互联网背景下的“传播权”研究

范玉吉



互联网背景下的“传播权”研究

范玉吉

（上海华东政法大学 传播学院，上海 201620）

随着互联网的发展，传播活动已经成为人们日常生活的重要组成部分。因此，对传播权的研究也就成为重要的课题。传播权是基本人权、政治权、社会权和文化权的集合体，是发展权的题中之义，加强传播权的研究是国家发展的需要。网络技术的迭代更新，使传播格局发生了巨大变化，产生了许多新的问题，因此也要求加强对传播权的研究。从国家利益出发，要构建国际传播新秩序，加强国际传播合作，突破西方国家对互联网传播的垄断，保障国家安全与发展，也应当加强对传播权的研究。

传播权；发展权；基本人权；国际传播秩序

传播在今天已经成了任何人都须臾离不开的活动，这不是在广义上来谈“传播”活动，如人内传播、人际传播、组织传播等，而是从狭义上谈传播——通过媒体进行的信息传播活动。在互联网时代，狭义的传播已经不再是专业传媒机构的垄断性活动，“旧时王谢堂前燕”，已经“飞入寻常百姓家”。据《中国互联网络发展状况统计报告》（第41次）显示，目前我国网民规模已经达7.72亿，其中手机网民规模达7.53亿，网民中使用手机上网人群的占比达97.5%，农村网民有2.09亿，占比达到27.0%，网民人均周上网时长达到了27小时。在互联网时代，传播活动的普及使传播的法律保障被提到了前所未有的高度。但是一直以来，从传播学、社会学等角度对传播进行研究的很多，但从法律的角度、尤其是作为一种法定权利对传播进行研究的却很有限。

在权利体系中，传播权一直没有得到应有的重视。研究者往往把“传播权”和“表达权”简单画上了等号，这是完全错误的。从传播学的角度看，传播是包含了信息的搜集、加工、传递、接受以及反馈等环节的信息交换系统，是一个结构复杂的系统工程。但从法学或政治学的角度看，在这个系统中就包含着“表达”“知情”“接受”“传递”“监督”等权利内容。《世界人权宣言》（联合国大会1948年12月10日第217A（II）号决议通过）第十九条规定，“人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由；和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”《公民权利和政治权利国际公约》（联合国大会1966年12月16日第2200A（ⅩⅪ）号决议通过）第十九条也有同样的规定，“人人有权持有主张，不受干涉”，“人人有自由发表意见的权利；此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。”以上两个国际性法律文件都将持有主张、发表意见的权利扩展到了寻求、接受和传递的各种消息和思想的权利。也就是将表达权扩展到了传播权。

我国对新闻传播法律的研究起步比较晚，改革开放以后，随着中国社会主义法制建设的进程才展开对新闻传播法的研究。特别是随着1984年国家准备着手起草《新闻法》后，关于新闻传播法的研究才轰轰烈烈地开展起来。但一开始研究，只是将目光聚焦在了新闻传播的职业权利范围内，而没有从广义的传播层面进行深入研究。虽然当时主持制定《新闻法》的全国人大教科文卫委员会副主任胡绩伟多次阐明：“《新闻法》不只人是为新闻单位的，而是为全国人民制定的；不只要规定新闻工作者应尽的义务，首先要规定他们应享的权利；不只是要保障新闻工作者的言论出版自由，而且要保障全国人民的言论出版自由”[1]，但新闻传播法的研究还是更多地关注新闻工作者权利的保障和新闻职业规范的问题。这当然和我国一当时的传播业态有一定的关系，因为在我国，新闻媒体都属于国营媒体，新闻从业人员也都是隶属于国家媒体的工作人员，因此，信息传播是专属于新闻媒体和新闻从业者的专业行为，而非人人都可人事的活动——如今天的自媒体传播。如此一来，新闻传播法保障和规范的对象是新闻业和新闻从业者也就顺理成章了。

在新闻传播法的研究领域，对传播权的研究最早是专注于新闻传播方面的权利，尤其是新闻工作者的权利。这时的研究内容主要集中在采访权、报道权、发表权、评论权、监督权等方面。具体而言，在宪法领域，主要是研究表达权、知情权、监督权等问题；在刑法领域，主要是研究新闻报道与社会秩序、公共安全、国家安全等方面的关系问题；在民法领域，主要是研究新闻报道与公民或法人的名誉权、隐私权、肖像权以及著作权等的关系问题；在行政法领域，主要是研究国家对传播机构的管理问题。也就是说，研究的重点局限于新闻传播职业范围内，是为了规范新闻传播的秩序、保护新闻报道的权利而进行的。

