浅谈内蒙古大兴安岭重点国有林区森林管护购买服务

2018-01-24李政源

中南林业调查规划 2018年1期

李政源

(内蒙古大兴安岭重点国有林管理局，内蒙古牙克石 022150)

森林资源管护主要是指为保护经营区内林木、林地及其所在空间内的一切植物、动物、微生物以及对其有重要影响的自然环境，而开展的森林火灾预防、病虫鼠害监测、动植物资源管理和生物多样性保护等工作。随着中国特色社会主义新时代生态文明建设的持续推进和国有林区改革的全面深化，购买服务将是森林资源管护工作的必然选择。

1 开展购买服务的必要性

1.1 工作开展现实需要

内蒙古大兴安岭重点国有林管理局是自治区最早成立的实业机构，拥有经营面积10.67万km2，是国有四大林区之一。65年来，在支援国家建设上，大兴安岭的建设者们始终坚持“艰苦奋斗，无私奉献”的大兴安岭人精神，尽到了应尽的义务。在新时代生态文明观的指导下，生态文明建设是“中华民族永续发展的千年大计”，内蒙古大兴安岭重点国有林区作为祖国北疆生态屏障的重要组成部分，拥有我国面积最大的且集中连片的针叶原始林，以及984条一、二级河流和120万hm2湿地，其森林生态系统在涵养水源、保育土壤、固碳制氧、净化环境、调节气候、保护生物多样性等方面发挥着不可替代的作用，被世人称为“北疆的绿色长城”。2015年4月，林区全面停止了天然林商业性采伐，管理局的职能彻底实现了由木材生产向生态保护的转变，开启了生态文明建设的新征程。按照国有林区改革“机构只减不增，人员只出不进”的要求，近年来林区职工人数锐减、年龄老化严重，生态保护责任落实难度较大、人均管护面积过大、工作强度过大等问题日益突出。随着国有林区改革的全面深化，林区在岗职工将不在满足管护工作需要，亟需引进第三方，开展森林管护购买服务工作。

1.2 国有林区改革需要

中共中央、国务院印发《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》的指导思想中指出：“要深入实施以生态建设为主的林业发展战略，以发挥国有林区生态功能和建设国家木材战略储备基地为导向，健全森林资源监管体制，创新资源管护方式，建立有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态和民生、有利于增强林业发展活力的国有林区新体制”[1]；同时提出了到2020年，基本理顺中央与地方、政府与企业的关系，实现政企、政事、事企、管办分开，林区政府社会管理和公共服务职能得到进一步强化，森林资源管护和监管体系更加完善，林区经济社会发展基本融入地方，生产生活条件得到明显改善，职工基本生活得到有效保障的总体目标[1]；针对创新森林资源管护机制，要求鼓励社会公益组织和志愿者参与公益林管护，提高全社会生态保护意识，创新林业管护建设任务，凡能通过购买服务方式实现的要面向社会购买[1]。由此可见国有林区开展森林管护购买服务是管办分开的具体要求，是国有林区改革的根本需要。

1.3 生态文明建设需要

习近平总书记在党的十九大报告中强调：“坚持人与自然和谐共生。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，确立了坚持人与自然和谐共生的生态文明建设核心。报告还指出，我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽[2]。基于这样的出发点，林区建设生态文明更需要我们尊重、顺应和保护自然，保护自然生态系统，维护人与自然之间形成的生命共同体。通过购买服务的方式，强化人员、技术统筹管理，降低保护成本，提升信息化、数字化、智能化管理水平，减少对森林的人为干预，为建设现代化林区奠定基础，真正践行还自然以宁静的生态文明建设要求。

2 开展购买服务的思路

2.1 基本原则

当前内蒙古大兴安岭重点国有林区的森林管护购买服务是指管理局下属的各林业局、原始林区管护局和各自然保护区管理局，模拟市场机制，依据合同(或责任)约定，将森林资源保护活动交由具备条件的相关单位承担，并由各单位依据合同(或责任)约定向承担管护任务的单位(个人)支付购买服务费用的行为。需要遵循的基本原则有：

一是积极稳妥，有序实施。准确把握森林管护需求，充分发挥林业管理部门主导作用，有序引导相关单位参与服务供给。

二是科学管护，注重实效。多措并举，科学调整管护布局，合理调配管护力量。创新森林管护机制，积极探索站点统筹，一站多岗，一人多职、一专多能的森林管护模式，确保林区生态安全。

