旅游执法档案规范化管理实践探析

文·陈雪峰

旅游执法档案是指旅游执法实施机关在实施旅游执法工作中形成的具有保存价值的文字、图表、声像、电子数据等不同形式和载体的历史记录，包括实施行政处罚、行政许可、行政强制、行政确认、行政征收等执法活动形成的档案。在崂山旅发委的实际工作中以行政处罚档案居多，主要包括四个方面内容：一是不服从管理，破坏景区秩序；二是无证经营；三是损毁林木；四是违规扩建改建等方面形成的档案。

一、旅游执法档案的特点

（一）专业性

旅游执法档案是旅游执法活动的产物，是一定专业执法活动的真实记录。不同的专业都有不同的专业执法活动的范围和相对人，都有它们的法律法规和特点。这就决定了它们在档案的内容、形成过程及适用的法律法规上各不相同，并明显反映出一定的专业特点，它们活动的范围空间、对象目标等都有明显不同，表现出较强的专业性。

（二）成套性

一个独立的专业执法活动，如一个行政处罚案卷，从立案到作出处罚决定形成一套完整的档案，主要包括立案、调查取证、送达处理意见书、听证、作出处罚决定书、行政复议等全过程，直到结案所形成的全部档案是一个整体，不可分割，也不可能与其他专业案件的档案相混淆。另一方面，执法档案必须成套提供利用，拆开会影响其使用价值。

（三）现实性

主要表现在旅游执法档案与现实的商品生产经营关系密切，不仅反映依法行政的查考作用，而且在提供利用中还有现实的作用，一经利用就能收到经济效益和社会效益，故有现实性。

（四）借鉴性

执法档案一般是某一专业执法活动的结果，记载了专业执法活动全过程的真实情况，如案件发生地、相对人，违法事实违反了哪一部法律法规，调查取证是怎样进行的，依据什么来作出处罚决定等，在档案中都存有大量的相对人违法事实和适用的法律法规依据，必要时在执法上可以借鉴和利用。

二、加强旅游执法档案管理的重要意义

（一）旅游执法档案是执法活动的依据和凭证

在执法活动中，一切活动都不同程度地具有连续性，前一案例为后一案例提供依据。旅游执法档案的依据性同执法自身的复杂程度以及记述的各起案例的复杂程度成正比，所记载的内容越复杂，依据性越强。主要表现为：一是管理工作依据，在管理工作中，无论是执法工作评价，还是产生经济、社会效益分析等，都离不开档案；二是执法人员的劳动凭证，在执法人员的考核、选拔中，除人事档案外，还需要有执法档案做依据；三是在追究旅游执法错案责任时起凭证作用。

（二）旅游执法档案是进行交流的工具

在人类社会发展史上，各种各样的交流占有重要位置。同样，旅游执法工作也需要交流。旅游执法体系正在深化改革，执法力度不断加大，旅游执法档案严格按照规范执行，走向规范化，旅游执法档案正是旅游执法交流、协作、借鉴的有力工具。

（三）旅游执法档案是积累经验、提高执法水平的手段

首先，它是执法活动的真实记录，记载着执法人员对案件的发现、调查取证方法和办案水平，记述了查办案件的全过程和最终结果；其次，执法档案作为办案思路、办案方法、办案结果的载体，具有积累办案经验和提高执法水平的作用。

三、旅游执法档案管理存在的问题

（一）检查标准不一，造成执法机关档案人员无所适从

政府法制办每年对执法案卷评查都会制发相关的文件，文件的要求与《青岛市行政许可档案管理规范》《青岛市行政处罚档案管理规范》偶有冲突。如法制办要求旅游执法档案卷内文件排序要严格按照时间顺序，而规范上要求“一般结论性、批复性材料及其送达回执在前，其它材料按照办理程序的客观进程所形成文件材料时间的自然顺序进行排列。”这就造成档案人员在整理档案时有无所适从之感。

（二）档案人员业务水平不高

各单位的综合档案员每年都要参加崂山区档案局组织的业务培训。培训期间，区档案局都会详细讲解《青岛市行政许可档案管理规范》《青岛市行政处罚档案管理规范》两个标准，并将课件发送到单位。由于综合档案员一般不具体从事旅游执法工作，对执法档案业务标准的掌握不够具体，而执法档案专业性太强，如果工作沟通不畅，就容易导致具体整理执法档案的人员对业务标准的掌握不够明确、档案业务水平不高。