随着互联网的出现，信息传播的门槛降低了，如前所述，中国网民规模已经达到了7.72亿，普及率高达55.8%，也就是说有一半以上的国人都在通过互联网进行从事着传播活动。因此，信息传播再也不是专属于新闻从业者的特殊活动。“人人都是麦克风”时代的到来，整个传播活动从传播的主体、手段、目的、渠道、内容到形态等都出现了多元化。大众传播时代的点对面传播变成了网络时代的点对点与点对面的传播交叉，受者与传者之间的界限不再那么泾渭分明，传播的秩序也不再那么井然有序。这时，传播法的研究必须与时俱进，研究的范围也应当相应地扩大，原先研究的重点是新闻传播职业规范，现在就必须转向包括互联网在内的信息传播规范问题，而且研究网络传播规范比研究新闻传播规范更迫切、也更重要。原先对新闻从业者权利保障的研究也必须转向对全体民众传播权利保障的研究。对于传播法研究而言，表达权、知情权、监督权等传播的基本权利一直是研究的重点，但是，研究过于零散，不够聚焦。特别是随着传播技术的发展，整个传播形态都已经发生了变化，传播生态也发生了巨大的变化，在这种情况下，对传播活动的法律保障研究，最好是通过对传播权的研究来进行。

传播权是什么权？学术界并没有进行过严格的界定。传播权像著作权一样，不是一个单一权利，而是一个权利束，包括了表达权、知情权、监督权、信息传播递权、媒介近用权等，是传播法的基础。传播权得不到深入研究，传播法的研究就不能深入。今天为什么要强调重视和加强传播法的研究呢？主要有几下三方面的原因。

一、 国家发展的需要

我国已经进入了全面建成小康社会的决胜阶段，习近平总书记在十九大报告中指出，“文化是一个国家、一个民族的灵魂。文化兴国运兴，文化强民族强。没有高度的文化自信，没有文化的繁荣兴盛，就没有中华民族伟大复兴。要坚持中国特色社会主义文化发展道路，激发全民族文化创新创造活力，建设社会主义文化强国”，必须“要坚持为人民服务、为社会主义服务，坚持百花齐放、百家争鸣，坚持创造性转化、创新性发展，不断铸就中华文化新辉煌”。因此，要“健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”，“要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主”；要“加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由”；要“巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”；要“把党内监督同国家监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”。[2]所有这些目标的达成，都离不开对传播权的保障。只有保障了传播权，各类媒体上能出现“百花齐放，百家争鸣”的良好局面；只有保障了传播权，人民群众的舆论监督才能有的放矢，人民群众也才能通过媒体参政议政，完善民主制度；也只有保障了传播权，才能建立有效的监督体系，增强监督的合力。当所有这一切都得到了保障，那么社会主义文化繁盛的局面才能形成。2016年4月19日在网络安全和信息化工作座谈会上，习近平总书记对当前网络空间中存在的乱象进行了批评，进而提出要营造风清气正的网络空间。[3]要达到这一要求，就必须从传播权的研究着手，理清每个网民（公民）在传播活动中的权利和义务，明了传播权利的边界，在法律的框架内依法享有传播自由，依法从事传播活动。

从传播权的性质看，它首先是一项基本人权。前引《世界人权宣言》第十九条的内容就将传播权与基本人权有机地结合在了一起。我国政府2016年9月29日发布的第三个国家人权规划《国家人权行动计划（2016—2020年）》也肯定了传播权的人权性质，“多渠道多领域拓宽公民知情权的范围，扩展有序参与社会治理的途径和方式”；“扩展表达空间，丰富表达手段和渠道，健全权力运行制约和监督体系，依法保障公民的表达自由和民主监督权利”，“依法保障公民互联网言论自由。继续完善为网民发表言论的服务，重视互联网反映的社情民意”。将传播权作为基本人权加以保障，体现了我国对人权的尊重，因此，从基本人权的角度对传播权加以研究，是对国家人权保障工作的最好推进，也是全面建成小康社会的题中之义。

