基层领导干部“善治”的困囿与路径选择

涂平荣,赖晓群

(宜春学院 政法学院, 江西 宜春 336000)

“善治”英文术语为“good governance”,即高明的、完好于治理方面的、以实现公共利益最大化为最高目标的管理模式。当代中国知名学者俞可平从管理学角度认为“善治作为公共管理研究领域的核心范畴,实际上就是国家权力向社会的回归”[1]8-11。本文首先将对基层“善治”进行理论与现实层面的正本清源,然后对现阶段基层领导干部“善治”进行分析评价,最后就基层领导干部如何实现“善治”,提出几个路径。

一、基层“善治”的研究缘起与现实困囿

(一)基层“善治”的研究缘起

“善治”的最初是在“治理”的母体中继承与发展的。虽一字之差,却实现了管理模式的嬗变。治理作为现代国家统治体系的支系,是“善治”的逻辑起点。“治”即统治,是随着新自由主义思潮的兴起,统治主体的不适应性和市场机制失效而产生的。虽然成功实现了由单一主体管理向多主体管理、单一的自上而下到上下互动的多向度管理、统治者个人意志强制到公民自由意志发展的三个转变,但是同统治模式一样,治理范式也难逃危机。1989年世界银行在对部分非洲国家的调查报告中首次提出“治理危机”的概念,就引发了管理学、政治学等各个学科领域的热议,诸多学者与社会组织在反思治理失效的基础上提出了“善治”。

当今基层社会治理问题已经成为国家治理最为普遍并亟待解决的难题之一,先把好基层社会治理之脉,寻找善治缺失的症结是关键。首先,定“性”,当今中国基层社会“善治”仍处于缺失状态。本土化发展滞后导致的理论性缺失、“管制型”政府模式失效导致的现实性缺失、中层阶级主体单一导致的群众性缺失、五大要素步调不一致导致的结构性缺失,都是现阶段基层“善治”范式的典型缺失。其次,定“质”,当今中国基层社会“善治”还处于理论不完善、发展不成熟阶段。一方面表现在“善治”在中国本土化发展的滞后性与发展空间的狭隘性,使得很少国外学者愿意研究中国“善治”;另一方面表现在适应性不强,“善治”是植根于西方“泥土”的,忽视的地域环境的差异性、复杂性,进行片面的“嫁接与移植”,必然“水土不服”。最后,定“方”,针对基层善治的缺失,学者纷纷把目光投向了基层“善治”。如张秀蓝对基层善治新路径的探索[2]、周永平对法治与善治内在机理研究[3]等。

(二)基层“善治”的现实困囿

“善治”的实质是在一定秩序下,政府与公民社会为实现公共利益最大化进行社会治理的过程,在此过程中,由于治理主体自身定位不准,导致基层善治面临以下三重困囿。

首先,政府越位——善治主体的关键性缺失。在权力层面,基层“一把手”架空了基层自治,基层民主一旦流于形式,为人民服务泛于言语,从“群众中来,到群众中去”的工作作风就会止于文字,公权私化等现象则屡见不鲜。在人事层面,政府任命替代民主选举、决策方面政府指令替代民主决策、管理方面行政命令替代民主协商,诸如此类现象若层出不穷,权力越位就会趋渐合法化。在维稳方式层面,采取“人民问题用人民币解决”的方式,助长社会“闹”式气焰。“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”,不但损坏政府形象,恶化社会风气,政府职能合法化面临严峻挑战。人民群众甚至和政府打起了“游击战”,当政府“上有政策”,百姓就“下有对策”,本质问题没着手解决,口舌之战、人民币之战却已经打起。在治理意识层面,传统“官本位”仍旧思想根深蒂固,折扣式落实上级政策,断线命令式下达政策。认不清“管理即服务”,没有坚持为人民服务的宗旨。

其次,公民错位——善治主体的群众性缺失。在权利层面,集体权利意识为个人利益意识所淡化,公民社会辐合效应被无形缩减。在意识层面,受封建思想的腐蚀,公民潜意识仍旧以政府为唯一的社会管理主体,忽视社会主义国家是人民当家做主的。

最后,法治缺位——善治体制的规范性缺失。法治与民主共同统一于社会治理,是法律执行的情况与状态。何哲就善治的原则角度分析得出“实现善治的条件包括公民的偏好表达和选择、政治上的竞争和退出的压力、第三方社会契约的约束,在坚持信息透明的前提下进行正义分配,总的来说,“善治”要实现最重要是两个原则,即民主和法治”[4]。法治实现的由“规范公民行为,维护社会秩序”的初始目标到“保护公民基本政治权利不受侵犯”的终极目标的过渡,不仅仅是向目标的过渡,更是向“善治”的过渡。法治是“善治”的基本要求,“善治”是法治的发展方向。公权与私权的博弈上升到人治与法治的博弈,无疑是对“善治”体制的规范性的又一挑战。

