民航混改卸下“紧箍咒”

曹煦

民航业对外开放迎来政策利好。

自1月19日起，新修订的《国内投资民用航空业规定》（下称“《规定》”）正式施行。

对比上一版规定，即2005年颁布的《国内投资民用航空业规定（试行）》（民航总局令第148号），新版《规定》最受业界瞩目的是，放宽中国国航（601111.SH）、东方航空（600115.SH）、南方航空（600029.SH）三大航空公司国有或国有控股要求，允许国有相对控股。

被决策层视作混改重点领域的民航业，开始拥有更大的政策空间。

三大航被允许国有相对控股

本次《规定》的修改内容主要包括三个方面：放宽三大航国有或国有控股要求，允许国有相对控股；放宽了主要机场的国有股比要求；以及进一步放开行业内各主体之间的投资限制。

《规定》指出，对国内投资需要特别管理的公共航空运输企业（“三大航”）应当保持国有控股或者国有相对控股。其中，国有相对控股应由单一国有投资主体及其控股企业相对控股。

最新财报显示，目前中国航空集团持有中国国航53.46%的股份，东航集团持有东方航空56.38%的股份，南航集团持有南方航空51.99%的股份。

业内人士介绍，根据《公司法》的相关规定，“相对控股”指在企业的全部资本中所占比例不大于50%，但相对大于其他任何一投资主体，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对企业实际支配，“也就是说，按照民航新规，国资在三大航所占的资本比例可以低于50%。”

而在2005年发布的《国内投资民用航空业规定（试行）》中，明确规定“中国国际航空股份有限公司、中国东方航空股份有限公司、中国南方航空股份有限公司应当保持国有或者国有控股”。

其实，在交通领域的混改中，持股比例的放开早已开始。混改热点铁路系统，去年首次迎来了绝对控股的民营资本铁路项目。2017年9月，首条民营资本控股的高铁杭绍台铁路PPP项目在杭州签约，这个由复星集团牵头的浙商民营联合体，占有51%的股权；2017年12月，第二条民营资本控股的杭温铁路同样花落浙江。

截至目前，包括杭温铁路与杭绍台铁路在内，加上已经上市实现公众持股的大秦铁路、广深铁路，中国已有4条铁路线实现混合所有制。

业内人士认为，无论是民航还是铁路，允许有“话语权”的社会资本规模进入，都是混合所有制改革的重要目标和方式。

更大的政策空间

“开放”，无疑是本次《规定》的主调。

《规定》明确采用了负面清单模式，除规章明确规定的公共航空运输、民用运输机场、空中交通管制系统、航空燃油销售储运加注等方面有投资限制外，国内各类主体投资民航其他领域和项目，均无投资准入限制。

比如对机场的投资，《规定》对枢纽和其他战略机场之外的其他重要机场，完全没有国有股比或者其他国内投资准入限制，这无疑将拓展运输机场建设的投融资渠道。

事实上，社会资本已经大量进入民航各领域。据中国民用航空局政策法规司司长颜明池介绍，现有58家公共航空运输企业中，有15家是民营或者是民营控股企业。在249家通航企业中，80%以上是民营或者民营控股企业。

就三大航而言，《规定》则在资本层面提供了更为广阔的空间和可能。

星昊投资管理有限公司总监楚成锋告诉《中国经济周刊》记者：“近年来国有民航企业纷纷引进战略投资者，但受限于国有资本绝对控股的‘紧箍咒，即使外资和民营资本‘不差钱，航空公司也不能跨越政策红线。”

“三大航本身，从上世纪90年代开始就陆续在海外上市，后来在国内上市。从形式上看，已经是混合所有制企业了。这次新规的出台，对有关国有股比的下降提供了一个政策空间。”中国民用航空局政策法规司司长颜明池表示，“如果三大航自身企业发展有需要的话，可以按照国家有关国企改革的部署，进一步吸收包括社会资本在内的各类资本的投资。简单说，就是政策上有空间。”

民航业混改期待“多点开花”

去年的国务院政府工作报告明确指出，2017年要深化混合所有制改革，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。

作为混改七大重点领域之一的民航业，近年来在混改方面动作频频。以国资委首批混合所有制改革试点企业东航为例，2015年和2016年，东航先后引入达美航空和携程作为战略投资者，达美航空以4.5亿美元取得东航3.22%的股权，携程以30亿元取得东航3.2%的股权。

2017年7月，东航集团旗下东方航空物流有限公司，通过混改实现了股权多元化。东航集团和新引入的股东联想控股、普洛斯、德邦、绿地，以及东航物流核心员工，将分别持有东航物流45%、25%、10%、5%、5%、10%股份。东航实际投入18.45亿元国有资本，有效引入22.55亿元非国有资本投入，起到了放大国有资本的“杠杆”效应；同时，东航物流资产负债率从之前的87.86%，降低到75%左右。据最新消息，东航物流已经启动了第二批员工持股工作。

除東航外，美国航空在去年3月以15.53亿港元认购南航新发行的H股股票，取得南航2.68%的股权。国航也正在稳步推进旗下航空货运物流板块的混合所有制改革。

民航业的混改能否“多点开花”令人期待，特别是从2017年11月至今，三大航各自的控股股东，中国南方航空集团公司、中国东方航空集团公司、中国航空集团公司相继宣布完成公司制改制，公司由全民所有制企业改制为国有独资企业，并完成相应更名，从“集团公司”变为“集团有限公司”，由国务院国有资产监督管理委员会履行出资人职责。

对此三大航均表示，改制将有助于各自进一步形成有效制衡的公司法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制。

业内也普遍看好三大航改制后的市场化变革。民航业专家綦琦认为，三大航空集团由全民所有制企业变更为国有独资公司，进一步明确了集团权属，为三大航进一步更加积极主动、合法合规地参与到国内外市场竞争排除了制度和权属限制，为即将开展的三大航空集团旗下的航空业务和资产混改工作确认了符合资本市场普遍认可的资产持有和投资主体。endprint