其次，传播权是一项政治权。传播权保障的公民表达权、知情权都并非一般意义上的表达与知情，而是带有政治内容和政治目的的表达。在任何时代，对一般意义的表达——如表达自己“饿了”“困了”“累了”“痛了”等感受，或“快乐”“悲伤”“忧愁”“愤怒”等情绪都不能算是真正意义上的表达，知道气候变化、阴晴冷暖、家长里短、市井轶闻等也并非真正意义上的知情，监督邻居是否乱倒垃圾、同事是否婚外出轨、民众是否乱穿马路等也并非真意义上的监督。传播权是保障公民参政、议政、管理国家事务的一种手段，是保证人民当家作主、发展社会主义民主政治的重要途径。《公民权利和政治权利国际公约》第十九条中所规定的传播权，是事关每个的人基本权利，即人人可享的政治权利，只有包括这一权利在内的其他政治权利得到保障，每个人所享有的免于恐惧的自由和免于匮乏的自由才能实现。这在前述十九大报告中也有明确指示。

再次，传播权也是一项社会权。所谓社会权就是一个国家的公民获得基本生活条件的权利。社会权包含着两个方面的内容：一方面，每个公民都有权依据法律规定而获得基本的生存条件和基本的生活保障；另一方面，在前述这些基本的条件和保障不具备的情况下，公民有权按照法律之规定要求国家为公民提供这些生活条件与保障。对此，我国《宪法》第二十二条规定，“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动”，这就是用法定的方式规定了给人民提供基本的文化生活条件。而《信息网络传播权保护条例》的制定，是为了保护权利人的信息网络传播权，鼓励更多的人作创作和传播那些有益于社会主义物质文明和精神文明建设的作品。我国在信息通讯基础设施的建设方面已实现了质的飞跃。在2004年邮电“十五”规划中提出，到2005年底全国至少实现95%的行政村开通电话。而第41次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截止2017年底，我国光缆线路总长度为3606万公里，互联网宽带接入端口7.6亿个，移动电话基站604.1万个。现在不仅仅是村村通电话，而是几乎实现了网络全覆盖，农村网民也已经达到了2.09亿。在这种情况下，使用网络已经成为基本的生活条件，依法享有传播权也成了一种社会权。

第四，传播权还是一项文化权。我国《宪法》第四十七条规定，“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”公民创作的作品要通过传播才能实现其价值，因此，文化权天然地包含在了传播权中，没有传播权的保障，就不能保证文化权的实现。1966年12月16日，第21届联大通过的《经济、社会及文化权利国际公约》第十五条规定人人有权参加文化生活，并“对其本人的任何科学、文学或艺术作品所产生的精神上和物质上的利益，享受被保护之利”，各签约国都应当为这一权利的实现而采取保存、发展和传播等必要措施和手段。由此可见，通过规范传播权来保障公民的文化权是必要的途径和手段，已经成为国际社会的共识。传播权作为文化权，也是对十九大提出的“坚定文化自信，推动社会主义文化繁荣兴盛”的法律保障，百花要在传播中盛开，百家也只有在各类传播媒介上争鸣，才能实现文化的创造性转换和创新性发展。

二、 传播形态发展的需要

随着社会经济文化的发展，加之以传播技术的迭代更新，当代传播形态发生了巨大变化，产生了传播格局多元化现象，有研究者将其概括为传播目的意图多元、传播思想理念多元、传播价值观念多元、传播信息内容多元、传播热点重点多元、传播方法多元、传播载体多元等方面。[4]这种多元的传播格局也可从传播主体的多元化、传播客体的多元化、传播渠道的多元化和传播效果的多元化等方面进行观察。这些多元化现象的产生，一部分和文化多元与价值多元化有关，另一部分则和传播技术和传播手段的迅猛发展有关。由于传播技术的发展，尤其是新媒体技术的发展，传播格局发生了巨大的改变，这种改变从舆论场的格局变化中可以看出。在大众传播一统一天下时，舆论场是一边倒地被机构化的大众传播组织所左右，此时虽然也可以分民间舆论场和官方舆论场，但这两个舆论场之间的力量分配是不均衡的，官方舆论场呈现压倒性优势。但网络传播出现后，尤其是自媒体的出现，舆论场的格局发生了改变。“原先完全可由政治逻辑主导的舆论格局被渐渐打破。随着市场逻辑和媒介技术逻辑的渐渐崛起，此前由政治逻辑主导的舆论场渐渐被市场逻辑和技术逻辑分解，以往‘大一统’的舆论场被分割成官方舆论场和民间舆论场。”[5]官方舆论场基本上还是由传统媒体所掌控，传统媒体又大都是官方媒体，而民间舆论场则基本上属于自媒体的天下，是由一个个普通的用户所组成。自媒体用户的构成十分复杂，他们的政治信仰、文化立场、经济地位、价值观念、教育层次等都存在着较大的差异。间舆论场就是由这些分散的、面目不清的用户所构成。