(三)基层“善治”的实践突围

面对政府越位、公民错位、法治缺位“三位一体”困囿的吊诡性难题,如何实现纳什均衡、化博弈为双赢成为实现基层“善治”的关键。

1.政府越位——找准定位。在明确政府职能的前提下,找准政府定位,建立一个有限型、服务型、透明型的新型“善治”政府,创新驱动发展。具体内容一是去全能,转型建立有限型政府。“大政府小社会”到“小政府大社会”其实就是全能政府向有限政府瘦身过渡的过程,但必须遵循“减脂肪不减水”原则,倒水不能连盆里的孩子一起倒掉,要在不影响政府正常运行的前提下“瘦身”。毛寿龙认为,“治理转型就是从传统治理之道向现代治理之道的变革,也是政府再造的过程。中国政府治道变革的目标是建立有限政府、法治政府、民主政府、分权政府和开放政府等。”[5]实质上建立有限政府,是为了摆脱“全能”政府的惯性思维,建立更加有质和有效的政府,与服务型政府相辅相成,共促社会“善治”;二是去管制,转型建立服务型政府。登哈特提出的主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式,来代替当前的那些基于经济理论和自我利益的主导行政模式的“新公共服务理论”[6]40-41。该理论一定程度上是与“善治”实现利益最大化的目标相契合的;三是去封闭,转型建立透明型政府。坚决打击和抵制政府“关起门来搞建设”、“暗箱操作”,必须公开透明办事,真正做到为民谋利、谋福祉。

2.公民错位——实时定位。一方面,明确人民是国家的主人,政府是为人民大众服务的,必须坚决取缔以政府为单一治理权威的“一元中心论”。按照迈克尔·博兰尼的“多中心治理理论”中主张建立的“多中心秩序”[7]25,多主体共治最终仍是朝着公共利益最大化的目标进发的;另一方面,明确当今社会是法治社会,必须将人治与法治区别开来,将个人意志凌驾于法律之上的“人治下的法治”,忽视了法治是“善治”的必要保障,不可能有“善治”。

3.法治缺位——及时补位。建立法治社会,推进依法治国,首先必须立法,有法可依是前提,一切治理与建设都离不开法律的保障。在遵循正常社会发展规律下,法治进程的快慢与“善治”程度的高低成正比,法治进程越快,“善治”程度越高。其次是立“善法”,所立的法律必须体现民意,符合大多数人的根本利益,才能保障法律的功能得到有效落实。最后是执法者必须公正执法,坚决杜绝有法不依、违法不究、执法不严等现象,以维护法律的权威性与公正性。

二、基层领导干部“善治”的“应然性选择”

作为“善治”的最底层、最根本的基层“善治”问题解决妥当与否,关乎社会稳定与国家安宁。中国共产党十八届三中全会第一次明确提出了“创新社会治理”的战略任务,强调要大力推进社会治理模式创新,这是在总结建国以来国家治理经验和社会政治规律的基础上提出的,从此“善治”在中国基层不再是“乌托邦”,而是给“善治”以中国土壤与营养,为中国在实践中探索出一条科学的、具有本土特色的“善治”大道开辟了一条新的政策道路。

基层领导干部既是基层建设的领头雁,也是基层“善治”建设的核心力量,上至上级政府政策的落实与实施,下至基层民众的切身利益的维护,都是基层领导干部的工作任务。而在现行基本经济制度下,以往的靠集体经济对群众形成的控制力已经基本消逝了。随着经济飞速发展与社会急剧变革,民众需求的多元化、利益的多样化与现实之间的矛盾日趋凸显。社会资源的分配与治理之间的博弈日趋强烈,社会保障不足带来的不安全感,使得打破“二八法则”成为了现如今基层群众最为迫切的应然性诉求。

三、基层领导干部实现“善治”路径的“三部曲”

随着我国经济转型进入攻坚期与民主政治的日益扩大,社会原有利益格局愈加不稳定,矛盾冲突愈加明显,导致基层善治面临重大危机。事态发展要求基层领导干部在经验指导下,协同推进“善治”理念、机制与能力的创新,重塑善治格局,开辟基层“善治”新路径。

