承德市矿业用地创新实践*

郭冬艳，侯华丽，吴尚昆，杨园园

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101）

1 引言

《关于加快建设绿色矿山的实施意见》（国土资规〔2017〕4号）提出，选择绿色矿山建设进展成效显著的市或县，建设一批绿色矿业发展示范区，着力推进基础体系、标准体系、产业模式、管理方式和政策机制创新。承德市作为国务院批准的《全国矿产资源规划2016-2020年》50个绿色矿业发展示范区之一，在落实《实施意见》精神的基础上，大胆创新，在矿业用地方面进行了创新探索。笔者对其实践亮点、取得成效、存在问题进行分析，并提出相应的政策建议，以期为用地政策的落地提供参考，推进绿色矿业示范区建设的步伐。

2 实践亮点

2.1 发挥部门合力，开展“双百行动”

承德市开展“双百行动”，即百矿关闭、百矿复绿［1-2］，将对一百家重点矿山企业进行修复绿化，关停取缔一百家资源品位低、经济效益差、矿山生态环境不达标的矿山企业，作为创建绿色矿业示范区的第一步。“百矿关闭”重要工作包括注销证件、毁闭坑口、检查验收等，“百矿复绿”的重要工作包括停产整治、修复绿化、支持转型、政策支持等，在这一过程中，国土、环保、安监、林业、水务等部门通力合作，按照各自职责注销相关证照、执照、开展矿区整治和绿化，消除地质灾害隐患，达到安全标准。

2.2 整合政策资金，盘活存量工矿用地

依据《河北省土地整治项目管理办法》，对责任主体灭失的矿山废弃地进行修复绿化时，对适宜复垦的矿山废弃地，实施土地复垦工程。复垦新增的耕地可用于耕地占补平衡，增加的建设用地指标可调整到异地使用。此外，指标流转的收益可用于矿山环境恢复治理。在此过程中，将工矿废弃地复垦与耕地占补平衡、土地转用、项目资金整合等多方面政策结合，适用了相关政策和支持政策，整合了资金和力量，有效推进了示范区建设进程。

2.3 放开土地开发权，鼓励市场参与治理

按照“谁出资、谁受益”的原则，政府引导，引入社会力量，积极鼓励社会主体参与到土地治理恢复中来。具体做法是：对于需要恢复治理的矿山废弃地，在符合土地利用总体规划条件下，引入社会资金进行土地复垦，可采用PPP模式或其他方式，将该块用地一定年限的开发权，出让给企业或个人，并由其经营使用一定年限，充分调动市场主体的力量，缩短土地复垦时间，提高土地利用效率。

2.4 灵活化供地，支持矿业转型发展

承德市积极引导现有矿山企业向现代农业、休闲旅游、矿泉水开发、清洁能源、大数据等新兴产业转型。首先，对于符合创新型供地政策、投资和税收要求的项目，以分期分阶段出让或先租赁后出让的方式供地。其次，对于原址申请转型发展，或者进入工业园区等异地转型发展的企业，优先安排新增建设用地计划指标。最后，按照《国土资源部、住房和城乡建设部国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》，对于利用矿山废弃地建设旅游项目的，在用地保障上予以大力支持。

3 取得的成效

3.1 降低了污染面积

从四个方面着手进行的百矿关闭行动，减少了矿区面积，降低了污染面积，为土地的利用提供了更多的可能。对无证勘查开采的矿山，从严从重打击，依法严格取缔；对重要风景区名胜区、自然保护区、城市规划区、铁路和重要公路沿线“三区两线”环境敏感地带的矿山，“十三五”期间一律关停；对生产规模达不到最低标准的矿山，限期整改后仍不能达标的一律关停；对需要环境整治的矿山，限期整治不达标的一律关停。调研发现，2016年至2017年9月，关闭取缔矿山企业155家，减少矿区面积32.24km2，减少采矿、运输、加工等生产过程等生产过程扬尘污染面积约80km2。

3.2 改善了生态环境

百矿复垦披绿行动，通过大力投入资金，引入先进技术手段，恢复了毁损山体，改善了生态环境。对于生产矿山，矿山企业作为实施主体，按照绿化方案，及时开展矿山绿化工作，确保完成绿化任务；对于治理责任主体灭失的矿产地，由财政安排专项资金治理，与山水林田湖生态保护恢复项目有机结合，鼓励社会资本参与，积极开展复垦披绿。调研发现，2016-2017年，累计投入资金6.8亿元，集中绿化矿山181家，恢复损毁山体面积14km2。

3.3 拓展了用地空间

在“双百行动”过程中，关闭和复绿的矿山腾退了建设空间，通过土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保护工程对工矿废弃地进行综合治理，为土地的再利用打好了基础。调研发现，2016-2017年，累计投资6300万元，完成工矿废弃地复垦6088.8亩，新增耕地面积2974.23亩，新增林地面积1937.09亩，新增园地面积435.53亩。

3.4 引导了转型转产

由于政策或者经济原因，矿业活动难以维继时，一味关闭矿业容易引起社会动荡，经济衰退，因此结合承德需求，考虑产业后续发展，政府给予政策支持，鼓励企业转型转产，发展了一批绿色产业，取得了较好的效果。调研发现，2016年成功引导80家矿山企业实现转产转型，为结构调整注入动力活力。其中：能源产业方面，宝通矿业实施了抽水蓄能电站项目，伟源矿业利用闭库尾矿库建设完成了光伏发电项目；文化旅游产业方面，恒伟矿业实施了唐家湾温泉度假项目，鑫利源矿业实施了国际美丽健康谷新型城镇化综合开发示范项目，宝财矿业实施了承德懋龙溪矿山修复开发及生态产业项目；矿泉水产业方面，泰丰集团建成了维康山泉水项目，丰宁石灰窑金矿建成了水神山泉水项目，丰普新矿业建成了三义泉矿泉水项目。

