害者已经没有生命迹象。下午4时12分，警方和电梯公司工作人员联合将人拉出。经当地法医判定，受害者系因为创伤性休克死亡，伤势集中在下半身，身体失血过多导致休克。校方表示，过去曾有学生受困电梯内，校方都会请消防、电梯公司排除障碍[2]。可以看出，该大学在电梯运行监控、事故应急处理机制方面都有所缺失。没有电梯运行事故的预警机制导致延误了受害者的救援时间。该起电梯事故又令特种设备安全话题再次引起公众的高度关注；而类似的由于应急处理不当导致延误救援的特种设备安全事故在全国各地都时有发生。

根据国家质检总局关于2016年全国特种设备安全情况的通报，2016年全国发生特种设备事故和相关事故233起，死亡269人，受伤140人[3]。可以看出，因特种设备的使用范围涵盖了人们的日常生活和工业生产，因此一旦因技术原因、操作不当、意外事件等原因而发生意外事故，很容易造成人员伤亡及财产损害。当意外事件发生时，若没有快速有效的应急机制，很可能会延误救援时间，使损害扩大，对使用者的人身财产产生极大的危害性。

2.2 我国特种设备突发事故应急处理法律机制现状

研究我国特种设备突发事故应急处理法律机制的现状，首先要厘清与之有关的现行有效的规范性文件。目前涉及我国特种设备应急处理相关的法律有《中华人民共和国特种设备安全法》《中华人民共和国安全生产法》等。相关的行政法规和地方性法规包括：《特种设备安全监察条例》《安全生产事故报告和调查处理条例》《国家突发公共事件总体应急预案》《国家安全生产事故灾难应急预案》、《特种设备特大事故应急预案》等。部门规章及地方性法规包括：《特种设备事故报告和调查处理规定》《四川省安全生产条例》《湖北省特种设备事故隐患监督管理办法》《上海市电梯安全监察办法》等。

通过对立法的梳理可以看出，我国目前已经初步形成了特种设备突发事故应急处理的法律机制，立法体系包括法律、行政法规、部门规章及地方性法规。除此之外，还有行业协会、特种设备的制造使用单位等组织也对特种设备事故应急救援有相应的规定。虽然法律法规对特种设备事故应急处理有较为全面的规定，但在实践操作与应用当中，由于地方差异、监管经验缺失以及对特种设备事故的重视程度不高等原因，发生特种设备安全了事故时不完全按照有关规定来进行救援处理的事例比比皆是。因此，我国目前特种设备突发事故应急处理法律机制已经初步建成，但在具体规定和实践操作方面还有待完善。

3 我国特种设备事故应急处理法律机制存在的问题

随着对特种设备危害性的进一步认知，我国对特种设备的生产使用监管力度有所加强，相关的技术规定也愈发严格，立法以及对国外技术与经验的借鉴不断跟进。近年来我国预防特种设备事故的发生率有了一定的改善，应急救援技术不断提高，但与欧美发达国家相比，我国特种设备事故率是其6倍之多，其中死亡3人以上的重大事故所占比重较大[4]。在预警机制和应急救援方面，尚存在很多不完善的地方，如应急处理法律规范规定不一、特种设备事故预警平台缺失以及实践与立法脱轨等问题。事故应急处理法律机制的问题是导致我国特种设备事故应急处理不力的重要原因。

3.1 应急处理法律规范规定不一

如前所述，我国现在已经初步建立了特种设备事故应急处理法律机制。但是在法律和行政立法规定较多的背景之下，事故应急处理的实践中往往会发生法律适用乱象。不同位阶的规范性文件对同一事项规定不一的情况时有发生，尤其是在当同一法律位阶的法律文件对同一事项的规定不一时，特种设备使用者、监管部门以及救援机构在适用法律时会发生适用依据冲突的问题。笔者在此以事故上报的规定为例：我国《特种设备安全法》《安全生产法》中均规定有关负责人与部门在事故发生后应当及时上报，但没有规定上报的具体时间要求。《国家突发公共事件总体应急预案》规定，特别重大或者重大突发公共事件发生后，上报至国务院时间最迟不得超过4小时。《特种设备特大事故应急预案》规定，特种设备发生特大事故后，事故发生单位或者业主应当立即报告当地质量技术监督部门和有关部门，最迟不超过2小时，各级质量技术监督部门在接到事故报告后必须立即逐级上报直至质检总局，最迟不超过2小时，发生特大事故、特别重大事故，质检总局应当在接到报告后4小时内报告国务院。《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告；单位负责人接到报告后，应当于1小时内向当地县级以上人民政府安全生产监督管理部门或负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。上述3个规范性文件均是国务院颁布的现行有效的行政法规，但是其对发生特种设备事故之后的上报时间规定却大相径庭。

