城际铁路资金筹措方式研究

2018-01-24李鹏

铁路技术创新 2018年2期

■ 李鹏

为加快推进铁路建设，实施铁路投融资体制改革，国务院于2013年8月印发《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号），旨在多渠道筹措项目建设资金，向社会资本开放了城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路等4类铁路[1]。为落实该意见，国务院办公厅于2014年8月印发了《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号），鼓励铁路项目用土地综合开发收益，弥补项目建设资金不足或运营亏损[2]。

城际铁路是资金密集型产业，其资金筹措是项目实施的条件。资金筹措方案的选择决定了项目风险和可行性，影响铁路的运营经济效益，为此，破解城际铁路融资难题，才能保障项目的可持续发展[3]。

1 城际铁路特征

城际铁路的特征不同于国铁、市郊铁路、城市轨道交通，为做好资金筹措工作，必须对城际铁路自身的经济属性、投融资特性进行分析，为投融资的研究提供理论依据和技术支撑[4]。从投融资角度，城际铁路具有以下特性。

1.1 准公共性

从经济学角度来看，城际铁路具有部分公共产品特性，其运输服务具有消费的非竞争性，同时又具有私人产品特征，有一定排他性，因此属于准公共产品。准公共产品具有一定经济效益，既可全部由政府提供，也可由政府与私人部门合作提供。

1.2 外部性

城际铁路的外部性特征主要表现为外部经济性，即城际铁路效益由项目投资之外的其他利益相关者所享受，主要为铁路车站附近的居民、商业、房地产商、相关产业厂商等。外部性理论为政府对城际铁路投资提供资金支持和运营期提供补贴提供了强有力的理论支持。

1.3 网络性

城际铁路通过与传统铁路、城市轨道交通的衔接，既能为干线铁路中长途客流提供集散，又能提供城镇间的公交化运输服务，具有“高密度、小编组、公交化”的运营特点。城际铁路与城市综合交通系统密不可分，以京津城际为例，北京地铁4号线和天津地铁开通运营，对京津城际客运量增长作了较大贡献。因此，城际铁路本身具有网络性、规模经济、范围经济的特征。

1.4 客流地方属性

城际铁路主要服务于城市群内部，也主要对城市群的经济发展起到支撑和促进作用，因此其受益范围在某种程度上限定为城市群内部，外部扩散效应有限。城际铁路的地方客流属性，为“城际铁路所在地政府需要承担资金支持”的投资主体责任提供了依据。

1.5 成本弱性

城际铁路的投资主要集中在建设阶段，建成运营后，其边际成本较低。随着客流量增加，运输收入不断增大，而边际成本投入较小，因此平均成本呈递减趋势，具有显著的成本弱性。

1.6 运营垄断性

从目前城际铁路运营现状看，运营主体一般处于垄断地位，不能形成运营竞争机制，政府应完善委托运营的政策法律法规、委托运营计费标准等，培育运营商，提高资源配置效益。

1.7 技术壁垒高

由于城际铁路的准公共性、外部效益强、投资金额大、回收期长等特征，造成其投资、建设及运营技术壁垒较高。目前除中国铁路总公司外，还未能有一家企业或单位，能够完全承担城际铁路的投资、建设和运营管理。

2 城际铁路资本金筹措

城际铁路项目投资额度大，在资金筹措上需结合项目不同特点来考虑资金筹措的方式，寻找最安全、经济和可行的资金来源，优化资本结构。

2.1 政府资金

传统铁路建设主要依靠国家及地方财政支付，随着铁路行业体制改革，国家已放开地方铁路所有权及经营权，部分铁路建设资金将全部依靠地方政府解决。

城际铁路对沿线地区经济具有明显带动作用，如京津城际对沿途的武清区经济拉动作用非常显著。在区域城际规划建设时，应按“投资收益”匹配原则，确定沿线各市的城际铁路建设项目出资比例。但沿线各市及地方政府仅依靠地方财政投入只能解决一部分投资。因此，引入社会资本的股本权益性投资，是地方政府应积极争取的融资渠道和资金支持。

城际铁路投融资体制改革实质解决权益性融资进展困难的问题，其根本性原因是城际铁路项目投资收益率低于债务利息率，造成项目财务杠杆越高，运营亏损越大。因此，当务之急需解决项目的股权融资问题。目前，城际铁路的权益性融资渠道研究还处于起步阶段，需要大力拓展，一旦进入良性的发展渠道，将为城际铁路项目融资提供巨大推进力量[1]。