(一)创新善治理念——思想曲

创新“善治”理念,实现思想积淀,这是实现“善治”的首要前提。厘清“善治”的价值,是“知行统一”中关键一步,是重塑利益格局的思想基础。首先,基层领导干部必须树立“善治”理念,坚持以人为本,推动社会和谐“善治”和社会主义事业的繁荣与发展。在当代中国,“和谐”是最高的善,现代国家的治理即是“和谐为善”的治理[8]。其次,树立民主与法治思维,创新发展民主,建设法治社会。民主的发展是有利于政府的合法性的提高。法治作为“善治”的最高标准,其独特的权威性、明确性、规范性、预见性、稳定性使其与“人治”区别开来,基层领导干部需要与时俱进,根据新时期基层“善治”出现的新问题提出新的意见,推动“民主法治”与“善治”同轨共向发展。最后,坚持可持续原则,遵循社会治理规律发展善治。创新“善治”理念,既是社会主义和谐社会发展的的必然要求,也是实现治理现代化的现实要求,有利于推动形成“政府——公民社会”良性互动,共建共治社会,共享发展成果。

(二)创新“善治”机制——结构曲

创新“善治”体系,夯实结构基础,是“构建全民共建共享的社会治理新格局”的应然性要求[9],旨在推动社会治理新格局的建成。在构建“善治”体系的过程中,除了树立公众普遍“善治”理念,另外落实到上层建筑层面的就是相关机制的完善,二者共促善治理论的现实发展。

首先,创新决策机制——科学“善治”。致力于在科学、民主、透明的决策前期形成良性“善治”,致力于有质、有量、有效的决策时期形成有效性“善治”,致力于及时信息反馈与沟通形成可持续性“善治”,“三性一治”使公民有序参与决策、决策程序更加规范化、制度化。第二,创新责任机制——负责“善治”。建立责任追溯创新机制积极引入第三方参与问责,推动定责制度化、稳定化、科学化。坚决抵制基层领导干部互相推诿“打太极”。第三,创新透明机制——合法“善治”。利用网络新媒体进行信息公开,提高信息透明度,提高公众对政府决策的认同感和促进决策的人性化,从而提高“善治”效率与质量。第四,创新监督机制——社会“善治”。推动多元化社会“善治”,实现监督主体多元化,拓宽、畅通监督渠道,实现监督方式多样化、实现监督内容明细化,GNH关怀代替唯GDP论英雄。最后,创新协调机制——和谐“善治”。基层领导干部争做“利益诉求——矛盾协调”的桥梁与纽带,推动“善治”的帕累托积累,推动“善治”新格局的形成。

(三)创新善治能力——能力曲

基层领导干部要实现“善治”,首先要勇于开拓创新,争做基层“善治”的“领头雁”和“带头羊”;其次,基层领导干部要有与时俱进、紧跟时代步伐的热情和冲劲;最后,基层领导干部要有能与群众“打成一片”的能力和基础。创新“善治”能力,提升治理水平建设是基层“善治”发展的最后环节,是基层领导干部“善治”在实践层面必备的技能。如果说“善治”理念和机制是“软实力”,那么基层领导干部“善治”能力就是“硬实力”。实现“善治”能力现代化是基当代社会治理的必由之路。必须打牢基层领导干部的“墙基”,不管是执行能力、服务能力、沟通群众能力,还是矛盾协调能力,都贯穿到“善治”的始终。

第一,就基层领导干部能力的法治能力层面,党的十八大报告多次强调要“提高领导干部运用法治思维和法治方式,深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”提高依法行政能力,是转变社会治理方式要求。第二,就基层领导干部的协同治理能力层面,自党的十八大以来,中央曾多次强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法律保障的社会管理体制”。力求以政府为主向导,实现社会组织、集团、个人等协作共治,以提高基层治理的合法性和有效性,这是实现“善治”多主体兼容并包,求同存异下的公共利益最大化的重要途径。第三,就基层领导干部公共服务能力层面,坚持效率与公平的同一,实现服务对象差异化、服务水平品质化、服务手段多元化,这是衡量基层领导干部服务能力的重要标准。

社会实现良好治理的过程就是公民和政府之间进行良好合作的过程[10]。要达到“善治”公共利益最大化的目标,除了树立“善治”理念,完善建立社会治理新体系——“善治”体系,更为重要的是基层导干部作为沟通公众与政府的桥梁,作为人民的公仆,也承担着基层“善治”的重大责任,其“善治”能力不仅关乎治理效果,而且与一方百姓的发展直接挂钩,明析基层领导干部“善治”的路径,实现对于基层社会治理具有深刻的意义。