3.2 特种设备事故预警平台缺失

虽然特种设备事故发生往往是偶然的突发事件，但从应急处理的角度来讲，常态监管和事前预警是处理突发事件的必要之举。事故预警机制是重要的应急准备工作，也是启动应急程序的第一步，对突发事故应急救援工作的开展有至关重要的指导意义。目前在针对特种设备应急处理的法律法规中，对事故预警机制的规定较为宽泛，缺乏对预警责任机构、信息收集处理所需的技术手段等的规定，导致特种设备事故应急处理的预警机制形同虚设。在实际的生产经营中，由于各地区没有建立完整的特种设备网络监管平台，相关信息集中处理及上报都存在滞后，因而预警机制所起的作用微乎其微。

3.3 实践与立法脱轨

虽然我国已经初步建立了特种设备事故应急处理法律机制，相关规范性文件的规定也较多，但是其执行层面却出现实践与立法脱轨的现象。这样的现象存在于特种设备生产使用的各个环节，具体表现为生产过程中许多法律法规规定的标准没有执行，设备使用时没有严格按照规定的方式操作，监督检测没有达到国家要求的监测次数和技术水平。在应急处理阶段表现为事故发生后上报不及时，自行组织开展临时救援工作，不按照国家规定的特种设备应急处理方案组织开展救援等等。究其原因是由于社会重视程度不够，使用者安全责任意识不强，责任单位应急处理经验不足所导致。

4 完善我国特种设备事故应急处理法律机制的路径建议

4.1 设立特种设备事故应急处理纲领性法律方案

针对我国特种设备事故应急处理法律规范规定不一的问题，应当以立法的形式设立统一的特种设备事故应急处理方案，对特种设备事故的应急救援与责任承担等问题做出统一规定，明确应急处理的责任主体、上报程序与内容、预警响应的级别标准与方式、救援的基本原则与方法。只有通过立法形式来构建应急处理方案的整体框架，才能使应急处理的法律效力得到明晰。具体路径可考虑对《特种设备安全法》中的事故应急救援与调查处理，进行补充修改或立法解释，对行政法规和地方性法规中的立法冲突问题进行统一规定，基于法律位阶的效力优先性，可以解决立法冲突的问题。在规定的内容方面，立法应当以构建应急处理机制的整体框架为己任，基于地方差异的考量，且目前许多地区已有较为完整的特种设备事故应急处理的相关规定，因此，具体实施细则和不同种类特种设备的技术性差别等，应由部门规章和地方性法规的形式予以规定。

4.2 建立特种设备事故预警网络信息平台

事故预警机制是重要的应急准备工作，也是启动应急程序的第一步，预警机制如果没有发挥其应有的作用，会直接延误应急救援行动，在许多案例中正是因为预警机制的作用缺失才导致事故发生。作为特种设备日常监控和事故应急处理的连接环节，预警机制的重点及难点在于对日常监控中的信息数据进行研究与判定[5]，以及如何加快信息研判的速度，从而实现最快速的预警响应。要发挥预警机制的作用，就必须利用现代网络信息化技术，搭建地方性的信息监测网络平台，进一步提升隐患分类和隐患排查能力，简化事故报告流程。同时还要注意与企业自身监测系统的交流，收录企业实时信息。

4.3 推进多元共治重视综合治理

徒法不足以自行，设计再精良的法律如果离开了执行也是纸上谈兵，立法与实践脱轨是在行政执法过程必须要解决的问题。在没有国家应急救援机构的情形之下，由于特种设备涉及的机构与人员范围广泛，要降低事故发生概率，仅仅侧重政府的监管与应急处理是不够的，必须同时落实地方政府的监管责任和相关机构的行业监管责任，积极发挥好行业和社会力量的作用，构建多元共治工作格局。具体方法包括严格相关人员技术培训，增加对设备使用单位事故应急救援的演练，加强特种设备安全知识与应急处理法律法规的宣传工作，扩大专业的非政府组织在特种设备事故应急救援工作中的参与，重视应急救援工作的经验总结等。

5 结 论

特种设备事故应急处理法律机制的建立健全，是保障社会安宁秩序的重要内容[6]。虽然我国目前在形式上已经建成了较为完备的特种设备事故应急处理法律机制，但是在法律适用的明确性、预警机制的现代化及治理方法的多元化等方面还存在诸多问题。要提高我国特种设备安全性，尚需要对特种设备事故应急处理法律机制进行完善。除此之外，还应当加强对预警网络平台建设的技术研究，在如何推进社会综合治理方面注重国外有益经验的借鉴。