在传统媒体时代，传播权虽然从理论上讲与每个公民都有关，但从实践上看，传播权主要还是和传播机构及以此为职业的传媒从业人员有关。因为一个人的思想观念形成文字想要表达，只有通过媒体的审查才能实现，把关人的存在决定了传播权在传统媒体时代具有一定的代理性特征，如果把关人不同意某一表达通过大众媒介传递，那这一表达就不能实现传播。同样，对于周围事务的知情也只有通过媒体的报道才能实现，受众实际上无权决定他们想要得到的信息，每一个受众都是大众传播机构的被动接受者，他们以媒介为中心，单向度地接受大众媒介提供的信息。他们虽然可以选择，但也只即用于选择听（看）他们能选择的，而无法选择听（看）他们想选择的。但在自媒体时代却不一样了，人人都是麦克风，人人都是传播者，人人也都是接受者。传播形态在传者与受者之间发生了根本性的改变，由单向度变成了多向度，由一个中心变成了多个中心，自媒体传播混合了大众传播和人际传播的特点，形成了新的传播格局。

互联网的出现实现了传播面前人人平等的价值理念，自媒体的普遍推广使传播门槛降低，实现了每个传播者在传播面前的机会均等。但是，这种机会均等如果离开了对传播权的法律保障，一切就都成了泡影。传播权不仅仅是赋权，也在限权，不仅仅是保障表达，也在限制表达。越是在人声喧哗的大厅中，越需要保障发言的秩序，没有秩序的表达，不仅是对表达的破坏，也是对表达权的损害。因此，《公民权利和政治权利国际公约》就比《世界人权宣言》在保障传播权方面提出了更多的限制，两个文件都提出“人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由；和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由”，但是前者则更进一步强调传播权的行使“带有特殊的义务和责任”，这种特殊的义务和责任就是“尊重他人的权利或名誉”，“保障国家安全或公共秩序，或公共卫生或道德”。

因此，在自媒体传播成为常态的今天，规范传播权的边界已经成了刻不容缓的任务。仅仅停留在保护“表达”层面的传播权是远远不能满足公众需要的，如前所述，传播权是包含了政治权、人权、文化权和社会权的权利集合体，如果从第三代人权的角度看，传播权还是一种发展权。互联网背景下的传播秩序看似民主，实则不然，其背后隐藏了太多的不平等、不民主。由于通讯网络、硬件设施、通讯资费、教育程度、文化差异等方面的原因，网络传播比大众传播更不民主，民众享受的传播权更不平等，“数字鸿沟”的存在就是传播权利不平等的最直观表现。“数字鸿沟”这一概念是1999年由美国国家远程通信和信息管理局（NTIA）提出的，意指随着信息技术和网络技术的普及，会产生一种极不均衡的扩张态势，由此可以产生不同国家之间或者同一国家的不同群体之间、甚至是不同的个体之间在信息技术的普及方面的差距，进而产生信息拥有的富裕者与信息拥有的贫困者之间的巨大鸿沟。美国政府甚至曾经把把这一问题当作美国首要的经济问题和人权问题来看。这一问题在当前的中国也非常突出，受经济发展水平、硬件设施、通讯资费以及文化教育普及程度等诸多因素的影响，不同地域、不同收入层次、不同教育背景者所享有的传播权并不平等。因此，能否平等享有传播权已经不再是一个单纯的法律概念，它甚至已经成为一个与发展权紧密相关的政治学概念和社会学概念，是衡量一个国家政治、经济、文化全面发展的重要指标。

三、 构建国际传播新秩序的需要

传播权不仅仅是关于个人表达、知情与信息传递的权利，它还是一个关于民主、主权国家的利益的集体权利。1980年，隶属于联合国教科文组织（UNESCO）的“国际传播问题研究委员会”（The International Commission for the Study of Communications Problems）通过了一个倡导建立世界信息传播新秩序的报告——《多种声音，一个世界》。报告指出发展中国家和发达国家之间在自主传播能力方面存在着巨大的差距，为缩小国家间的传播差距，呼吁国际社会要创造良好的政策环境，以消除阻碍传播的障碍和限制。该报告鼓励加强国际间的合作，认为国际的传播合作是发展的伙伴而不是对手或敌人，因此，呼吁各国通过促进合作来加强传播自主权，加强国际组织和国际机制在传播方面的作用。