4 遇到的问题

4.1 矿业权人违法成本低，形成大量工矿废弃地

受矿业市场不景气或其他因素影响，企业责任人弃矿而走，不再履行矿山地质环境恢复和土地复垦义务。虽然2015年9月，国土资源部印发《矿业权人勘查开采信息公示方法（试行）》（国土资规［2015］6号），提出建立“异常名录”和“严重违法名单”，在国土资源管理工作中，对矿业权人被列入异常名录的应依法予以限制，对矿业权人被列入严重违法名单的应依法予以准入。但是，一方面由于管理部门没有执法权力，难以追究其法律和经济责任，另一方面矿业权人的失信行为仅涉及到国土领域的限制准入，对其约束有限，因此由于矿业形势不好，矿业经济活动难以维继的情况下，引起大量工矿用地被闲置废弃。

4.2 工矿废弃地复垦利用试点范围有限，难以涵盖全部工矿废弃地

《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法》（国土资规［2015］1号）将试点范围限制在无土地复垦义务人的损毁土地，考虑实际情况已将因政策原因被政府关停和整合的工矿企业损毁土地纳入试点范围，但并没有涵盖矿山企业无故弃矿形成的工矿废弃地。管理部门对这类工矿废弃地的处理方式是，在矿业权到期后，登报公示一定工作日后予以注销，因土地使用权人并未对土地进行及时有效的复垦，由财政出资对此类采矿权已灭失，但土地使用权人仍然存在的土地进行复垦。但是法律上，土地复垦义务人是土地使用权人，并不属于无土地复垦义务人的土地，不能纳入工矿废弃地复垦范围。试点范围的限定不仅对地方财政投入治理工矿废弃地带来政策阻碍，而且不利于持续有效的提高土地利用效率，此外，也给财政出资进行土地复垦的地方政府带来了审计风险。

4.3 矿业用地租赁集体土地情况多，存量工矿用地灵活利用难

不同矿业用地类型，土地取得方式不尽相同，探矿用地以临时用地方式取得，根据法律规定，采矿用地需要转为国有建设用地后，通过协议、租赁、出让等方式取得。实际操作中，因采矿用地面积较大，通过土地征收，农用地转用和国有建设用地供应三个环节耗时长，成本高，很多中小型矿山为了缩小工期、节约成本、提高效益，多采用直接与农村集体签订土地租赁合同的方式取得土地使用权，形成事实上的采矿用地，而法定用途多为农用地或未利用地［3］。通过租赁方式取得的土地，一方面使得采矿用地只能复垦为原有土地利用方式，不能因地制宜、因时制宜的发挥土地最大效用，另一方面使得矿山企业难以享受绿色矿山企业盘活存量工矿用地的优惠政策，解决用地指标，促进矿山企业转型发展，进而推进绿色矿业示范区建设。

5 政策建议

土地是绿色矿业发展的的空间保障，在政策落地实施时，应遵循以绿色发展为核心，在完善全领域信用体系的同时，注重在绿色矿业发展示范区内创新矿业用地政策。

5.1 建立全领域信用体系

考虑现有管理制度约束力量有限，矿业权人违法成本低的情况，建议整合部门信息，促进互享互通，搭建统一平台，建立全领域信用体系。下一步，借机构改革之机，将“异常名录”和“严重违法名单”限制和禁入范围由国土领域扩大到自然资源领域，时机成熟时，进一步将其扩大到其他生产生活领域，建立健全信用体系，完善管理机制，注重源头防控的同时，增加违法成本，降低政府管理成本，以全领域的限制准入有效促进管理效率提升，带动政府管理的全面升级。

5.2 拓宽工矿废弃地复垦利用试点范围

现有工矿废弃地复垦利用试点范围仅能覆盖无土地复垦责任人的工矿废弃地，但是在实际管理中，对土地复垦责任人难以追责，行政管理成本高，造成存量土地难以盘活，因此考虑拓宽工矿废弃地复垦利用试点范围：一是对于采矿权人私自弃矿的情况，土地使用权人虽然存在但难以追责的情况，保留追究其违法责任的权利；二是将此类土地界定为“采矿权灭失的矿产地”，为避免工矿用地的闲置浪费，营造良好生态环境，考虑将其纳入工矿废弃地复垦利用试点范围，鼓励由各级财政出资或通过市场引入资金进行治理，开展土地复垦和矿山地质环境恢复治理。

5.3 差别化处理租赁取得的矿业用地

过去矿业用地租赁集体土地的情况较为频繁，多为农用地或者未利用地，其实际用途与二调现状用途并不一致，难以与现有政策衔接，造成后续使用困难。因此建议办理建设用地转用手续，但是具体操作中，根据其与二调现状用途的出入情况，进行差别化处理：一是对于二调已确认为建设用地的，按照建设用地管理，需要处罚的，依法处罚到位后，为用地单位补办建设用地手续；对于二调确定为非建设用地的，实际上因矿山开采造成损毁不可恢复的，经年度变更调查、核减耕地保有量、补划基本农田后，办理建设用地转用手续。

5.4 支持矿山企业绿色转型发展租赁集体土地

《关于加快绿色矿山的实施意见》鼓励租赁、出让并行的多样化供地方式。考虑承德对于转型转产企业大量用地需求，建议对于矿山企业发展生态康养、清洁能源、文化旅游、新型建材等绿色产业的，在符合土地利用总体规划的前提下，探索转型企业以租赁、入股、联营等方式使用农村集体土地，农村集体经济组织与转型企业签订合同，并依法取得租金、分红、利息等收益［4-6］，真真正正将“绿水青山”变成“金山银山”，实现群众收益共享。