农村土地承包经营权流转问题与对策

商兵嘎

(东营市国土资源局 东营分局,山东 东营 257000)

土地承包经营权是影响乡村发展的重要因素。近年来,我国部分地区在农村土地确权过程中暴露出一些问题,影响了乡村振兴战略的顺利推进。2018年1月2日,《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称《意见》)发布,《意见》中指出:“全面完成土地承包经营权确权登记颁证工作,实现承包土地信息联通共享。完善农村承包地‘三权分置’制度,在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下,平等保护土地经营权。农村承包土地经营权可以依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营。”显然,进一步优化土地承包经营权已经成为国家解决农村农业问题、全面建成小康社会的重要抓手,改革势在必行。

一、农村土地承包经营权流转的意义

在快速城镇化背景下,土地作为农业生产经营中重要生产要素,分散的土地经营模式阻碍了农业生产向规模化、产业化、专业化发展。加快土地经营权有序流转是对农村闲置土地进行市场化配置的有效方式,能使土地更大程度上焕发生机与活力。

一是加快城镇化发展的需要。中国当前正处在城镇化快速发展阶段,城镇化成为支撑中国经济社会发展的重要引擎之一,面临着土地资源调整、提高土地产出率、人口合理安置等一系列问题。农村现行土地小规模分散经营规模化程度低、抵御风险能力差、农业机械化成本高,难以满足当前城镇化对农业生产的要求。通过土地流转,可以优化土地资源配置,提高农业集约化、现代化水平,解放更多的农村剩余劳动力,为城镇化提供必要的人力、物力支撑。

二是适应农村生产力发展的需要。从1978年改革开放,农村实行联产承包责任制开始,农村生产力得到释放,农村经济飞速发展。但是从第二轮土地承包开始,一部分农产品市场逐渐疲软,农业增长缓慢,农民增收渠道向第二三产业转移,究其原因是小农户分散经营阻碍了农村生产力进一步发展。为更好适应农村生产力发展,必须打破当前模式,改革现有土地制度,加快土地流转[1]。

三是实现现代农业的必由之路。中国是农业大国,但还不是农业强国。党的十九大报告提出,加快推进农业农村现代化。要推进农业现代化,就要有现代化的生产技术、适度规模的土地经营模式和高科技的人才保障。经过土地流转统筹安排土地资源,通过建立更多的新型农业主体,优化整个农业生产经营体系,进一步提高劳动生产率和土地单位产出率,丰富和延长农产品深加工产业链条,提高农产品附加值,才能促进我国向农业强国迈进。

二、当前农村土地承包经营权流转存在的问题

自2008年十八届三中全会提出“加强土地承包经营权流转管理和服务”以来,我国农村土地承包经营权流转取得实质性进展,但是受农民传统种植思维模式及政府机构设置不完善等的影响,土地在流转中也暴露了一些矛盾和问题亟待解决。

(一)土地流转水平低

一是土地流转率低。目前,中国人口城镇化正以每年1.2%的速度推进,2018年人口城镇化率达到58.52%。但与此同时,这些进城农民身后的土地却未及时进入流转程序。据统计,截止2017年6月,中国土地流转率为36.5%[2]。山东省作为农业大省,2018年土地流转率仅达到33.7%[3]。人口城镇化率越高,越需要更高的土地产出率来支持城镇的发展。但是目前土地流转率不高,限制了土地产能的发挥,我国作为14亿人口大国,必须保证农产品的有效供给。

二是市场化流转率低。《意见》提出要建立健全土地流转市场。但到目前为止,除个别先进地区外,大部分地区还未建立完整的土地流转市场。在网络高速发展的今天,互联网+土地流转市场的模式还处于初级阶段,知道且会运用网络进行交易的农民数量不多,使得土地承包者和承租者之间信息不对称,大量土地处于闲置状态,未进入流转市场。

(二)土地流转效益低

一是收益未达到预期。部分种粮大户反应,虽然流转来的土地提高了种粮效率,但随着农药化肥等成本日益增高以及粮价走低,致使粮食收益低于预期目标。有些种粮大户因管理不善等造成收益较差,甚至出现亏本,引发提前退租等矛盾纠纷。

二是流转土地生产率低于预期。由于流转土地分布较散,连片种植难度大,而且流转土地多数来自农户个人,因每户土地保有量有限,这样从不同农户流转来的土地流转期限也会不同,合同到期以后,易出现个别农户不再续签等问题。土地的分散性和流转期限的不确定性直接影响到承包人对土地、水利等基础设施以及现代化农业设备的投入积极性,给农业规模化经营带来不便,土地的产出率也因此会受到影响。

(三)政府服务不到位

一是配套政策不到位。2014年以来,中央以及各地均出台了关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见,但有些地方土地流转专项补贴配套跟不上,农业园区建设、农业科技投入等方面缺乏落地政策。中小型涉农企业、新建农场等在初创阶段需要政策大力扶持,有了政策的支持,这些新型经营主体才能快速发展壮大,在农村建设中站稳脚,发挥出巨大作用。另外,随着生产经营方式转变,由土地流转和农业规模化发展延伸出来的金融服务、信息共享、社会化服务等都亟需出台一系列相关配套政策。