当今世界上发达国家和发展中国家间的传播差距更大，国际传播间的障碍和限制也更多，其情况远比四十多年前国际传播问题研究委员会调查时更严重。无论是在通讯卫星的控制方面还是在网络技术推广和应用方面，发达国家对发展中国家都形成了严重的垄断性压制态势。就以根服务器为例，全世界共有13台，其中一台主根服务器安置在美国，另外有12台辅根服务器中有9台安置在美国，其余3台分别安置于英国、瑞典和日本。这样的互联网基础设施和网络核心技术被欧美主要资本主义国家完全垄断，对发展中国家的传播权是一种严重的影响。2016年习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上指出，“互联网核心技术是我们最大的‘命门’，核心技术受制于人是我们最大的隐患。一个互联网企业即使规模再大、市值再高，如果核心元器件严重依赖外国，供应链的‘命门’掌握在别人手里，那就好比在别人的墙基上砌房子，再大再漂亮也可能经不起风雨，甚至会不堪一击。”[6]“麦克布莱德报告”虽然是20世纪80年代形成的，但它提出要减少技术信息的壁垒和垄断，以促进信息技术的获得的呼吁，在今天的国际传播中仍然意义重大。

如今网络和信息技术的发展已经深度融入了一个国家的肌体，无论是在政治、经济、文化还是国防等各个方面，都极大地影响着一个国家的发展、稳定与安全。国际间的网络入侵、网络攻击等网络犯罪行为，严重影响着能源、交通、金融、政治、国防、行政管理等方面的国家安全。对于一个主权国家来说，这不仅仅是一个网络安全的问题，甚至已经上升到了国家传播权的层面，因为传播权也是国家主权的一部分，同时也是国家发展权的一部分。

在1986年12月4日联合国大会通过的《发展权利宣言》中，承认发展权是一项不可剥夺的人权，该宣言在第一条第一款中就指出，“每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现。”传播的发展给人类带来了前所未有的利益，每个国家的公民都应当享有这种发展所带来的利益，没有发展人类就不能生存。发展权不仅仅是一项个人权利，更是一项事关一个国家或民族生存和发展的集体人权，一个国家在政治、经济、文化、社会等方面所取得的进步和发展，可以促进该国每个公民个人的发展，而每个公民个人的发展，反过来又可以推动整个社会的发展。因此，反抗对传播技术的垄断、反抗对传播秩序的干扰、反对对传播规则的破坏，就是对一个国家发展权的最重要保障；保障传播权，也就是保障一个国家和该国人民享受发展的利益。《发展权利宣言》第二条第三款还规定，人的发展权利还意味着充分实现民族自决权，“国家有权利和义务制定适当的国家发展政策，其目的是在全体人民和所有个人积极、自由和有意义地参与发展及其带来的利益的公平分配基础上，不断改善全体人民和所有个人的福利”。在这个意义上，中国根据自己的国情制定适合自己的传播法规和传播政策，是符合发展权基本要义的，中国政府基于国家稳定和发展的需要制定自己的网络管理法规，也是符合《发展权利宣言》基本精神的。当今世界，西方发达国家不断地通过网络进行渗透，积极推行文化霸权，干扰发展中国家制定符合本国国情的传播政策，这是对一个主权国家传播权的最大干涉和破坏。

四、 结语

在互联网背景下，传播权的重要性日益凸显，因此，加强对传播权的研究，对传播法律和传播政策的制定与完善是十分必要、也是十分重要的。我们应当坚持从国情出发，根据我国的实际情况制定我国的传播政策，以保障国家和公民以法享有传播权。就互联网传播来说，从网络设施安全、网络运行安全、网络数据安全、网络信息安全等方面建立相关制度，既和国际传播法接轨，又保持中国传播法的特色，把借鉴别国、尤其是西方发达国家传播立法方面的成功经验与探索我国传播立法独特经验结合起来。坚持安全与发展并重，既可确保国家、公民的传播权益不受侵害，又要确保传播事业能够健康发展。

[1] 陈建云.中国当代新闻传播法制史论[M].济南:山东人民出版社,2005:24.

[2] 习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利,党的十九大报告辅导读本[M].北京:人民出版社,2017.

[3] 习近平.在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话[M].北京:人民出版社,2016:8-9.

[4] 孔德明.多元传播格局中的舆论引导体系构建[J].中国广播电视导刊,2011(8).

[5] 张涛甫.纠偏:舆论场的结构性再平衡——兼论两种舆论引导偏向[J].新闻与写作,2017(3).

[6] 习近平.在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话[M].北京:人民出版社,2016:10.

[责任编辑：思涵]

2018-03-20

范玉吉，男，华东政法大学教授，传播学院院长，文学博士，中华全国法制新闻协会常务理事，中国法学会法治文化研究会新闻宣传专业委员会副主任委员，上海市新闻工作者协会理事，主要从事传媒法与传播伦理研究。

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