2.2 社会资本

铁路股权融资可分为公募股权融资和私募股权融资。

公募股权融资传统采用2种方式：一是借壳上市融资，既可以借壳铁路，也可借壳房地产公司，利用上市公司的融资平台，通过增发股票来募集资金收购成熟的铁路资产，盘活固定资产，实现存量资产套现，增强建设新线的能力；二是在铁路投资公司范围内，选择一些盈利能力较强，具有优质资产的铁路项目进行改制，实行IPO上市，募集铁路建设资金。股权资金募集效率较低，虽不能满足即将开工或正在开工建设项目的资本筹措需要，但可保障区域内未来铁路建设项目资金筹集需要。

私募股权融资是一种定向融资方式，主要吸引社会投资者投资铁路建设，是铁路充分利用社会资金的一种有效途径。为推进基础设施建设，国务院、财政部、发改委等部门，相续颁布了有关鼓励社会资本参与基础设施投资的条例。在此政策、经济背景下，政府应积极推进城际铁路项目的社会资本参与模式。

2.3 资源收益

按照国发〔2013〕33号文和国办发〔2014〕37号文相关精神，中国铁路总公司制定了相关土地综合开发管理办法，以实现提高铁路土地资产营运效益和实现开发增值的目标。国发〔2013〕33号文，允许并鼓励线路用地及车站的综合开发，盘活铁路用地资源，明确地方政府要支持铁路企业对土地的综合开发；国办发〔2014〕37号文，提出铁路建设项目的投资主体，可根据规划，对沿线或站场、毗邻地区等实施土地综合开发，提高铁路建设项目的资金筹集能力及收益水平[2]。

城际铁路是实现区域协同发展的重要基础设施，运用国家铁路土地综合开发改革政策，一般政府同步编制城际铁路项目毗邻区域土地综合开发规划。在分析土地资源及开发能力基础上，既可通过直接转让土地获取收益，也可自行或联合进行物业开发，结合土地综合物业开发现金流特征，合理安排项目建设时序，直接减少城际铁路项目资本金投入。土地综合物业收益未来将作为城际铁路建设项目资本金的主要来源之一。

3 城际铁路债务资金筹措

城际铁路在运营初期，客流处于培育阶段，客运收入较少，运营收入难以弥补运营支出；同时，需承担建设资金借款带来的还本付息压力，存在现金流缺口，长期以往，出现收不抵支的状况，存在资金链断裂的风险。因此，项目除提高资本金比例，还需降低债务融资成本，提升财务的可持续性。

债务融资的主要方式有银行贷款、债券融资和融资租赁3种[5]。

3.1 银行贷款

城际铁路建设中，各股东依靠组建项目公司推进项目的投资建设及运营。在资本金基本落实的情况下，债务资金的筹集方式主要为银行贷款，其资金成本相对较低，资金能够及时到位，保证项目建设资金按时投放。商业银行贷款具有优先偿还权，但一般会要求项目公司的母公司提供担保。

3.2 债券融资

3.2.1 企业债券

公开发行公司债券筹集的资金，应用于其核准的用途，不可用于弥补亏损或非生产性支出。

发行铁路债券是铁路公司募集项目债务资金的主要方式之一，可有效降低铁路融资成本，减轻项目运营偿还贷款压力。若铁路投资公司满足近3年可分配利润足以支付1年债券利息，则可尝试发行企业债券。同时，发行企业债券从准备到发行的时间周期大概在6个月以上，从时间周期上来看，一般项目投资公司具备发行长短期债券条件。

3.2.2 中期票据

中期票据是一种广义的融资性票据，在批准后，可在注册期内多次发行公募形式的债务证券，是一种较为特殊的债务融资方式。我国的中期票据需经过中国银行间市场交易商协会一次注册，发行审核方式为注册制，一次注册通过，在2年内可分次发行。由交易商协会根据相关自律管理规则，报中国人民银行备案，如广东省已经运用中期票据形式筹集项目建设资金。

3.3 融资租赁

与银行贷款、债券融资等传统债务融资方式相比，融资租赁是集融资与融物为一体的新型债务融资方式。在世界各国铁路行业及轨道交通行业得到广泛应用。城际铁路的区域路网规划，一般需要大量运输装备及信息设备，城际铁路项目运营前期现金流一般存在缺口，难以根据项目经营情况偿还银行贷款的本息；融资租赁可根据企业的实际经营状况，在租金收取时间和数量上，采取灵活的支付方式，便于企业生产经营安排。因此，采用融资租赁的方式，可提高生产设备设施的引进速度，节约前期投入资金，有效减轻政府资金压力，促进铁路发展[6]。融资租赁是目前一种较有效的债务融资方式。