三是公平公正，以事定费。按照公开、公平、公正的原则，建立健全森林管护购买服务机制，建立完善相关制度办法，坚持以事定费，费随事转，营造良好的公平竞争环境，建立“存优汰劣，奖勤罚懒”的激励约束机制，实现权责利相统一。

四是改革创新，健全机制。坚持与转变职能、国有林区改革相衔接，不断创新完善森林管护体制机制。

2.2 购买主体和承接主体

内蒙古大兴安岭林区森林管护购买服务的主体是内蒙古大兴安岭重点国有林管理局下属的各林业局、北部原始林区管护局及各自然保护区管理局，林业局可授权林场代表林业局开展森林管护内部购买服务。

当前承接森林管护内部购买服务的承接主体是指具备相关条件的各林区基层提供相关服务单位(林场、管护所)。承接主体应具备内部管理和监督制度完善，具有健全的财务管理、会计核算和资产管理制度，具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术能力，具备承接森林管护内部购买服务的其他条件等。

2.3 购买服务内容

购买服务内容为在森林管护活动中能够采取模拟市场化方式进行购买，且相关服务单位能够承接的森林管护服务事项。不适合服务单位承担的森林管护服务事项，不应通过购买服务方式进行。

2.4 购买方式及程序

购买主体应成立森林管护购买服务领导小组，定期研究购买价格、付款方式、检查验收等相关事项；根据内部购买森林管护及相关活动特点和国有林区改革进度，按照方式灵活、程序简便、公开透明、成效评价的原则组织实施购买服务；同时按有关规定，采用适宜采购方式确定承接主体，按规定程序确定承接主体后，购买主体与承接主体签订购买服务合同。合同应明确购买服务的内容、期限、数量、质量、价格等要求，以及资金结算方式、双方的权利义务事项和违约责任等内容；加强购买合同管理，督促承接主体严格履行合同，及时了解掌握购买服务项目实施情况，严格按照合同执行进度支付款项，并根据实际需求和合同规定积极帮助承接主体做好沟通、协调。

承接主体有按购买合同履行提供服务的义务，应认真组织实施合同规定的森林管护服务项目，担负相应森林管护责任，按时完成森林管护任务，保证森林管护服务数量、质量和效果，主动接受购买主体及有关部门、社会监督，不得将项目进行转包。

承接单位按照合同约定完成森林管护服务事项后，购买主体应及时组织人员对其履约情况进行验收和检查。

2.5 资金管理

资金管理同时针对购买主体和承接主体，对其各有不同的要求。

内部购买森林管护服务资金应按照基础购买资金和成效购买资金分别计算和支取。各购买主体应于每年年初根据承接主体职工的数量、工资、物价及管护难易程度等因素，合理测算购买服务所需的资金。基础购买资金和成效购买资金分别占总资金的80%和20%，同时工资性支出不低于总额的70%。各购买主体要按时间进度支付基础购买资金，按主管部门验收意见支付成效购买资金。

承接主体在合同签订后，必须建立相应的台账，记录相关文件、资金批复、资金收支、工作方案和进展、工作总结及重大活动等资料信息，接受和配合相关部门对资金使用情况进行的监督检查和绩效评价。同时建立健全财会制度，严格遵守相关规定，对购买服务的项目资金进行规范的财务管理和会计核算，并加强自身监督和管理，确保资金规范使用，在年度终了提交财务报告，按要求向购买主体提供资金使用情况、项目执行情况、成果总结等材料。

2.6 绩效管理

购买主体应当建立全过程预算绩效管理机制，加强成本效益分析，推进森林管护购买服务绩效评价工作。加强对绩效评价工作的组织指导，根据需要开展重点评价和阶段性评价[3]。逐步引入第三方评审机构进行综合绩效考评，形成由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制。

购买主体应健全绩效评价指标体系，对承接主体提供服务的全过程进行跟踪监管，围绕购买服务合同目标开展执行监控。及时采取措施纠正偏离合同目标的行为，确保提供服务数量、质量与合同目标一致，对森林管护购买服务数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价[3]。对森林管护绩效评价结果较好、成效明显、群众满意的承接主体，采用适当方式给予政策和资金激励。

购买主体应当加强购买服务绩效评价结果应用，评价结果及时向社会公布，并作为未来年度编制购买服务预算和选择承接主体的重要参考依据[3]。