二是服务不完善。现在多数县乡一级土地流转服务机构不健全,缺乏土地流转服务中心,协调、引导、服务功能滞后。有些地方缺乏主动服务意识,虽然完成了确权颁证工作,但对农村土地承包经营权流转中存在的涉及流转效率问题,没有主动进行调查研究并予以解决。服务内容也较单一,有的只是负责提供合同范本,指导合同的签署与保存合同,没有进行土地信息收集、勘察核实、整理公布等工作。

三、引导农村土地承包经营权规范流转的对策

针对以上矛盾,政府和市场首先要理顺机制、分工协作,形成新的合力,在农业现代化发展道路上进一步引导和规范好土地承包经营权流转,充分发挥土地承包经营权流转的优势,提高农村闲置土地利用率,培育更多新型农业经营主体,为乡村振兴提供有力保障。

(一)完善相关法律法规和政策规定

一是完善相关法律规定。现有的法律、法规条款对农村土地承包经营权流转有很多地方描述比较模糊,要进一步明确土地使用者的权利和义务,增加土地流转过程中违法担责和制裁的规定,增强执法可操作性。另外,要及时根据土地流转中出现的新问题,完善相关法律法规。及时做好宣传工作,提高农民的法律意识,维护合法的土地权益,减少由此引起的矛盾纠纷。

二是保持政策的稳定性。首先,制订明确的交易规则和条件,赋予农民更多自由选择的空间,允许农民自由流转。引导农户按照意愿通过村组内互换并地,或者整村进行土地整理,解决承包地细碎化问题,实现成方连片规模经营。其次,是对土地规划要一以贯之,不能朝令夕改,随意更改土地用途。再次,是坚持有序推进土地流转,深入调查摸底,做好长久规划并逐步实施。

三是做好顶层制度设计。在农业发展中做好整体规划,搞好农业供给侧改革,出台更多的扶持政策,鼓励农业合作社、家庭农场、农业龙头企业等新型农业经营主体大踏步发展,引导和鼓励农民加入新型经营主体,把土地以入股的形式加入新型经营主体,让土地流转成为资本性收入。根据基层实际完善粮食直补等政策,把金融支农、惠农政策落到实处,提供更多的农业信贷资金,为新型主体解决临时性、季节性的资金需求。大力发展实体经济,为农业转移人口提供就业机会。进一步做好农村社会风险、社会福利、社会救济、优抚安置、社会互助等社会保障,推进城乡居民社会保障一体化发展,解除农民的后顾之忧。

(二)完善政府的服务功能

一是尽快建立服务机构。完善服务机构网络,包括土地流转的管理机构、评估机构、指导机构、纠纷处理机构等,严格核实土地信息,合理开发土地资源,建设农田水利等基础设施,在村民间逐项排查矛盾纠纷并及时解决,广泛调动社会资源,形成统一的土地流转市场,指导农民科学化种养殖,确保土地收益,实现对土地流转过程的整个链条的监督和管理。

二是搞好土地流转宣传。通过发放明白纸、授课、组织团队答疑等方式宣传土地流转政策,使农民解放思想,了解最新的政策变化和市场需求,经营模式能跟上时代发展的步伐。深入农村农户,通过对现代化农业发展趋势,土地流转的意义、形式、变化,农民土地权利、责任、义务的界定,农村土地管理方面的法律、法规和有关政策,以及农村土地流转市场化操作等的解读,让农民自己行动起来,根据需要更好地推进土地有序流转。

(三)完善市场功能

一是完善市场价格机制。鼓励开发并完善农村土地流转信息资源系统,主动收集发布关于土地流转的供求信息,促成农户之间、农户与企业间的信息沟通和流转。推进土地市场建立的同时,要及时建立土地价格反馈机制,形成多元化的流转价格体系,推动土地资源的合理配置和规模化发展。建立土地价格评估机制,统一规范土地经营权价格,制定包括土地区位差异、基础设施条件等因素在内的基准价格,为土地流转双方的公平交易提供科学依据。为此建立农村土地价格评估机制,对农户流转土地费用进行指导,经营主体以土地经营权抵押贷款时,也可以作为银行信贷额度评估的参考。

二是推进农业社会化服务。《意见》指出:“培育各类专业化市场化服务组织,推进农业生产全程社会化服务,帮助小农户节本增效。”社会化服务是农业适度规模经营顺利推进的关键因素之一,整合各方面力量,创新为农服务体系,做到农业产前、产中、产后全程服务,建立以政府主导、市场主体参与的“双轮驱动”的新型农业社会化服务体系。依托市场力量,培育农资经销企业、农机服务队、农技服务公司、龙头企业、专业合作社、资金互助合作社等多元主体,建立多元化的社会化服务机构,拓展服务范围,加强农产品加工、销售、储藏、包装、信息、金融等服务,为新型农业经营主体提供专业化、系列化的生产性服务。同时,政府应建立购买农业社会化服务机制,根据农业规划和种植业情况,以区域内的主要农产品为主,培育选择市场主体,承担社会化服务工作。

综上所述,在土地承包经营权流转实践中,因为地区和经营个体的差异,会出现很多新情况、新问题,各地要按照中央总体安排,结合具体实践,理顺体制机制,完善法律法规,尊重劳动人民的创造性,尊重市场发展的规律性,促进土地承包经营权流转更好发展。