（三）档案整理不规范，未进行集中统一管理

旅游执法档案由于历史原因，一直保存于各执法中队，未纳入综合档案室管理。档案员已经习惯了历史延续下来的动态管理方式，整理上不是十分规范，尤其是根据区法制办要求，执法档案已经录入了崂山区行政执法业务平台，而档案部门又要求在“电子文件归档系统”或相关档案管理软件中再次录入，造成重复劳动。

（四）整理标准宏观指导性较强，细节规定不够具体

例如对书籍等不易装订的材料未规定整理标准，部分执法档案的附件是成册的、较厚的书籍，无法装订到案卷里，行政许可、行政处罚的规范中对此没有要求。根据案卷整理的要求，所有附件材料都要装订到案卷中去，实际工作中有部分附件是比较厚的书籍，存在订不透的问题。

四、加强旅游执法档案规范化管理的对策

（一）加强领导，纳入考核

首先，要建立旅游执法档案管理工作领导小组，把此项工作列入年度重要工作；其次，要将旅游执法档案纳入考核，每年在检查文书档案及各种专门档案的同时，对执法档案也进行检查，使之逐步规范化、标准化。在近几年的工作中，崂山旅发委综合档案室将执法档案纳入了单位综合考核中，对执法档案等专门档案的重视程度越来越高，与文书档案同步指导、同步检查、同步考核，逐步使执法档案走上正轨。同时将下设执法中队形成的档案，全部纳入单位综合档案室保管，原本散存在执法中队的档案，全部按照标准规范整理后集中统一管理。

（二）沟通联系，密切协作

一是在开展执法档案工作过程中，遇到问题后及时与相关部门联系沟通，让问题消灭在萌芽之中。笔者在实际工作中，当发现标准不一的问题后，迅速与区档案行政管理部门、法制办等相关单位沟通，确定标准，解决矛盾。二是根据崂山旅游特点，建立了存量违建档案，对每个当事人下达了《责令限期提报建筑物证明材料告知书》，对每处违建进行了现场勘验、测量，制作相关笔录，将存量违建情况摸清、摸实、摸透，实行了违建档案“一建一档”。积极协调崂山区执法局、相关街道办事处等单位，根据存量违建档案认真研究执法形式，并从各基层中队抽调6名业务骨干到沙子口中队和峰山中队进行学习，相互配合，密切协作，2017年和谐拆违12处、583平方米。三是积极开展执法档案检查工作，对各执法中队采取抽查与自查相结合、实地检查等方式，有效地促进了执法档案管理。四是针对当前旅游执法档案建立时间短、数量少、检查标准不一的情况，建议上级档案部门与法制部门加强联系沟通，法制部门在制发检查标准时，能够与档案部门联合，确保检查标准统一。如联合出台执法档案管理办法，统一管理制度，使档案管理规范化。同时，积极开发执法档案管理软件，使法制部门执法平台的信息能够接入“电子文件管理系统”。

（三）强化培训，掌握技能

首先，我们选用了政治素质较好、熟悉档案管理工作和责任心较强的执法人员，担任旅游执法档案的管理员；二是进一步加强了学习培训，既要求档案人员掌握法律法规和档案知识，又要学会建档的实际操作技能，还要了解熟悉计算机应用技术，不断提高业务水平；三是要求执法档案人员与综合档案员一起参加《青岛市行政许可档案管理规范》《青岛市行政处罚档案管理规范》等标准的培训，使具体整理执法档案的人员能够迅速直接地掌握整理方法和标准，达到事半功倍的效果。

（四）规范管理，开发利用

旅游执法工作中，不服从管理的情况居多，如非法拉客、游客逃票等，针对这种现象，我们专门建立了扰乱旅游秩序人员和车辆档案，实行“一人一档”“一车一档”，详细记录当事人姓名、地址、电话、身份信息、照片以及违规记录，工作中对档案做到及时更新，实行动态管理。对严重扰乱旅游秩序人员、车辆、饭店等建立“黑名单”制度，仅2017年就建立了121辆 “黑车”和84名“拉客”人员档案，对有违规前科的重点监控，发现多次违规的从重处罚，年内对破坏景区旅游秩序的行为立案查处253起，形成档案300余卷，对扰乱景区旅游秩序的“黑车”“野导”起到了极大的震慑作用，进一步净化了景区的旅游环境。同时，加大案卷审查力度，做到有卷必查、有错必纠，充分利用档案信息资源，提高执法案卷制作水平，促进了旅游执法工作水平的不断提升。